[摘要]農(nóng)業(yè)稅的性質(zhì)本身就有些模糊不清，改革后把鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留的一部分納入農(nóng)業(yè)稅和附加的范疇，確實更增添了農(nóng)業(yè)稅性質(zhì)的復雜性。但總的看，有一點比較明確，就是農(nóng)業(yè)稅還是國家資金的性質(zhì)，只是在一定程度上“附加”了為村級集體組織“幫忙”的功能。應當承認，這是一種不得已的現(xiàn)實的選擇，這主要是從有利于規(guī)范和便于管理農(nóng)民負擔的角度考慮問題的。從長遠看，農(nóng)業(yè)稅肯定要進一步改革，要按照市場經(jīng)濟的要求，逐步走向科學、成熟和規(guī)范，但這是一個很長的過程?，F(xiàn)在應當也只能繼承農(nóng)業(yè)稅，利用農(nóng)業(yè)稅，改造農(nóng)業(yè)稅。現(xiàn)行農(nóng)村稅費制度雖然有些方面還不盡如人意，具體的政策措施隨著實踐的發(fā)展肯定應當不斷修正和完善，但是，這項制度的基本框架應當保持相對穩(wěn)定，不能頻繁加以變動。今后農(nóng)業(yè)稅改革的方向，肯定應當走向“分流”，按流轉(zhuǎn)和所得（也可能包括某種行為）的不同性質(zhì)對生產(chǎn)者分類征稅，但這個過程很長。

　　由于農(nóng)村稅費改革涉及的利益關系十分復雜，對農(nóng)村經(jīng)濟和社會生活的影響極其深遠，因此，對這一改革的認識和推進有一個逐步深化的過程。盡管近兩年安徽、江蘇兩省已進行了試點，2002年全國2／3的?。▍^(qū)、市）已全面推開這項改革，但坦率地說，不少地方上陣仍顯倉促，人們的思想準備仍然不足，不僅對改革的復雜性認識不夠，而且對改革所涉及的有關重大問題也缺乏深入的了解。為了更好地理解、把握和推進農(nóng)村稅費改革，筆者就改革的有關重大問題，談談自己的認識和看法。

　　一、關于農(nóng)村稅費改革的歷史地位問題

　　盡管現(xiàn)在談論農(nóng)村稅費改革的歷史地位問題可能有些為時尚早，但有一點可以肯定，就是這一改革將在中國農(nóng)村發(fā)展史上留下重要的一頁。

　　眾所周知，建國以來，我國農(nóng)村已經(jīng)經(jīng)歷了兩次重大變革。第一次是20世紀50年代的土地改革。把從地主那里沒收來的土地分給農(nóng)民，實現(xiàn)了“耕者有其田”，極大地煥發(fā)了農(nóng)民建設社會主義新中國的熱情。這是一次地地道道的“剝奪者被剝奪”的所有制變革。第二次是20世紀扣年代末的家庭承包經(jīng)營。農(nóng)民的土地已經(jīng)歸集體所有，但對土地的經(jīng)營實行家庭承包。這既不同于分田單干，也不同于“人民公社”，而是實行雙層經(jīng)營體制，把集體經(jīng)濟的優(yōu)越性和農(nóng)戶家庭的積極性結合起來。這也是一種產(chǎn)權制度改革，是經(jīng)營權同所有權的分離。并且，這種經(jīng)營權不僅僅是債權，而更多地具有“用益物權”的特征。農(nóng)戶通過“兩權”分離，又逐步積累了屬于自己的家庭財產(chǎn)?？梢姡@是一場由經(jīng)營體制引發(fā)，但結果卻遠比經(jīng)營體制本身深刻得多的產(chǎn)權制度的重大變革。

　　以上兩次改革的重要性及其在歷史上具有同等重要的地位，人們一般并不否認。但是對農(nóng)村稅費改革是不是繼土地改革和家庭承包經(jīng)營之后我國農(nóng)村的又一次重大改革，人們的認識并不那么一致。否定者的理由主要是，這一改革是分配制度的改革，而不是產(chǎn)權制度的改革（言下之意，分配制度的重要性不如產(chǎn)權制度），因而這一改革不能同前兩次改革相提并論。筆者認為，僅此而言，這種看法不能說完全沒有道理，但這種對比方法和分析邏輯是不科學的。

　　首先，歷史上的許多重大改革并不都是產(chǎn)權制度改革，換言之，不能認為只有產(chǎn)權制度改革才算是重大改革。什么是改革？荷蘭經(jīng)濟學家卜丁伯根在其《經(jīng)濟政策：原理與設計》一書中下了一個著名的定義：改革不是“既定結構中對境況的調(diào)節(jié)”，或在“既定基礎中改變結構”，而是“基礎的變化”?？梢姡灰淖儤嫵山?jīng)濟、社會和政治的基礎性結構或因素，就是真正意義上的改革。什么算重大改革？重大改革就是這種基礎性結構或因素的改變將引起利益關系的重新調(diào)整，將對人們的社會生活產(chǎn)生廣泛而深遠影響的改革。歷史上，秦始皇建立專制皇權和郡縣制是重大改革，而統(tǒng)一文字、度量衡、貨幣和車軌，誰又能說這不是重大改革？

　　其次，盡管所有制決定分配關系，但分配關系也絕不是消極被動地適應所有制，它對所有制具有巨大的“反作用”。所有制主要是解決人們對生產(chǎn)資料的終極所有問題，而分配關系主要是決定人們對生活資料（也包括生產(chǎn)資料）的現(xiàn)實占有。生產(chǎn)資料歸誰所有，當然十分重要，這是社會再生產(chǎn)過程的起點和基礎。但是，分配關系又是所有制的直接延伸或具體體現(xiàn)，如果分配關系不合理，所有制也有被“打折扣”甚至“架空”的可能。正因為此，馬克思和我國長期以來一直把公有制和按勞分配作為判定社會主義經(jīng)濟性質(zhì)兩條不可或缺的根本標志。因此，不論是作為土地改革和家庭承包經(jīng)營的所有制或經(jīng)營體制改革，還是作為農(nóng)村稅費改革的分配制度改革，都是經(jīng)濟制度的重要變遷，把兩者做簡單的孰輕孰重的比較，是很不科學的。

　　第三人農(nóng)村稅費制度改革與家庭承包經(jīng)營制度的關系來看，沒有家庭承包經(jīng)營，稅費改革當然無從談起，而沒有稅費改革，家庭承包經(jīng)營制度也難以最終確立。“交夠國家的，留足集體的，剩下全是自己的”，是“大包干”的經(jīng)典分配原則，是中國農(nóng)民的一大創(chuàng)造。但現(xiàn)在看，什么算“交夠”，什么算“留足”，缺乏客觀標準，很難界定清楚。這為后來一些地方集體大量單方面撕毀與農(nóng)戶的土地承包合同，為各方面隨意向農(nóng)民伸手，留下了制度性的“縫隙”和后患。實踐證明，只有推行農(nóng)村稅費改革，從制度上明確和規(guī)范國家、集體和農(nóng)民三者的權利、義務關系，才能真正實現(xiàn)“交夠國家的”，切實規(guī)范“留足集體的”，最終確?！笆Ｏ氯亲约旱摹?，進而才能使家庭承包經(jīng)營制度和土地承包關系在經(jīng)濟上得以充分而具體的實現(xiàn)，并由此真正確保長期穩(wěn)定。

　　第四，農(nóng)村稅費改革不僅涉及經(jīng)濟基礎，而且涉及上層建筑，其改革的“立體感”和配套性極強。農(nóng)村稅費改革本來就是上層建筑領域的改革。由于這一改革涉及農(nóng)村各方面的利益關系，它所觸及和牽動的相關領域的改革內(nèi)容十分廣泛。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，農(nóng)村教育布局調(diào)整，縣鄉(xiāng)財政體制改革等，既是農(nóng)村上層建筑領域的大事，又與農(nóng)村稅費改革緊密相關，這些改革能不能搞好，將直接決定農(nóng)村稅費改革的成敗。

　　第五，從某種意義上說，農(nóng)村稅費改革同前兩次改革相比，其難度更大。第一次改革是“打土豪分田地”，萬眾一心，摧枯拉朽；第二次是在國民經(jīng)濟到了崩潰邊緣被逼出來的，即使實行土地“兩權分離”，也沒有否定集體經(jīng)濟，而只是在探索集體經(jīng)濟的新的實現(xiàn)形式，頂多也只是把鄉(xiāng)村干部手中所謂的“一把米”（調(diào)控權）拿掉了。而第三次改革從某種意義上說，是把“命”革到了各級政府和鄉(xiāng)村干部自己頭上（減人減事減支出，財政出現(xiàn)較大收支缺口），并且改革還要靠他們來執(zhí)行、來推動，其難度是可想而知的，盡管各級政府和鄉(xiāng)村干部的“利益”與人民群眾的利益在根本上是一致的。歷史上幾次大的稅賦改革，從唐代初期的“租庸調(diào)”，經(jīng)唐代中期的“兩稅法”、宋代的“方田均稅”、明代的“一條鞭”，到清代的“攤丁人畝”，少者歷經(jīng)十年、二十年，多者歷經(jīng)幾十年甚至上百年，也說明作為上層建筑的稅賦改革從來都是一項難度很大的復雜的系統(tǒng)工程。

　　二、關于改革后農(nóng)業(yè)稅的性質(zhì)問題

　　有不少同志認為，這次農(nóng)村稅費改革后，把原鄉(xiāng)統(tǒng)籌費計入農(nóng)業(yè)稅，把原村提留改為農(nóng)業(yè)稅附加，從道理上講不通。這樣，農(nóng)業(yè)稅究竟是稅，還是費，是反映國家與農(nóng)民之間的利益關系，還是反映集體與農(nóng)民之間的利益關系，性質(zhì)不清楚。有的同志還從另一個角度提出問題，認為農(nóng)民種集體的地，向集體繳提留或承包費，是天經(jīng)地義的事情，把提留改為農(nóng)業(yè)稅附加，有些不倫不類。應當說，這些看法是嚴謹負責的，也很有道理。但筆者認為，這是一個對理想與現(xiàn)實、合情與合理的關系的把握問題。

　　其實，由于國情和歷史的原因，改革以前我國農(nóng)業(yè)稅的性質(zhì)就并不十分清楚。多數(shù)教科書把農(nóng)業(yè)稅定性為收益稅（從這個角度劃分，還有流轉(zhuǎn)稅、資源稅、財產(chǎn)及行為稅等）。例如，《中國稅務百科全書》說：農(nóng)業(yè)稅“課稅的客體為農(nóng)業(yè)收入，屬于收益稅的范疇”。但什么是“農(nóng)業(yè)收入”？筆者查閱了大量資料，感覺《國家稅收》一書講得比較清楚：“我國農(nóng)業(yè)稅屬對收益額課稅類型的稅種，但是，它不是根據(jù)純收益課稅，而是按不扣除物化勞動和活勞動消耗的總收益課稅。這個總收益額也不是按每個納稅單位和個人的實際農(nóng)產(chǎn)品收獲量計稅，而是按照每單位面積土地的標準作物——主糧，標準產(chǎn)量——常年應稅產(chǎn)量。農(nóng)業(yè)稅的這個特點，是從我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實際情況出發(fā)決定的，它不同于其他對收益額課稅的稅種?！薄掇r(nóng)業(yè)四稅基礎知識》也明確指出：“農(nóng)業(yè)收入的計算是以常年產(chǎn)量為標準?！睆囊陨险撌隹梢钥闯鋈c：第一，農(nóng)業(yè)收人不是指扣除成本的純收人，而是指總收入。在這種情況下，說農(nóng)業(yè)稅是一種收益稅，顯然已有些牽強。對總收入征稅，嚴格地說，這更像是對銷售收入征收的一種流轉(zhuǎn)稅。但《國家稅收》一書又指出：“在農(nóng)業(yè)收入中，商品率較低，而且地區(qū)間、納稅人之間差別很大，極不平衡，也不適宜就商品銷售收入額課稅?！边@就是說，農(nóng)業(yè)稅也不是流轉(zhuǎn)稅。再從農(nóng)業(yè)稅實行“增產(chǎn)不增稅”的原則，即常年產(chǎn)量自1958年確定、1961年做適當調(diào)減后一直沒有動過來看，這一稅收似乎又很類似于對個體工商戶征收所得稅時由于不好核定而實行的“定額稅”。但“定額稅”畢竟只是一種計征方法，何況它是對純收益而不是對總收益進行“定額”。由此可見，農(nóng)業(yè)稅的性質(zhì)確實比較難以確定和把握。第二，這個收益是按常年產(chǎn)量計算或確定的。什么是常年產(chǎn)量？1958年《農(nóng)業(yè)稅條例》規(guī)定，它是按土地的自然條件和當?shù)氐囊话憬?jīng)營情況、種植習慣而評定的，正常年景下的農(nóng)作物產(chǎn)品的收獲量。由于生產(chǎn)不斷發(fā)展，常年產(chǎn)量往往總是低于實際產(chǎn)量。可見，農(nóng)業(yè)總收入又不是工商業(yè)所理解的一般意義上的銷售收入，而是按實物衡量（當然現(xiàn)在有 59. 7％的農(nóng)業(yè)稅是征代金）的具有相對穩(wěn)定性的略低于實際產(chǎn)量的常年產(chǎn)量。第三，農(nóng)業(yè)稅為什么要按不扣除成本的總收入或常年產(chǎn)量計稅？根據(jù)《國家稅收》的分析，這是因為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式比較落后，具有自給半自給特征，經(jīng)營分散，收益不穩(wěn)定，要計算純收入非常困難，因而只好按總收入課稅。而且，采用按常年產(chǎn)量計算的總收入征稅，不僅可以避免每年核實實際產(chǎn)量的麻煩，還可以起到鼓勵增產(chǎn)的作用?？梢?，采取這種辦法，一開始就是一種很現(xiàn)實的考慮，沒有多少大道理好講。

　　以上分析表明，農(nóng)業(yè)稅確實既帶有明顯的產(chǎn)業(yè)特征，又具有鮮明的中國特色。據(jù)說，目前除中國、越南以外，國際上幾乎已沒有什么國家實行農(nóng)業(yè)稅。在國外，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者一般不單獨征收專門稅種。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者生產(chǎn)產(chǎn)品繳產(chǎn)品稅或增值稅；對收入所得，如果是家庭農(nóng)場，就繳個人所得稅，是公司農(nóng)場，就繳公司所得稅；生產(chǎn)者如果自己有土地，與其他所有“地主”一樣，都要繳土地稅（依課稅標準不同，有地畝稅、地價稅、土地收益稅、土地所得稅和土地增值稅等）。以此為參照，今后我國農(nóng)業(yè)稅的改革方向肯定也是“橋歸橋，路歸路”，要依據(jù)不同的征稅對象及其性質(zhì)進行“分流”：農(nóng)民生產(chǎn)產(chǎn)品繳產(chǎn)品稅（或增值稅），生產(chǎn)所得繳所得稅（按農(nóng)戶或個人），使用土地可以考慮征土地使用稅，也可不征，而對土地所有者：集體征土地稅。但是，很清楚，實行上述稅制，在我國絕不是短期內(nèi)的事情。從國外經(jīng)驗看，只有當農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化、專業(yè)化和商品化程度達到相當?shù)乃?，農(nóng)村的信用關系已非常發(fā)達，征稅機關可以比較方便而準確地獲取農(nóng)戶的有關經(jīng)營信息時，這套制度才有可能推行。因此，從當前來看，我國還只能維持并利用現(xiàn)行制度。而且，幾千年來，中國農(nóng)民早已習慣繳“皇糧國稅”，利用好這種“習慣”資源，也能夠大大節(jié)省改革的制度成本。

　　現(xiàn)在再來分析改革后農(nóng)業(yè)稅的性質(zhì)問題。把鄉(xiāng)統(tǒng)籌費計入農(nóng)業(yè)稅，在道理上并不存在什么問題。因為鄉(xiāng)統(tǒng)籌費的五項用途基本都是政府在農(nóng)村應當進行的“公共”開支，盡管這些開支在城里都是由國家而不是居民來掏錢（這是另一個問題）。把村提留改為農(nóng)業(yè)稅附加，客觀地說有些勉強，主要理由是集體資金走了稅的渠道，好像有變國家資金之嫌，但筆者認為問題也不大。理由是：第一，集體資金并沒有真正變成國家資金，而只是采取了另一種形式，附著在國家資金之上。按政策規(guī)定，“附加”只能用于村級開支，這一點非常明確。而且，在入庫以前，農(nóng)業(yè)稅和附加就分流了，后者直接返還村里使用（當然，有的實行村有鄉(xiāng)管，或財政所或農(nóng)經(jīng)站管）。第二，實行附加的辦法，目的主要是盡可能取消收費，同時也增強原提留征收、使用的規(guī)范性。反過來說，如果保留原提留，盡管道理上不存在問題，但多年經(jīng)驗已反復證明，稅費種類多了，農(nóng)民搞不清楚，不利于監(jiān)督管理。第三，取消原村提留也不是完全沒有正當?shù)睦碛?。因為按原村提留的三項用途，除管理費（主要用于村干部補貼）需要固定開支外，其余兩項（公積金和公益金）因生產(chǎn)公益性事業(yè)并不是年年搞，不應當向農(nóng)民固定收取。所以，這次稅費改革只把村干部報酬、五保戶供養(yǎng)和村辦公經(jīng)費等必要的固定支出納入了附加的范圍，而把其他生產(chǎn)公益性開支改成了“一事一議”。

　　歸結起來，農(nóng)業(yè)稅的性質(zhì)本身就有些模糊不清，改革后把鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留的一部分納入農(nóng)業(yè)稅和附加的范疇，確實更增添了農(nóng)業(yè)稅性質(zhì)的復雜性。但總的看，有一點比較明確，就是農(nóng)業(yè)稅還是國家資金的性質(zhì)，只是在一定程度上“附加”了為村級集體組織“幫忙”的功能。應當承認，這是一種不得已的現(xiàn)實的選擇，這主要是從有利于規(guī)范和便于管理農(nóng)民負擔的角度考慮問題的。從長遠看，農(nóng)業(yè)稅肯定要進一步改革，要按照市場經(jīng)濟的要求，逐步走向科學、成熟和規(guī)范，但這是一個很長的過程?，F(xiàn)在應當也只能繼承農(nóng)業(yè)稅，利用農(nóng)業(yè)稅，改造農(nóng)業(yè)稅。

　　三、關于如何跳出“黃宗羲定律”問題

　　明末清初思想家、史學家黃宗羲經(jīng)過對歷朝歷代賦稅制度更迭演變的研究，得出一個結論：歷史上每搞一次“并稅”改制，就會催生出一次“雜派”高潮。用現(xiàn)在的話說，改一次，負擔就反彈一次，加重一次。后人把這種現(xiàn)象稱為“黃宗羲定律”。

　　在我國進行農(nóng)村稅費改革的今天，有人又提出這個問題，不能說沒有一定道理。早在延安時期，我黨就提出過對農(nóng)民要“多予少取”的問題，建國以后也一直強調(diào)對農(nóng)民要實行休養(yǎng)生息的政策，特別是20世紀90年代以來，黨和政府花了空前的精力抓減輕農(nóng)民負擔工作。這說明在處理同農(nóng)民的關系問題上，我黨一直是十分清醒的，而且在多數(shù)時期事實上也處理得比較成功。但也應當看到，這些年來，由于種種原因，農(nóng)民負擔重的問題始終沒有得到根本解決。特別是在利益格局多元化，正常的利益約束機制又沒有建立，各種部門利益、地方利益或本位利益膨脹的情況下，人們擔心減負像“割韭菜”，割一茬，下一茬長得更多，是完全可以理解的。這次農(nóng)村稅費改革，各方面普遍關注的一個最大的問題就是，這次負擔減下去以后，今后各種“三亂”究竟還會不會冒出來？我們能不能跳出“黃宗羲定律”？

　　從目前的情況看，農(nóng)村稅費改革確實面臨著巨大的反彈挑戰(zhàn)：其一，改革后客觀上還存在一些“口子”。主要有：①村內(nèi)“一事一議”的籌資籌勞。這方面可能出現(xiàn)有事亂議、突破上限控制和沒事也固定收取籌資款等問題。②各種規(guī)費（如證件成本費）。這方面的問題主要是“搭車”收費。有的地方結婚證收費最高達到幾百元錢。③生產(chǎn)經(jīng)營性收費。這方面可能出現(xiàn)多收費、不服務也收費和“搭車”收費等問題。特別是一些要求進行統(tǒng)一服務的收費（如統(tǒng)防統(tǒng)治、共同生產(chǎn)費等），既是生產(chǎn)經(jīng)營所必需的，又很可能出現(xiàn)不規(guī)范行為，在政策上和實踐中很難把握。其二，地方仍存在強大的收支缺口壓力。盡管中央已下決心拿出200億元資金專項用于對地方的轉(zhuǎn)移支付，但不少鄉(xiāng)村仍有相當于支出的1／3到一半的資金缺口。如果地方其他壓縮支出的努力不能奏效，出現(xiàn)硬缺口，就埋下了向農(nóng)民伸手的伏筆。此外，還有一個潛在的但很快就會全面暴露出來的壓力和風險，就是鄉(xiāng)村兩級累計已超過3000億元的巨額負債。盡管鄉(xiāng)村負債與稅費改革沒有直接關系，但坦率地說，原來多數(shù)地方都是希望通過從農(nóng)民那里收錢來逐步還債?，F(xiàn)在改革后不讓多收錢，這債究竟讓誰來還？中央決不能無原則地掏錢，地方也已有上千個縣連工資都保不住。即使中央先借錢，最終也有一個誰還錢的問題。其三，缺乏制止反彈的強有力的法律規(guī)范。這方面的立法明顯滯后，已有的一些規(guī)定也不具體，尤其是執(zhí)法工作往往會受到種種人為的阻礙和干擾。

　　更深入地觀察和分析，為什么在我國這種體制下，總是會出現(xiàn)“支出饑渴癥”？癥結主要有三點：一是從更廣闊的經(jīng)濟和社會發(fā)展背景看，我國在很多方面仍難以放棄“趕超型”發(fā)展戰(zhàn)略。盡管我國早已在檢討并逐步摒棄這一傳統(tǒng)的發(fā)展戰(zhàn)略，而代之以“比較優(yōu)勢”戰(zhàn)略，但由于欠發(fā)達，工業(yè)化還沒完成，又面臨信息化的挑戰(zhàn)，西方對我國這個越來越具有活力的社會主義國家，仍在千方百計進行各種有形和無形的“遏制”（如經(jīng)濟上禁止向我出口高技術及其產(chǎn)品），加之我國維護國家主權和領土完整的任務又很重，我國事實上不可能完全按比較優(yōu)勢考慮問題，而自覺不自覺地在很多方面仍在執(zhí)行著一種完全可以理解的趕超思路。

　　二是從政府行政管理體制改革的進程看，我國總體上還沒有越過“壓力型體制”的階段。榮敬本、崔之元等在《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變——縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》一書中，提出了我國行政體制變革的三個階段：我國原來的行政體制是集中的動員體制。這種體制是以領袖的某種個人權威或馬克斯。韋伯所說的Charisma來維持某種動態(tài)的均衡，這種均衡只能靠某種理想來支持。以行政官員來配置資源的計劃體制，仍帶有官僚體制的通病，它壓制了人民特別是農(nóng)民的自由，阻礙了人民特別是農(nóng)民自由交換的權利，其結果必然影響生產(chǎn)力的進一步發(fā)展。因此，改革以后，動員體制開始向分權的壓力型體制過渡。壓力型體制是指在中央向地方分權以后，仍保持上級對下級的行政壓力。在比較經(jīng)濟學中，這種分權體制通常稱為行政性分權體制。其運行過程是：為了完成經(jīng)濟趕超任務和各項指標，各級黨政組織把這些任務和指標，層層量化分解，下派給下級組織和個人，責令其在規(guī)定的時間內(nèi)完成，然后根據(jù)完成的情況進行政治和經(jīng)濟方面的獎懲。壓力型體制是在“趕超型”現(xiàn)代化以及正在完善的市場化進程中出現(xiàn)的一種過渡性體制狀態(tài)。今后的目標模式，應當是建立民主的合作型體制。這種體制的特征是：各級地方政府促進本地經(jīng)濟和社會發(fā)展的壓力和動力既來自上級政府，又來自當?shù)孛癖?；它著眼于在中央與地方、政治組織與經(jīng)濟組織之間進行適當?shù)姆止?，明確各自的職責、權利與義務，從而為合作創(chuàng)造一種必要的條件；它是一種參與各方共享合作收益的體制，中央、地方和民眾之間只有完成各自的分工并相互合作，才能獲得相應的收益。很顯然，目前我國離這種體制還有相當?shù)木嚯x，總體上還處于向這種體制過渡的壓力型體制狀態(tài)下。在這種體制狀態(tài)下，由于上級分派的任務總是沒完沒了，政府及其部門的權力較少受到約束，我們就總是會不斷面；臨財政限制與事業(yè)擴張之間的矛盾，職能部門強化與市場秩序建立之間的矛盾。這樣，前者就必然帶來“收費養(yǎng)人，養(yǎng)人收費”、“食之者眾，生之者寡”的惡性循環(huán)。而后者最典型的問題就是，政府還管著許多不該管、管不好的事情，“小政府、大市場”的格局很難形成。近幾年，一方面取消的行政審批很多，另一方面新增的限制規(guī)定又不少，就很能說明問題。在這種體制下，我國長期以來實行的“統(tǒng)一領導，分級管理”的行政模式，事實上也難以操作，不僅不能合理界定中央政府與地方政府之間的事權，而且還往往人為地造成許多交叉與重疊，或者出現(xiàn)管理上的“真空”和“飛地”，這兩種情況都會增加管理成本，降低運行效率，浪費財力資源。

　　三是從農(nóng)民和農(nóng)村基層政權的關系看，村民的物質(zhì)利益和民主權利還沒有得到有效的保障。我國農(nóng)村實行村民自治建設已超過十個年頭，成效是有目共睹的。但總的看，農(nóng)村基層民主政治建設還有很長的路要走，村民參與民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的廣度和深度都還有限。在不少地方，農(nóng)民的組織化程度很低，談判地位和自我保護能力很弱，有的甚至基本處于無助狀態(tài)，他們不可能抵御來自各方面的“壓力”和“伸手”。這為“支出饑渴癥”的產(chǎn)生提供了現(xiàn)實可能性。

　　從以上分析不難看出，稅費改革以后，要防止農(nóng)民負擔反彈，跳出“黃宗羲定律”，難度確實很大。這不僅要求相關部門要嚴防死守，把住最后“關口”，而且要著眼建章立制，加強經(jīng)常性制度建設，更重要的是要從源頭抓起，防患于未然。當前，應著重抓好三件事情：第一，堵住“管涌”。對“一事一議”的籌資、籌勞，一定要明確上限，制定嚴格的議事規(guī)程，嚴禁固定收取費用。對有關規(guī)費，要公布收費依據(jù)和標準，接受群眾和社會監(jiān)督。對有關生產(chǎn)經(jīng)營性收費，要強調(diào)自愿，必須在一定范圍統(tǒng)一收取的，要制定詳細而可操作、可監(jiān)控的約束管理辦法。對規(guī)費和生產(chǎn)經(jīng)營性收費，都要加強行政監(jiān)管，明確有關違規(guī)責任和處罰辦法，并切實加強監(jiān)督檢查。第二，清淤疏浚。要下決心“消腫”，減人減事減支出。這是確保農(nóng)民負擔不反彈，確保農(nóng)村稅費改革取得成功的關鍵。推進這項工作，既要堅定不移，加大力度，又要周密部署，謹慎操作。從此事意義重大，影響深遠，減少阻力，“長痛不如短痛”考慮，國家可一次性（當然可能是幾年）拿出一大筆錢，用于有關的分流安置工作。村級干部原則上都實行交叉任職，可否參照四川的做法，不管大村小村，一律按不超過4個人補貼。第三，加固“堤防”。盡快將成熟的政策上升為法律，對可能出問題的“口子”筑起一道堅固的法律屏障，是防止農(nóng)民負擔反彈和監(jiān)管工作“潰堤”最強有力的武器。在繼續(xù)建立、健全有關政策的基礎上，加快農(nóng)村稅費改革的立法工作。該制定的制定，該修改的修改，該廢除的廢除。不管立法條款和技術如何處理，總是應當明確幾個基本點：農(nóng)民除承擔法律法規(guī)所允許的稅收和勞務外，有權拒交其他一切費用；負擔水平確定后，要保持長期穩(wěn)定（至少不低于5至10年，這個問題后面將探討）；對規(guī)費、生產(chǎn)經(jīng)營性收費和“一事一議”籌資、籌勞等項目，一定要制定一套十分嚴密的約束辦法；對收取稅費的辦法和手段等程序性問題，也應當規(guī)定得越具體、越有操作性越好；對法律責任，既要規(guī)定得非常明確，又要有相當?shù)恼饝亓Α？傊?，這方面的立法宜細不宜粗，要盡可能不留或少留漏洞。

　　四、關于如何看待農(nóng)村稅費改革中存在的問題

　　這個問題本不應當作專題討論，但是，如何看待當前農(nóng)村稅費改革中存在的問題事關重大，且認識很不一致，這里也單獨作為一個問題提出來，談談個人的看法。

　　應當承認，當前農(nóng)村稅費改革絕不是十全十美的，有的問題可能還比較突出。歸結起來，問題主要有兩類：一類是政策本身的問題。這又有三種情況：一是有的政策一開始就是有關部門和中央與地方討價還價的結果，可能不那么理想和徹底，例如，農(nóng)業(yè)稅稅率由最早的5％放到7％等；二是有的改革可能今后是方向，但現(xiàn)在還難以做到，政策明顯不“解渴”，帶有過渡性，例如，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策的調(diào)整等；三是有的問題在實踐中很難用一種辦法解決，或暫時不宜做統(tǒng)一規(guī)定，定政策時可能就采取了“模糊”戰(zhàn)略或“AB”法（做出兩種規(guī)定供選擇）的方式，這也讓人感到不好操作，隨意性較大，例如，規(guī)定農(nóng)民負擔“長期”穩(wěn)定，解決村級收支缺口的“兩種辦法”（“一事一議”籌資、籌勞）等。另一類是操作中的問題。這也有兩種情況：一是主觀上就沒想要好好執(zhí)行政策，盡管這不是主流，例如，為了多收點錢而抬高計稅產(chǎn)量等；二是客觀上沒有經(jīng)驗，實施中難免存在遺漏或不妥之處，例如，大量配套措施沒有及時？上，特別是缺乏處罰條規(guī)等。

　　以上問題的產(chǎn)生，有的可以避免，但多數(shù)都有其客觀必然性。從有利于盡可能減少改革成本，從而似慢實快，順利推進新體制目標的實現(xiàn)來看，這也許還不是一件壞事。用以上觀點來觀察，目前所出臺的農(nóng)村稅費改革可以說對改革過程和改革成本的“度”的把握是比較穩(wěn)妥的。既強調(diào)大幅度減輕農(nóng)民負擔，又強調(diào)維持基層政權的正常運轉(zhuǎn)；既從整體上規(guī)范了農(nóng)村稅費制度，又適當照顧了現(xiàn)行體制的需求；既從全國范圍維護了政策的統(tǒng)一性，又給地方留了相當?shù)倪x擇余地；既強調(diào)加快推進，積極探索，又強調(diào)扎實穩(wěn)妥，精心操作。從摩擦成本看，當前存在的主要問題是鄉(xiāng)村兩級的利益損失較大。為減少“摩擦系數(shù)”，中央及時采取了加大轉(zhuǎn)移支付力度的辦法。即便如此，地方仍存在1／3到一半的收支缺口，這是地方的“硬傷”，中央不能也不應當全包起來。這就是改革所必須要付出的最后代價。否則，改革就完全成了“和稀泥”，或“拆東墻，補西墻”，是沒有意義的。從實施成本看，當前存在的主要問題是我國積累的問題太深，改革所涉及的領域太廣，各地情況又千差萬別，而且還沒有經(jīng)驗可尋等，由此給改革實施過程增加了加倍的難度和成本。這些問題要通過加大改革力度，加強配套改革和實施分類指導來解決，但這有一個過程，需要一定的磨合、修補和微調(diào)的時間。從安徽全省農(nóng)村稅費改革試點的初步情況看，這些判斷是基本成立的。

　　五、關于要深入研究的幾個問題

　　從安徽試點和各方面反映的情況看，今后農(nóng)村稅費改革要認真考慮和深入研究以下幾個問題：

　　（一）下一步農(nóng)村稅費制度改革的去向

　　不少人認為，現(xiàn)行農(nóng)村稅費制度只是一種權宜之計，有很強的過渡性，應當盡快過渡到新的體制。什么新的體制？具體設想并不多。僅筆者所見，主要有三種：一是更簡化，農(nóng)民就繳一個農(nóng)業(yè)稅，其他什么都不管，農(nóng)業(yè)稅交上去以后怎么用，是政府的事情，與農(nóng)民沒有關系。這種設想的好處是非常簡便，也易于監(jiān)督。但問題是：①資金性質(zhì)上更沒有國家與集體之分了；②把村民自治的權利收得太干凈，總是有些不通情理；③勢必還要提高農(nóng)業(yè)稅稅率，或加大轉(zhuǎn)移支付力度，而做出這兩種選擇都很困難；④這種設想其實只去掉了“一事一議”（按理又不應當取消），別的沒什么根本變化（原來農(nóng)業(yè)稅就征附加，去不去掉附加不是什么原則問題），而容易出問題的規(guī)費和生產(chǎn)經(jīng)營性收費同樣不可能去掉。二是還堅持前幾年不少人提出的一種思路，即稅費合一，定購改稅，征收實物?，F(xiàn)在看，這種思路已明顯不合時宜。姑且不論稅費簡單合一不合適，即使定購今后也不可能長期存在（至少在相當一部分地區(qū)有可能取消），而且一味強調(diào)只征實物，看來對非糧食主產(chǎn)區(qū)和長遠發(fā)展也確實有些矯枉過正。三是農(nóng)業(yè)稅不動，把附加拿掉，與“一事一議”一起開征農(nóng)村公益事業(yè)稅（以前曾有地方搞過這種試點）。這種設想表面看把關系理順了，實際上使問題更復雜：①農(nóng)村內(nèi)部發(fā)展公益事業(yè)所需資金通過公益事業(yè)稅的形式來體現(xiàn)和取得，這仍沒有逃脫“國家資金”之嫌，而且似乎更強化了；②公益事業(yè)稅中相當于原“一事一議”的資金部分，按這種辦法等于是固定收取了，這有違改革初衷，實際上又改回去了。

　　筆者的基本看法是：現(xiàn)行農(nóng)村稅費制度雖然有些方面還不盡如人意，具體的政策措施隨著實踐的發(fā)展肯定應當不斷修正和完善，但是，這項制度的基本框架應當保持相對穩(wěn)定，不能頻繁加以變動。如前所述，今后農(nóng)業(yè)稅改革的方向，肯定應當走向“分流”，按流轉(zhuǎn)和所得（也可能包括某種行為）的不同性質(zhì)對生產(chǎn)者分類征稅，但這個過程很長?，F(xiàn)在要討論的是，在實現(xiàn)這一目標以前，在現(xiàn)行農(nóng)村稅費制度之后，還有沒有必要有一個過渡形態(tài)和過渡階段。筆者認為沒有必要。這是因為，第一，現(xiàn)行農(nóng)村稅費制度的總體設計應當說是比較合理和簡便易行的。在這種制度下，農(nóng)民實際上主要也只繳兩種東西：農(nóng)業(yè)稅（附加在農(nóng)民眼里也是農(nóng)業(yè)稅）和“一事一議”籌資、籌勞（這不是經(jīng)常性的固定負擔）。至于規(guī)費和生產(chǎn)經(jīng)營性收費，恐怕不論哪種稅改方案都難以取消，這是一個如何加強管理的問題。第二，只要沒有什么大的不合理，農(nóng)民繳習慣了，就沒有必要經(jīng)常變動。第三，農(nóng)民負擔水平要長期穩(wěn)定，農(nóng)村稅費制度必須首先穩(wěn)定，而負擔水平如果長期不動，稅費制度也沒有必要經(jīng)常變動。第四，新方案只要沒什么實質(zhì)性變動，或有實質(zhì)性變動，但變動成本大于變動收益，就沒有必要折騰。待今后有條件真正實行符合市場經(jīng)濟要求的全新的稅賦制度時，可一步到位進行調(diào)整和過渡，這會減少許多不必要的交易成本。第五，事實上一項稅費制度也不可能在短期內(nèi)推開，推開后也應當保持一段時間的相對穩(wěn)定。

　　（二）條件成熟時應盡快取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅

　　多年的實踐證明，不可否認，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅從稅種設計到征收實施，從當初作用到現(xiàn)實影響，都存在許多明顯的制度性或先天性缺陷，是一個典型的制度成本大于制度收益的稅種。一是當初出臺這一稅種的出發(fā)點是對的，即平衡糧食和經(jīng)濟作物的收益，“取之于農(nóng)，用之于農(nóng)”。但是，由于以下兩點原因，這一目的不可能達到：①政策制定者忽視了一個很重要的國情，即我國農(nóng)業(yè)不是專業(yè)化、商品化的農(nóng)業(yè)，絕大多數(shù)農(nóng)戶都是小規(guī)模的兼業(yè)農(nóng)戶，這種農(nóng)戶應付市場風險的一個通常做法就是通過“兼業(yè)”，用附加值相對較高的經(jīng)濟作物（包括特產(chǎn)作物）的收益來彌補附加值相對較低的糧食作物的損益（之所以還生產(chǎn)糧食是為了保口糧）。因此，特產(chǎn)稅“取之于農(nóng)”的“農(nóng)”是同一個兼業(yè)戶，而并不是另一個從事專業(yè)化生產(chǎn)的主體，這樣，向他們征特產(chǎn)稅來平衡收益，無異于把他們左邊兜里的錢掏出來放到右邊兜里。而事實上由于存在馬上要分析的第二個問題，左邊掏出來的錢又沒有放到他們的右邊，這不僅沒平衡他們的收益，而且還損失了他們的收益。這是原來政策制定者始料不及的。②由于當時的背景是整個財政體制已實行“包干制”，各級財政都實行列收列支，超支不補，節(jié)余歸己，特產(chǎn)稅作為地方稅，被列入了地方預算收人，從而用于了平衡地方預算收支缺口。這又是原來政策制定者始料不及的。二是據(jù)實征收基本不可能做到。據(jù)實征收是支撐這一稅種的基礎條件，如果據(jù)實征收做不到，這一稅種就很難再存在下去。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財稅部門只有幾個人，滿山遍野的農(nóng)林特產(chǎn)，生產(chǎn)周期各不一樣，加上除煙葉外，市場也已放開，他們怎么加以核定？事實上，由于難以核定，絕大多數(shù)地方采取了按統(tǒng)計表上的數(shù)字“據(jù)實”，按樹、按牲畜頭、按地甚至按人平攤征收的辦法。這種做法如屬個別也就罷了，問題是這種做法很有普遍性，這就不能不從根本上考慮這一稅種的合理性了。三是初衷沒達到，在現(xiàn)實條件下對生產(chǎn)發(fā)展又產(chǎn)生了兩個新的不利：①不利于農(nóng)業(yè)結構調(diào)整。現(xiàn)在已不同于農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅出臺的時候，糧食出現(xiàn)了總量基本平衡、豐年有余的狀況。在這種情況下，稅收政策應當鼓勵而不是限制非糧食作物的發(fā)展，而農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅顯然起著相反的作用。②不利于提高我國農(nóng)業(yè)的國際競爭力。農(nóng)林特產(chǎn)品是我國農(nóng)業(yè)最具比較優(yōu)勢的產(chǎn)品之一，對這部分產(chǎn)品征收8％的特產(chǎn)稅，顯然會大大降低其出口競爭力。

　　當然，開征一個稅種不容易，取消一個稅種更要慎重。在當前農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅事實上已成為一部分地區(qū)的主要收入來源，而國家在短期內(nèi)又難以再拿出大量資金進行轉(zhuǎn)移支付的情況下，要馬上取消這一稅種確實難以做到。但是，不能因此而否認這一稅種的不合理性，更不能無限期地保留下去。要看到，目前我國每年的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅也就150億元左右，取消這一稅種對財政影響并不大，只要政府稍加挖掘其他稅種的潛力，這個缺口就可以彌補上。此外，擴大了農(nóng)產(chǎn)品出口，還有利于增加外匯收入，并可以開辟農(nóng)民增收的新途徑和新領域，促進整個財政經(jīng)濟狀況的改善。

　　（三）正確看待不同從業(yè)人員負擔不均衡的問題

　　應當承認，由于原來鄉(xiāng)統(tǒng)籌大多隨人走，而現(xiàn)在全計算到地畝，現(xiàn)行稅改方案確實在一定程度上加重了種地農(nóng)民的負擔。然而，筆者認為，對這個問題也不要看得太重，要客觀地、恰如其分地對待和解決。第一，從全國看，無地的農(nóng)民并不多，只占農(nóng)村總?cè)丝诘?％一10％，而且其中一部分無地人口還不務工經(jīng)商。第二，即使無地的務工經(jīng)商者，他們一般也要向國家繳稅，從負擔的角度講，他們也承擔了負擔，只是繳的稅返還不到鄉(xiāng)村來使用，這是體制和管理上的問題而不是他們自己的事情。第三，從一部分試點的情況看，允許向無地的務工經(jīng)商者收取一定的費用，在實踐中很容易被“鉆空子”。例如，有的地方向無地的小孩也固定收取這類費用等。這說明，一項政策盡管有正向作用，但如果實施和監(jiān)督成本太高，也可以考慮不實行。第四，現(xiàn)在種地特別是多種地的農(nóng)民感覺負擔重，其實主要不是因為改革后的稅費問題，而是從大環(huán)境看，農(nóng)產(chǎn)品價格已連續(xù)幾年持續(xù)低迷，農(nóng)業(yè)的比較效益太低，種地本身就不賺錢。

　　當然，如果有的地方向無地的務工經(jīng)商者收取一定的費用，對多種地的農(nóng)民給予一定的減免優(yōu)惠，這是可以理解的，也是符合政策的。但一定注意不能夸大問題，而且要防止另一種傾向，即為了平衡一部分人的負擔而加重另一部分人的負擔。

　　（四）應明確農(nóng)民稅負水平長期穩(wěn)定的具體期限

　　在減輕和規(guī)范的基礎上，使農(nóng)民的稅負水平保持長期穩(wěn)定，是這次農(nóng)村稅費改革的一條重要原則。但現(xiàn)在看，“長期穩(wěn)定”不能太籠統(tǒng)，還是應當明確具體的期限。否則，實踐中就完全可能出現(xiàn)“短期”，而且不明確具體期限的“長期”，農(nóng)民事實上也不太信。盡管在全國統(tǒng)一規(guī)定一個期限可能有難度，但權衡利弊，至少應明確一個起碼的低限。綜合各方面的考慮，筆者認為，這個低限至少應不低于5一10年。長期穩(wěn)定農(nóng)民的稅負水平，還必須講明一個道理，或明確一個基本的指導思想，就是今后滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出增長的需要要與農(nóng)業(yè)稅脫鉤?，F(xiàn)在不少人在談到農(nóng)業(yè)稅的稅率和農(nóng)民的稅負水平應保持長期穩(wěn)定時，總是擔心今后農(nóng)業(yè)稅不夠。這種思維“定勢”應當改變一下?？陀^地說，在目前農(nóng)民的收入水平下，對農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅本身就是不盡合理的。因為目前城市征收個人收入所得稅的起征點是800元，一年的收入就是9600元，而2000年全國農(nóng)民年人均純收入才2253元，其中相當一部分還是實物收入。但這是國情，是歷史原因造成的，是在所難免的事情。不過，至少今后農(nóng)民負擔就應當保持相對穩(wěn)定了。還要看到，稅費改革以后，農(nóng)民的稅負水平事實上也是不低的。正稅加附加，農(nóng)民的總負擔率是8.4％，如果加上“一事一議”等，負擔率基本接近10％。而眾所周知，我國歷史上就奉行“什一稅”，認為10％的負擔率比較合適，少收了大多會帶來經(jīng)濟社會的繁榮（例如，“文景之治”、“貞觀之治”時期實行的就是“廿稅一”甚至“卅稅一”），多收了就可能出問題。因此，今后事業(yè)發(fā)展，鄉(xiāng)村開支增加，不能從農(nóng)民身上打主意，從增加農(nóng)業(yè)稅上考慮問題，而應當采取以下辦法來彌補正常的收支缺口：第一，及時調(diào)整鄉(xiāng)以上各級政府的事權和財權，把如教育等占鄉(xiāng)鎮(zhèn)開支大頭而又應當由國家管起來的事權上收；第二，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政轉(zhuǎn)移支付力度；第三，開辟農(nóng)業(yè)稅以外的其他稅源；第四，加強稅收征管。如果經(jīng)過以上努力收支還有缺口，就只好量入為出，有多大財力辦多大事了。

　?。ㄎ澹┖侠泶_定農(nóng)業(yè)稅的計稅價格

　　在確定農(nóng)民稅負水平的三個變量中，計稅土地和常年產(chǎn)量的政策已經(jīng)比較明確，而計稅價格雖然有了一個說法（以糧食保護價為基礎，參照市場價因素），但政策界限還是不太清楚，給地方留下的定價空間太大。特別是在目前（今后也可能出現(xiàn)）糧食保護價明顯高于市場價的情況下，地方往往按接近保護價的水平確定計稅價格，農(nóng)民吃虧較多。安徽在試點中確定的計稅價格每0.5公斤就高于市場價0.23元，農(nóng)民反映較大。為了更好地解決這個問題，建議采取三點措施：第一，按當年保護價和市場價的平均價或不高于這個平均價確定計稅價格。事實上，1985年農(nóng)業(yè)稅折征代金以后，多數(shù)地方在實際操作過程中也是按定購價和市場價的平均價確定計稅價格的。第二，計稅價格原則上一定三到五年不變，如果屆時保護價或市場價上漲過多而使平均價明顯高于計稅價（可確定一定的幅度，如20％、30％等），可做適當調(diào)整。第三，確定計稅價格不能一個部門說了算，要由財政、物價、農(nóng)業(yè)、糧食等有關部門共同會商確定，并報政府批準。