[摘要]目前對(duì)于財(cái)政體制改革與農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的研究，始終將財(cái)稅體制的缺陷當(dāng)作一種既成事實(shí)，而沒有分析其形成的深層根源。各級(jí)政府在責(zé)、權(quán)、利上的不對(duì)稱是一個(gè)由來已久的問題（自經(jīng)濟(jì)體制改革之初就已經(jīng)存在），為什么中央政府至今都沒有、或無法采取有效措施來解決呢？分稅制作為一種劃分收入，而不界定支出的改革，僅僅意味著中央為了加強(qiáng)中央集權(quán)的需要。與此同時(shí)，地方政府則利用執(zhí)行管制政策之機(jī)，人為提高政策實(shí)施成本，擴(kuò)大預(yù)算外收入（稅費(fèi)攤派）。如果中央不放棄既有管制措施，只是擴(kuò)大對(duì)落后地區(qū)和農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付，可能最終會(huì)進(jìn)一步加大落后省份對(duì)中央的財(cái)政依賴度，結(jié)果是地方經(jīng)濟(jì)自主性下降，管制在基層被不斷強(qiáng)化（與中央政府的轉(zhuǎn)移支付所一起到來的是更多的政策性負(fù)擔(dān)），最終反而促使農(nóng)民負(fù)擔(dān)和收入差距惡化。

　　一、財(cái)稅體制的缺陷及其制度根源

　　在關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)問題的討論中，理論界存在多種看法，其中很多學(xué)者認(rèn)為，目前的財(cái)稅體系是造成農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的關(guān)鍵。中央利用分稅制一方面將多數(shù)規(guī)模較大、征收成本較低的稅種集中到中央財(cái)政，地方財(cái)政所控制的都是小稅種，且難以征收。各省、地、市、縣、鄉(xiāng)之間的財(cái)政安排傾向也基本如此。更為重要的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的日常開支無法從上級(jí)政府獲取，但正是這些財(cái)政收入得不到確保的基層政府，卻承擔(dān)著絕大多數(shù)中央政策的實(shí)施任務(wù)。各級(jí)政府在責(zé)、權(quán)、利方面的不對(duì)稱，必然使得基層政府想方設(shè)法地?cái)U(kuò)大收入來源，最終導(dǎo)致農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)加重。

　　該論點(diǎn)指出了中國(guó)目前財(cái)稅體系上的一個(gè)致命弱點(diǎn)，但財(cái)稅體系設(shè)計(jì)上的缺陷并不是問題的全部，或者說不是最根本的問題。因?yàn)槿绻魏紊霞?jí)政府、特別是中央政府政策的實(shí)施成本都是可以觀測(cè)的，那么財(cái)稅體系上的矛盾將很容易通過制度化、透明化的財(cái)政分權(quán)和轉(zhuǎn)移支付體系去克服。這里的關(guān)鍵問題是，如果管制執(zhí)行的成本不可觀測(cè)、或難以觀測(cè)，那么，就無法建立制度化和透明化的財(cái)政分權(quán)和轉(zhuǎn)移支付體系。正是由于上述信息不對(duì)稱，上級(jí)政府要求下級(jí)政府、特別是基層政府實(shí)施的諸如糧食收購、計(jì)劃生育、各種升級(jí)達(dá)標(biāo)活動(dòng)等管制政策在政府內(nèi)部的傳導(dǎo)過程，必然會(huì)引起政府規(guī)模的自然擴(kuò)張。當(dāng)然，目前我國(guó)財(cái)稅體制的顯著缺陷，客觀上進(jìn)一步為基層政府大肆收取稅費(fèi)直接提供了條件和借口。

　　更為關(guān)鍵的是，目前對(duì)于財(cái)政體制改革與農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的研究，始終將財(cái)稅體制的缺陷當(dāng)作一種既成事實(shí)，而沒有分析其形成的深層根源。各級(jí)政府在責(zé)、權(quán)、利上的不對(duì)稱是一個(gè)由來已久的問題（自經(jīng)濟(jì)體制改革之初就已經(jīng)存在），為什么中央政府至今都沒有、或無法采取有效措施來解決呢？

　　在目前情況下，中國(guó)的五級(jí)政府行政設(shè)置在財(cái)政職能分配上有一個(gè)明顯異于發(fā)達(dá)國(guó)家的特性，即越低級(jí)的政府所承擔(dān)的社會(huì)公共服務(wù)職能就越沉重。根據(jù)世界銀行在2002年提供的一份報(bào)告指出，“縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府承擔(dān)的70％的預(yù)算內(nèi)教育支出和55％-60％的醫(yī)療支出，地級(jí)市和縣級(jí)市負(fù)責(zé)所有的失業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和救濟(jì)，而通常社會(huì)保障和救濟(jì)通常由中央政府提供，教育和醫(yī)療則是中央和省級(jí)政府的責(zé)任”。分稅制改革以來，從中央財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)上看，不難發(fā)現(xiàn)中央雖然集中了一半的稅收收入，卻沒有完全負(fù)擔(dān)起彌補(bǔ)國(guó)有企業(yè)虧損和社會(huì)保障的任務(wù)（類似東歐國(guó)家那樣）。中央的開支中，只有兩項(xiàng)是占據(jù)了大頭，一是資本建設(shè)性支出；二是清償國(guó)債。這種只改財(cái)政收入劃分，卻不改財(cái)政支出責(zé)任的做法，在農(nóng)村稅改中再次重演。中央為什么在94年要強(qiáng)化財(cái)政收入的控制呢？中央最大限度地集中財(cái)政收入，而卻始終沒有承擔(dān)各種社會(huì)服務(wù)性的支出，同時(shí)極力維持其在資本建設(shè)性支出的地位，其原因何在？

　　實(shí)際上，財(cái)政支出責(zé)任的劃分、財(cái)政收入分成和政府各種管制政策的實(shí)施之間存在密切的聯(lián)系，財(cái)稅體制的設(shè)計(jì)一定程度上內(nèi)生于中央政府的潛在政策動(dòng)機(jī)。我們?cè)谶@里不妨提出一個(gè)假說：中央政府為了維系管制政策，從而有意識(shí)地設(shè)計(jì)了目前這種扭曲的財(cái)政體制，以強(qiáng)化其在資源配置上的權(quán)力，從而可以有效地貫徹管制目標(biāo)。這既包括中央政府直接的財(cái)政投入（到一些特殊的投資項(xiàng)目中去），又包括中央利用財(cái)政收入再分配的權(quán)力（稅收返還），控制地方政府按照自己的意愿行事。中央在財(cái)政制度的安排上是一種維系政府干預(yù)能力（從支出角度）和激勵(lì)地方積極性（從收入角度）上的權(quán)衡。事實(shí)上，無論是在分稅制改革之前還是之后，中央和地方在財(cái)政收入的分配規(guī)則上，都始終遵循著一個(gè)基本的激勵(lì)原則，即對(duì)于那些財(cái)政收入和收入上繳均處于較高水平、或者增長(zhǎng)較快的省份，其一直均具有更大的收入留成、或者稅收返還。這從直覺上，無疑可能源于中央為了刺激地方政府提升財(cái)政收入。

　　從實(shí)施上級(jí)政府各種管制政策的角度來理解財(cái)稅體制的內(nèi)生性，一個(gè)可能的推論是，分稅制作為一種劃分收入，而不界定支出的改革，僅僅意味著中央為了加強(qiáng)中央集權(quán)的需要。與此同時(shí)，地方政府則利用執(zhí)行管制政策之機(jī)，人為提高政策實(shí)施成本，擴(kuò)大預(yù)算外收入（稅費(fèi)攤派）。

　　中央要保持對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的干預(yù)和控制能力，導(dǎo)致了目前財(cái)政體制的缺陷。越落后的地方，干預(yù)就越多。不妨通過某些統(tǒng)計(jì)證據(jù)來說明財(cái)稅體制的特征和政府管制之間的聯(lián)系。我們?cè)?jīng)系統(tǒng)地測(cè)量了中國(guó)28個(gè)省1978－1999年政府總體管制強(qiáng)度的變化，及其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響。統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，越落后的省份，管制強(qiáng)度就越高；80年代，幾乎所有的省份的管制強(qiáng)度都處于下降趨勢(shì)，而90年代，許多中西部省份的管制強(qiáng)度不降反升。注意，管制強(qiáng)度從下降轉(zhuǎn)為上升是從92年前后開始的。這是否說明，當(dāng)中央再度準(zhǔn)備加強(qiáng)干預(yù)的時(shí)候，“分稅制”改革就在所難免了呢？

　　與此同時(shí)，94年分稅制改革之后，中央與地方財(cái)政關(guān)系中，一個(gè)重要特征是中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付相對(duì)于各省收入水平的嚴(yán)重累退性，其中“收入返還”一項(xiàng)尤為明顯。但是在地方的財(cái)政收入中，中央所能夠控制的部分占總收入的比重也同樣具有收入的累退性。即，盡管轉(zhuǎn)移支付在地區(qū)之間是及其不平衡的，而且完全向發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，但是越是落后的地區(qū)就越依賴中央的轉(zhuǎn)移支付。換言之，各省的管制政策強(qiáng)度與其財(cái)政對(duì)中央的依賴度正向相關(guān)。因此，我們不妨推測(cè)，財(cái)政收入上越是制肘于中央的省份，在具體行為舉措上也就要越聽命于中央。一個(gè)例子是甘肅，隨著其管制強(qiáng)度的上升，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益落后，而到1999年，其省級(jí)財(cái)政收入中已經(jīng)有80％來自中央的撥付。從宏觀數(shù)據(jù)上講，90年代落后省份的財(cái)政收支始終處于赤字狀態(tài)，儲(chǔ)蓄－投資缺口沒有縮減，即落后省份是資本輸入地區(qū)，發(fā)達(dá)省份反之。那么，是什么資本流入了落后地區(qū)呢？從直覺上講，這顯然不是私人資本直接投資的結(jié)果。原因要么是地方政府的借債行為；要么是中央的資金投入。

　　中央-地方關(guān)系的制度化情況也能夠佐證上述觀點(diǎn)：雖然每次財(cái)政體制改革都通過契約形式明確規(guī)定了中央-地方財(cái)政關(guān)系，但中央政府并不真正受這些契約和協(xié)議的約束，而是根據(jù)財(cái)政形勢(shì)的需要對(duì)中央-地方間財(cái)政關(guān)系進(jìn)行變更。因此，一旦中央政府決定改變稅制和中央-地方財(cái)政安排，后者必須接受，最多只能在邊際上進(jìn)行討價(jià)還價(jià)：即中央政府始終不愿意放棄對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的干預(yù)權(quán)及其所需要的財(cái)政能力。

　　因此，如果中央不放棄既有管制措施，只是擴(kuò)大對(duì)落后地區(qū)和農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付，可能最終會(huì)進(jìn)一步加大落后省份對(duì)中央的財(cái)政依賴度，結(jié)果是地方經(jīng)濟(jì)自主性下降，管制在基層被不斷強(qiáng)化（與中央政府的轉(zhuǎn)移支付所一起到來的是更多的政策性負(fù)擔(dān)），最終反而促使農(nóng)民負(fù)擔(dān)和收入差距惡化。有學(xué)者建議從根本上調(diào)整稅收征收和轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)結(jié)構(gòu)。比如在增值稅分成比例上，向貧困地區(qū)傾斜。但按照我們的分析，這種做法依舊只是治標(biāo)不治本，且在很大程度上會(huì)負(fù)向激勵(lì)地方政府。

　　當(dāng)然，這里并不是說，在任何一個(gè)歷史時(shí)期，地方財(cái)政收入中中央所控制的比例越高，經(jīng)濟(jì)干預(yù)就越嚴(yán)重。1978-84年間，中央在總體財(cái)政收入中所占份額持續(xù)提高，但是政府干預(yù)的程度卻在下降。因?yàn)?，?0年代中央可以通過其它方式（信貸配給、價(jià)格控制、指令計(jì)劃等）干預(yù)經(jīng)濟(jì)，從而未見得一定要加強(qiáng)控制財(cái)政收入。另外，在財(cái)政收入的再分配中，中央可以直接投資到地方，或者先返還給地方，并以此來影響、控制地方政府的決策。中央究竟采取哪一種方式，取決于所準(zhǔn)備貫徹的政策的特性（政策的實(shí)施本身是否便于直接控制）。隨著中央直屬企業(yè)影響的下降，地方財(cái)政上對(duì)中央的依賴程度和其實(shí)際經(jīng)濟(jì)干預(yù)程度才逐漸聯(lián)系在一起。

　　二、財(cái)稅體制改革的出路

　　從上面的討論可以看到，政府管制是造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)及其累退性的主要原因，而財(cái)稅體制的諸多是伴生的。尋求稅費(fèi)體制改革的根本出路，將無疑是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程。為此，需要我們關(guān)注一下許多發(fā)達(dá)國(guó)家為什么不存在中國(guó)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)之類的問題。以美國(guó)為例，我們大致上可以歸納如下幾點(diǎn)：

　　1.如何劃清中央和地方之間的關(guān)系？

　　所謂的“財(cái)政聯(lián)邦主義”以通過政府間契約來明確中央和地方政府間的財(cái)政關(guān)系為標(biāo)志，這實(shí)際上是一個(gè)典型的不完備合約問題。按照美國(guó)的憲法規(guī)定，除了憲法規(guī)定賦予聯(lián)邦政府的權(quán)力以外，其它所有的權(quán)力均歸州政府。即剩余權(quán)力（Residual Claim）均歸地方。這樣就比較明確地劃定了中央/聯(lián)邦政府的職權(quán)范圍，從而抑制了其干預(yù)地方經(jīng)濟(jì)的可能。

　　相比之下，在1994年財(cái)政“分稅制”改革之前，雖然每次的財(cái)政體制改革都通過契約形式明確規(guī)定了中央和地方政府間的財(cái)政關(guān)系，但中央政府并不真正受到這些契約和協(xié)議的約束，而是根據(jù)財(cái)政形勢(shì)的需要對(duì)中央和地方政府之間的財(cái)政關(guān)系進(jìn)行變更。例如在1980年和1985年中央政府兩次對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行了較大幅度的改革，力圖增加所謂財(cái)政收入的兩個(gè)比重（即財(cái)政收入占GDP比重以及中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入比重），但并沒有取得預(yù)期效果。90年代早期中央政府又開始醞釀對(duì)稅制進(jìn)行新的改革以實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)比重”的提高，并最終在1994年進(jìn)行了“分稅制”改革。以94年的財(cái)政改革為例，在這一過程中，盡管地方政府可以在某些條款或具體的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目上與中央政府討價(jià)還價(jià)，但由于中國(guó)中央集權(quán)的體制特征，在是否接受新稅制以及在整個(gè)財(cái)政體制的安排方面，地方政府并沒有多少談判能力。因此，一旦中央政府決定要改變稅制和中央與地方政府間的財(cái)政安排，地方政府必須接受，后者最多只能在邊際上進(jìn)行討價(jià)還價(jià)。即，中央政府始終不愿意放棄對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的干預(yù)權(quán)及其所需要的財(cái)政能力。

　　2.地方政府權(quán)力的合法性來源（用手投票）。

　　基層稅費(fèi)征管權(quán)必須下放，這是由中國(guó)復(fù)雜的國(guó)情所決定的。這一方面意味著，在中央和地方分稅法制化的前提下，必須給予地方自行設(shè)立部分稅收體制和稅收內(nèi)容的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)稅收征管權(quán)和收入權(quán)的統(tǒng)一。地方財(cái)稅體系的建立和設(shè)計(jì)協(xié)調(diào)方面必須進(jìn)行較大程度的改革。另一方面，每個(gè)地區(qū)究竟應(yīng)當(dāng)收多少稅，怎樣收，均應(yīng)由當(dāng)?shù)鼐用裢ㄟ^民主的形式來決定，且以法律的形式固定下來。比如，在目前《村民委員會(huì)組織法》已經(jīng)頒布的條件下，對(duì)“村提留”資金的改革，既不應(yīng)該將其“并稅”，也不應(yīng)該由中央政府決定其是否應(yīng)該保留或取消，更不應(yīng)該硬性規(guī)定其收取的比例。我們要充分相信，只要允許實(shí)行徹底的村民自治，廣大村民有能力、至少會(huì)在村民自治過程中逐步積累管理村社區(qū)事務(wù)的能力，村社區(qū)的自治組織建設(shè)、村公共資金的籌集與管理，應(yīng)由村民民主解決。

　　3.地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)和要素的自由流動(dòng)（用腳投票）

　　財(cái)政聯(lián)邦化并不足以阻止政府干預(yù)，因?yàn)榈胤秸瑯涌梢宰呱现醒胝睦下?。而即使有了地方選舉的民主體制，也未見得就一定能夠產(chǎn)生有效的公共品供給。所以要素的自由流動(dòng)和地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)的存在，是非常必要的。

　　要使得中國(guó)的政府組織結(jié)構(gòu)和財(cái)政體制改革真正滿足這三個(gè)要求，還有很長(zhǎng)的路要走。但是，上述所有改革的前提卻是中央政府首先要放松管制。否則，理順中央和地方的財(cái)稅關(guān)系將無從談起。對(duì)于地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，與中央政府的轉(zhuǎn)移支付所一起到來的，將是更多的政策性負(fù)擔(dān)，而最終阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。強(qiáng)力的中央政府干預(yù)也將在很大程度上扭曲用手投票和用腳投票的機(jī)制，使得各地方經(jīng)濟(jì)的民主自治和自由競(jìng)爭(zhēng)成為空談。當(dāng)然，放松管制本身必須與其它制度改革相配套，而其中政治體制和經(jīng)濟(jì)體制的配合極為關(guān)鍵。例如，倘若要重新規(guī)范中央、省、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府之間的財(cái)稅關(guān)系，則至少要做三方面的工作：（1）在全國(guó)人大的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)中央和地方分稅法制化；（2）基層稅費(fèi)征管權(quán)必須下放，稅費(fèi)的內(nèi)容和征收方式均應(yīng)由當(dāng)?shù)鼐用裢ㄟ^民主的形式來決定，且以法律的形式固定下來；（3）實(shí)現(xiàn)稅收征管權(quán)和收入權(quán)的統(tǒng)一。顯然，地方財(cái)稅體制改革和政治體制改革是緊密結(jié)合在一起的。

　　三、結(jié)論

　　總之，作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的一個(gè)重要組成部分，農(nóng)村稅費(fèi)改革的根本出路在于放松以至徹底解除各種不合理的管制政策。在一定程度上，財(cái)政體制改革只是放松政府管制的一個(gè)配套措施和附帶結(jié)果。但“放松管制”也絕非是一個(gè)簡(jiǎn)單的問題。在上級(jí)政府多數(shù)的管制措施沒有解除、甚至有所強(qiáng)化的情況下，由國(guó)家層層下達(dá)的一系列政策、任務(wù)或指標(biāo)，對(duì)各級(jí)地方政府而言都是硬性政治任務(wù)，是必須完成的，地方政府必須面臨減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和完成上級(jí)政府管制的兩難處境，或者說上級(jí)政府的管制實(shí)施與減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)政策之間本身就存在不相容。在目前行政體制所提供的激勵(lì)下，地方政府往往選擇首先完成上級(jí)布置的各種管制，畢竟，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)還必須配合以官僚機(jī)構(gòu)的改革和人員的裁減，勢(shì)必觸及地方官員的利益，并影響其工作的積極性。

　　由于政府管制本身包括了很多內(nèi)容，且其貫徹實(shí)施涉及政府組織結(jié)構(gòu)、財(cái)政收支體制、地方公共品供給機(jī)制以及行業(yè)管理體制等多方面的關(guān)系，甚至和意識(shí)形態(tài)問題掛鉤。每一個(gè)環(huán)節(jié)配合不當(dāng)均可能使改革前功盡棄。農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)如何減低、稅收的累退特性如何扭轉(zhuǎn)等問題必須結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的整體形勢(shì)和結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)來分析，不能就事論事，更不能將改革的目光單純地局限在稅收體制之內(nèi)。

　　進(jìn)一步講，中國(guó)農(nóng)村問題的根本出路在于加速生產(chǎn)要素的流轉(zhuǎn)，改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)民的收入和消費(fèi)狀況，提高就業(yè)水平和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化速度。稅費(fèi)改革必須結(jié)合這個(gè)背景展開，才能取得良好的效果。具體的改革措施應(yīng)當(dāng)以取消“不合理管制政策”為核心，以提高農(nóng)民收入、扭轉(zhuǎn)稅率累退性為目標(biāo)，并充分考慮到目前鄉(xiāng)村財(cái)政的困境和民主制度建設(shè)的長(zhǎng)期性。由于任何單獨(dú)的制度變革都不會(huì)克競(jìng)?cè)?，都需要其他制度安排進(jìn)行配合，因此是一個(gè)復(fù)雜而長(zhǎng)期的過程。在這個(gè)過程中，必須依靠市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮主導(dǎo)作用，不能一味依靠行政機(jī)制的干預(yù)。中央政府既要放棄“出政策，不出錢”的行為模式，又不能在農(nóng)村問題上一言不發(fā)。稅費(fèi)改革既要滿足宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)整的需要，又要結(jié)合對(duì)基層政府的組織結(jié)構(gòu)改革，既要進(jìn)一步明確上下級(jí)政府之間、政府與農(nóng)民之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，又要充分調(diào)動(dòng)地方政府對(duì)推進(jìn)改革的積極性。脫離地方政府利益的改革措施是不可行的，因?yàn)楦母锎胧┑耐菩袑o從談起，同時(shí)也必然將面對(duì)基層政府的抵制。