資源型城市系因礦產(chǎn)資源的開采而興起或發(fā)展壯大，其資源型產(chǎn)業(yè)在工業(yè)中占有較大比重的城市。一些地廣人稀、人口流動性大的國家可以采取“礦竭人去”、“礦竭城衰”的做法，而中國是人口眾多但城市化水平卻不高的國家，而且許多資源型城市，如撫順，本溪、阜新、盤錦市區(qū)人口已經(jīng)超過或接近100萬，廢棄這樣的城市所帶來的后果是不可想象的。所以，從中國的現(xiàn)實情況看，要從根本上解決許多資源型城市出現(xiàn)的經(jīng)濟發(fā)展緩慢、失業(yè)人員眾多、生態(tài)環(huán)境惡化等一系列經(jīng)濟與社會問題，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。必須發(fā)展接替產(chǎn)業(yè)、實現(xiàn)城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。在市場經(jīng)濟體制下，稅收政策是政府的主要政策工具。為了促進資源型城市實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，政府既需要通過它籌措資金，又需要通過它來激勵各類企業(yè)主動參與。文章主要從這兩個角度探討促進資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的稅收政策，分別對應(yīng)于下面的對資源型城市給予稅收返還和在資源型城市進行增值稅改革。

　　1　對資源型城市給予稅收返還

　　所謂稅收返還，是指中央與省級政府在資源型城市征收的稅收，主要包括資源型企業(yè)的增值稅和廣義的資源稅（即現(xiàn)行的資源稅、礦產(chǎn)資源補償費等），部分或全部返還給資源型城市。

　　1.1　需要對資源型城市進行財政援助

　　資源型城市，尤其是資源漸趨枯竭的資源型城市，一方面經(jīng)濟發(fā)展緩慢城市稅基薄弱，另一方面財政支出壓力大，同時需要應(yīng)付大量失業(yè)問題、環(huán)境治理問題、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等諸多問題。因此，資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中，必須進行財政援助，以解決資源型城市財政入不敷出問題。

　　1.2　財政援助應(yīng)采取稅收返還方式

　　稅收返還是以資源型城市自己的稅收基數(shù)為基礎(chǔ)，這樣可以較好地兼顧效率與公平。如果上級政府以一事一議的方式通過財政轉(zhuǎn)移支付援助資源型城市，那么城市會把更多的精力投入于向上級要政策而不是經(jīng)營城市。而稅收返還政策將城市所獲的財政轉(zhuǎn)移支付與其稅基聯(lián)系在一起，進行制度化，壓縮了城市與上級政府在財政轉(zhuǎn)移支付中博弈的收益空間和動力，又使城市政府更加有動力依賴自己的努力經(jīng)營城市擴大稅基。

　　稅收返還可以在不額外增加稅收的前提下，有效地調(diào)整原料產(chǎn)區(qū)與加工工業(yè)區(qū)利益分配關(guān)系，使原料產(chǎn)區(qū)受益。相對于降低資源型企業(yè)稅率等其他手段，稅收返還的效果更好。

　　因此，稅收返還方式，應(yīng)作為中央與省級政府對資源型城市財政援助的常規(guī)手段和主要手段，而上級政府的其他財政援助作為輔助手段和特殊手段。

　　1.3　稅收返還優(yōu)子降低稅率

　　目前，社會上流行這樣的一個觀點：通過降低資源型企業(yè)的稅率（主要是增值稅）來解決“四礦”（礦業(yè)、礦山、礦工、礦城）問題“。這個觀點是有問題的，對此分析如下。

　　中國資源型產(chǎn)業(yè)中多數(shù)行業(yè)集中度較低。市場處于競爭狀態(tài)，可用一般的市場供給需求曲線分析稅收的歸宿，即誰承擔(dān)了稅收負(fù)擔(dān)。從圖1中可看出，對某個產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品征收X單位稅率后，這X單位稅率是由其供給方與需求方共同承擔(dān)。這意味著，對于資源型城市實施稅收返還，將這X單位稅率轉(zhuǎn)移支付給城市，相當(dāng)于資源需求方（主要在資源型城市外）因消耗資源而向資源型城市做出補償。中央政府的等額財政補貼，資源型城市從稅收返還方式中獲益多于資源型企業(yè)稅率的降低。當(dāng)然，這里沒有考慮到稅率對產(chǎn)品國際競爭力的影響，受到國際競爭威脅的中國鐵礦業(yè)存在自己的特殊性，需要降低稅率。因此，為實現(xiàn)調(diào)節(jié)上下游產(chǎn)業(yè)利益分配關(guān)系，改善資源型城市財政狀況的目的，與其通過降低資源型企業(yè)的稅率，不如采用稅收返還。

　　1.4　實行稅收返還政策需注意問題

　　對于增值稅，應(yīng)區(qū)別增量與存量，對于近年來新增稅基返還的比例要高于原有稅基?？梢源龠M資源型城市政府努力經(jīng)營城市。

　　對現(xiàn)行資源稅征管體制進行改革，特別是將其征管機構(gòu)——地礦行政部門，實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)費統(tǒng)一納入中央財政開支預(yù)算。這樣，才能保證資源稅不被挪用和稅收返還基數(shù)的可靠性。

　　2　在資源型城市進行增值稅改革

　　為了促進資源型城市實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，需要政府給于資源型城市一定的稅收優(yōu)惠政策以鼓勵本地資源型企業(yè)實施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、外地企業(yè)落戶、新企業(yè)在當(dāng)?shù)匕l(fā)展。中國已經(jīng)實行中央與地方分稅制多年，為了吸引外來投資，各地爭相減免地方稅，所以只有國稅（主要是增值稅）的減免才能體現(xiàn)出對資源型城市的稅收優(yōu)惠政策。在國家正在醞釀增值稅制改革之際，文章結(jié)合資源型城市的特點，提出首先在資源型城市進行增值稅改革試點。

　　2.1　增值稅的三種類型

　　從世界各國實施增值稅的實踐來看，根據(jù)稅基的寬窄不同，增值稅分為如下三種類型：

　　生產(chǎn)型增值稅。計算增值稅時，不允許扣除任何外購固定資產(chǎn)的價款，作為課稅基數(shù)的法定增值額除了包括納稅人新創(chuàng)造價值外，還包括當(dāng)期計入成本的外購固定資產(chǎn)價款部分。從整個國民經(jīng)濟來看，這一課稅基數(shù)大體相當(dāng)于國民生產(chǎn)總值的統(tǒng)計口徑，故稱為生產(chǎn)型增值稅。

　　收入型增值稅。計算增值稅時，對外購固定資產(chǎn)價款只允許扣除當(dāng)期計入產(chǎn)品價值的折舊費部分。從整個國民經(jīng)濟來看，這一課稅基數(shù)相當(dāng)于國民收入部分，故稱為收入型增值稅。

　　消費型增值稅。計算增值稅時，允許將當(dāng)期購入的固定資產(chǎn)價款一次全部扣除。從整個國民經(jīng)濟來看，這一課稅基數(shù)僅限于消費資料價值的部分，因而稱為消費型增值稅。

　　2.2　三種類型增值稅對經(jīng)濟的影響主要體現(xiàn)在以下方面

　　第一，對財政收入的影響不同。就稅基而言，消費型增值稅的稅基最小，收入型增值稅的稅基次之，而生產(chǎn)型增值稅的稅基最大。

　　第二，對稅負(fù)結(jié)構(gòu)的重新分配以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的影響不同。收入型增值稅和生產(chǎn)型增值稅，在計算增值額時，部分允許或不允許扣除當(dāng)期購入固定資產(chǎn)，從而產(chǎn)生重復(fù)征稅。重復(fù)征稅不僅在一定程度上誘導(dǎo)加工行業(yè)的大力發(fā)展，抑制基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。而且導(dǎo)致資金密集型的行業(yè)稅負(fù)明顯重于勞動密集型的行業(yè)，這也體現(xiàn)出對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的逆向調(diào)節(jié)。

　　第三，對投資規(guī)模的影響不同。由于增值稅計算上的不同，消費型增值稅，使投資主體享受了提前抵扣稅款的權(quán)利，客觀上會刺激投資（包括擴大再生產(chǎn)的追加投資）的擴張；收入型增值稅一般不改變?nèi)藗兺顿Y取向，對經(jīng)濟增長的影響是呈中性的；生產(chǎn)型增值稅對所有的消費資料和所有投資（擴大再生產(chǎn)投資和簡單再生產(chǎn)固定資產(chǎn)）都課稅，并且重復(fù)課稅，從而抑制投資，特別是資本有機構(gòu)成高的投資。

　　2.3　建議進行消費型增值稅試點

　　目前，世界上已有110多個國家選擇實行了增值稅，其中只有包括中國在內(nèi)的7個國家仍在實行生產(chǎn)型增值稅。

　　考慮到目前中國中央政府財政仍相當(dāng)吃緊，短期內(nèi)不能在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)由生產(chǎn)型增值稅向消費型增值稅的轉(zhuǎn)變，文章建議首先在典型的資源型城市實行消費型增值稅試點，這樣做具有如下優(yōu)點：

　　糾正生產(chǎn)型增值稅對基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)集中區(qū)域發(fā)展的抑制效應(yīng)。資源型城市中，原有支柱產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)且多屬資金密集型，中國目前實行的生產(chǎn)型增值稅政策使基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的稅負(fù)重于加工業(yè)，對這些產(chǎn)業(yè)不利，進而對資源型城市不利。

　　促進國內(nèi)投資流向資源型城市，促進資源型城市中企業(yè)的流入與發(fā)展。在資源型城市實行消費型增值稅試點，相當(dāng)于資源型城市的投資比其他地區(qū)的投資額外享受了國家提供的無息貸款。會刺激該類地區(qū)投資的擴張。

　　由于增值稅在中國中央財政收入中占重要地位。增值稅改革最好采取逐步過渡的實施方案，在小范圍內(nèi)試點就是一種可選擇的過渡方案。

　　3　結(jié)論

　　從上面的分析可以看出：稅收返還不僅較好地兼顧效率與公平，有效地調(diào)整了原料產(chǎn)區(qū)與加工工業(yè)區(qū)利益分配關(guān)系，而且使原料產(chǎn)區(qū)受益，相對于資源型企業(yè)稅率降低政策更加有效；中國的增值稅制度亟需改革，在資源型城市進行消費型增值稅試點，不僅對資源型城市現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展有利，而且還促進國內(nèi)投資流向資源型城市，促進資源型城市中企業(yè)的流入與發(fā)展。對資源型城市給予稅收返還，可為資源型城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型籌措資金；在資源型城市進行增值稅改革，可激勵各類企業(yè)主動參與資源型城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。這兩項政策，屬于促進資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的稅收政策。