隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷完善和改革開放的日益深入，社會經(jīng)濟狀況發(fā)生了很大變化，所有制結(jié)構(gòu)日益多元化，納稅人的數(shù)量大幅增加，經(jīng)濟主體之間的經(jīng)濟聯(lián)系日益復(fù)雜，跨地域經(jīng)濟活動日益頻繁，加大了對其進行監(jiān)控的難度。在稅源監(jiān)控中僅僅依靠稅務(wù)機關(guān)的力量顯然不夠，尤其是對于地稅部門而言，由于稅種較多、稅源相對零散，其稅源監(jiān)控的難度更大。因此，我國稅源監(jiān)控的多部門協(xié)作體系 —綜合治稅就在這種背景下應(yīng)運而生。山東省地稅系統(tǒng)實行的社會綜合治稅，實質(zhì)上是以法律、規(guī)章等為依據(jù)的地方政府多部門合作的稅收征管活動，是落實《稅收征管法》的有效措施和現(xiàn)行稅收征管模式的有益補充，是在目前稅收征管環(huán)境欠理想的條件下的必要措施，是稅源監(jiān)控分類管理中的組成部分，是對我國傳統(tǒng)的協(xié)稅護稅方式的系統(tǒng)化和規(guī)范化，符合國際稅收征管的發(fā)展趨勢。

　　一、國際上稅源監(jiān)控的特點

　?。ㄒ唬┒愒幢O(jiān)控的主體多樣化

　　美國規(guī)定，聯(lián)邦政府、州政府、社會保障局、商品期貨交易委員會、農(nóng)業(yè)部、國防部、能源部、法院、移民及歸化局、國債局、郵政等部門每年都應(yīng)向稅務(wù)部門提供包括貨幣收付報告、國外銀行賬戶、犯罪活動情況、車輛登記、不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、遺囑文件、租賃權(quán)證等多種信息，雇主應(yīng)扣繳雇員的工薪所得稅，商店應(yīng)義務(wù)代收零售商品的消費稅，郵政部門則對以郵遞方式進行的納稅申報進行協(xié)助。瑞士則規(guī)定，各州稅務(wù)部門之間應(yīng)相互合作，政府各部門也應(yīng)對稅務(wù)部門提供協(xié)助。核發(fā)營業(yè)執(zhí)照的經(jīng)濟警察應(yīng)向稅務(wù)部門通報領(lǐng)照人的基本情況；農(nóng)牧業(yè)管理部門應(yīng)向稅務(wù)部門提供納稅人擁有的耕作土地的面積、奶牛數(shù)等信息；負(fù)責(zé)人口統(tǒng)計登記的部門則應(yīng)及時提供人口出生、職業(yè)變更、就業(yè)等情況；銀行則應(yīng)在為儲戶發(fā)放利息或股息時，代扣所得稅。日本則在全國范圍內(nèi)建立了多種協(xié)稅組織，如法人稅納稅人協(xié)會全國聯(lián)合會、其他申報表納稅人協(xié)會全國聯(lián)合會、注冊稅務(wù)會計師協(xié)會日本聯(lián)合會等，用于解答有關(guān)稅收問題、向稅務(wù)機關(guān)反映納稅人的意見和建議、協(xié)調(diào)征納關(guān)系等，并利用在金融、物價、交通、商業(yè)管理部門建立的協(xié)稅護稅組織進行代征、代扣稅款工作。意大利則建立“多邊監(jiān)控”機制，即政府登記、審計、統(tǒng)計等部門及行業(yè)協(xié)會同稅務(wù)部門互通信息。新加坡的金融部門、行業(yè)協(xié)會及公司注冊局、移民局、公積金局、警察局等也被要求同稅務(wù)部門密切協(xié)作。阿根廷的稅務(wù)部門與農(nóng)牧業(yè)監(jiān)控局合作，設(shè)點監(jiān)控產(chǎn)量、價格、品質(zhì)及儲量，還在浸油廠、面粉廠安裝計算機，通過因特網(wǎng)對企業(yè)的生產(chǎn)流程實時監(jiān)控。由此可見，雖然稅務(wù)機關(guān)是行使國家稅收征收權(quán)的政府部門，但在稅源監(jiān)控的過程中，其他部門的參與是必不可少的，稅源監(jiān)控的主體呈現(xiàn)多樣化趨勢，稅源監(jiān)控日益成為一個多部門協(xié)作的過程。

　?。ǘ┒愒幢O(jiān)控多部門協(xié)作的主要方式是信息共享與代征稅款

　　國際上稅源監(jiān)控多部門協(xié)作的方式主要是信息共享和代征稅款。其主要目的是為了避免由于稅務(wù)機關(guān)獲取的信息不完全而導(dǎo)致過高的稅收征管成本和過低的稅收征收率，提高稅收征管的效率。許多國家，如美國、德國、日本、澳大利亞等的稅務(wù)部門均設(shè)置一個或一個以上的信息中心，利用計算機系統(tǒng)對涉稅信息進行處理。這些國家不僅在整個稅務(wù)部門內(nèi)部，而且在稅務(wù)部門與銀行、海關(guān)、保險、審計、企業(yè)登記等部門，甚至與企業(yè)之間均實現(xiàn)了計算機聯(lián)網(wǎng)，多部門的計算機系統(tǒng)構(gòu)成了一個共同的信息平臺，實現(xiàn)了較高程度的信息共享，簡化了稅源監(jiān)控中多部門協(xié)作的過程，大大提高了信息傳遞的效率。

　　此外，除信息共享和代征稅款之外，許多國家在稅源監(jiān)控的多部門協(xié)作中還采用了稅務(wù)部門同報刊、電視、廣播等媒體，以及學(xué)校、社會組織合作的形式，進行依法納稅宣傳，并向民眾提供納稅服務(wù)。如加拿大的媒體對稅收法規(guī)的變動均進行及時報道，全國的各電視臺在每年的征稅期間都利用半小時的時間用英、法兩種語言播報填寫納稅申報表的方法，電視臺和電臺還負(fù)責(zé)回答納稅人普遍關(guān)心的問題。這種舉措雖然對稅源監(jiān)控似乎沒有直接作用，但卻會逐漸增強納稅人的納稅意識，改善稅收的人文環(huán)境，提高社會對依法納稅的認(rèn)同度，從而有利于稅源監(jiān)控的順利實施。

　?。ㄈ┒愒幢O(jiān)控多部門協(xié)作機制法制化

　　國際上稅源監(jiān)控多部門協(xié)作機制的實質(zhì)是行政協(xié)助和行政委托。對于行政協(xié)助和行政委托，國際上一般都在組織法或行政程序法中進行了明確規(guī)定，尤其是對行政協(xié)助，許多國家都對其發(fā)生、拒絕、爭議及處理、協(xié)助機關(guān)的選擇、協(xié)助的施行、協(xié)助的費用等給予了明確且操作性較強的規(guī)定。如德國的《聯(lián)邦行政程序法》第5條規(guī)定，行政機關(guān)可在下列情況下，請求職務(wù)上的協(xié)助：（1）由于法律上的原因，無法自行執(zhí)行職務(wù)的；（2）由于事實上的原因，尤其因欠缺職務(wù)上必要的工作人員或機構(gòu)，無法自行執(zhí)行職務(wù)的；（3）執(zhí)行其職務(wù)，有賴于一定事實上的認(rèn)識，而該事實為其所不知，且不得由其自行調(diào)查的；（4）執(zhí)行其職務(wù)所必要的文件或其他證據(jù)，為被請求官署占用的；（5）顯然須付出比被請求的機關(guān)較多的費用，始能執(zhí)行其職務(wù)的。另外，也規(guī)定了當(dāng)出現(xiàn)以下情形時，被請求機關(guān)可以拒絕協(xié)助：（1）其他機關(guān)顯然能以較簡單和較少費用的方式完成該職務(wù)的；（2）被請求的機關(guān)須付出超巨額費用，才能完成該協(xié)助行為的；（3）若實施協(xié)助行為，被請求機關(guān)自身的職務(wù)將受到重大危害的。當(dāng)發(fā)生行政協(xié)助爭議時，請求機關(guān)與被請求機關(guān)共同的監(jiān)督機關(guān)有權(quán)進行裁決，若二者沒有共同的監(jiān)督機關(guān)，則由被請求機關(guān)的監(jiān)督機關(guān)進行裁決。對于行政協(xié)助費用，被請求機關(guān)不能就協(xié)助行為向請求機關(guān)收取行政規(guī)費；如果被請求機關(guān)所墊付的費用超過50馬克的，請求機關(guān)應(yīng)該根據(jù)請求加以償還。除了對行政協(xié)助在《聯(lián)邦行政程序法》中進行一般性的規(guī)定外，德國還在其《稅收基本法》中就稅收行政協(xié)助和司法協(xié)助進行了特別規(guī)定。除德國外，美國、韓國、日本等國家和我國的臺灣地區(qū)也都有相關(guān)的明確規(guī)定。稅收行政協(xié)助和行政委托的法制化使得稅務(wù)機關(guān)及相關(guān)的行政機關(guān)、社會組織和個人的權(quán)利、義務(wù)得到了法律層次上的明確和規(guī)范，使得稅源監(jiān)控的多部門協(xié)作能夠順利啟動，相關(guān)爭議能夠順利解決，協(xié)作費用有適當(dāng)?shù)膩碓?，從而大大減少了稅源監(jiān)控多部門協(xié)作的交易費用。

　　二、社會綜合治稅與國際上稅源監(jiān)控多部門協(xié)作的相同之處

　　（一）二者均為以稅務(wù)部門為核心的多主體模式

　　不論是我國實施的綜合治稅，還是其他國家實施的稅源監(jiān)控的多部門協(xié)作，其主體雖有一定差異，但一般均包括各類相關(guān)行政機關(guān)、金融部門等，且在該體系中，稅務(wù)部門均處于核心地位，其他主體的任務(wù)為向稅務(wù)機關(guān)提供信息或協(xié)助稅務(wù)機關(guān)代扣、代收稅款，其涉稅權(quán)力較狹窄，與稅收征管有關(guān)的其他權(quán)力，如稅收檢查權(quán)、行政處罰權(quán)等權(quán)力仍僅保留在稅務(wù)機關(guān)手中。

　　（二）二者的多部門協(xié)作的主要方式均為信息共享和代征稅款

　　雖然具體規(guī)定各異，但包括我國在內(nèi)的國際上稅源監(jiān)控多部門協(xié)作的主要方式一般均為信息共享和代征稅款，即稅源監(jiān)控多部門協(xié)作體系中的其他主體依法或依合同向稅務(wù)機關(guān)提供相關(guān)涉稅信息，或依法、依合同為稅務(wù)機關(guān)代扣、代征特定稅款。但就其具體做法而言，還有待進一步改進。稅務(wù)管理機制較完善的國家，其在法律規(guī)定和稅源監(jiān)控實踐中均對多部門協(xié)作給予了足夠重視。

　　三、社會綜合治稅與國際上稅源監(jiān)控多部門協(xié)作相比，尚有多方面需要完善

　?。ㄒ唬┫嚓P(guān)法律不健全，法制化程度有一定欠缺

　　與法制健全的國家不同，我國目前尚未出臺全國性的行政程序法，對于行政協(xié)助的基本原則和具體內(nèi)容沒有規(guī)定；對于其他部門和單位對稅務(wù)部門的協(xié)助也僅在《稅收征管法》中做了原則闡述，而對哪些單位和部門對涉稅事宜具有協(xié)助義務(wù)；這些相關(guān)部門和單位采用何種形式、何種程序?qū)Χ悇?wù)機關(guān)進行協(xié)助；這些相關(guān)部門和單位與稅務(wù)機關(guān)雙方各自的權(quán)力、義務(wù)如何，若一方違反規(guī)定應(yīng)承受何種處罰；協(xié)助部門和單位是否應(yīng)收取勞務(wù)費、協(xié)助費用如何解決等均沒有具體規(guī)定。目前山東省地稅系統(tǒng)實施的社會綜合治稅實際上是在依據(jù)法律原則規(guī)定的前提下，主要依靠地方政府的行政力量來加以推行的。這種狀況可能導(dǎo)致如下缺陷：首先，規(guī)范社會綜合治稅的具體規(guī)定的法律級次較低，一般是地方政府文件且大多是地市甚至縣級政府文件，影響了綜合治稅的權(quán)威性。其次，社會綜合治稅的成本較高。由于社會綜合治稅的具體規(guī)定沒有在法律中明確，原本可以由法律進行一次性規(guī)定的內(nèi)容在很大程度上需要通過稅務(wù)部門與各相關(guān)部門的一對一協(xié)議來加以確定，這種協(xié)議實際上是行政合同（公法契約）中的對等合同。雖然行政合同在稅源監(jiān)控的多部門合作中是不可缺少的，但我國目前的狀況卻存在行政協(xié)助泛合同化的傾向，大大提高了交易成本。再次，我國綜合治稅具體規(guī)定的規(guī)范性可能被削弱。由于綜合治稅的具體措施沒有得到權(quán)威的法律規(guī)定，各地自行出臺的規(guī)章受主觀和客觀條件限制，可能存在立法原則和立法技術(shù)上的缺陷，同時，各地各自為政還可能導(dǎo)致地區(qū)差異的產(chǎn)生。

　?。ǘ┘夹g(shù)手段較落后，影響信息交流

　　綜觀較發(fā)達國家稅源監(jiān)控的多部門合作，其計算機的應(yīng)用范圍較廣，聯(lián)網(wǎng)水平較高，大大提高了稅源監(jiān)控的效率，其稅務(wù)機關(guān)與其他行政機關(guān)、金融部門及其他相關(guān)單位之間，已實現(xiàn)了計算機聯(lián)網(wǎng)，大大簡化了涉稅信息的交流過程。而我國到目前為止，國、地稅部門之間，稅務(wù)部門與其他相關(guān)部門之間，還基本未實現(xiàn)計算機聯(lián)網(wǎng)，因此，許多涉稅信息的傳遞需要利用傳統(tǒng)的信函等方式，對于特定的涉稅信息也需要特別要求其他部門的協(xié)助，甚至需要稅務(wù)機關(guān)專門派員進駐其他部門。這種狀況必然會增加信息交流的成本，降低信息共享的效率。

　?。ㄈ┥娑愋麄骱图{稅服務(wù)還有待進一步完善

　　作為稅源監(jiān)控的外圍措施，涉稅宣傳和納稅服務(wù)近年來在我國得到不斷完善，涉稅宣傳和納稅服務(wù)的力度不斷提高，方式也日益改善。但相對于發(fā)達國家而言，我國的涉稅宣傳和納稅服務(wù)還有不盡如人意之處。首先，我國稅收宣傳的主體還主要局限于稅務(wù)部門、稅務(wù)專業(yè)報刊等，雖然對其他宣傳主體和宣傳方式也時有采用，但數(shù)量較少，且形式比較單調(diào)。我國的納稅宣傳一般均側(cè)重于“納稅是每個公民應(yīng)盡的義務(wù)”，雖然這個觀點非常正確，但卻容易使普通納稅人過于片面地關(guān)注稅收的無償性，而忽視稅收是公民支付的公共品的價格這個事實，從而影響納稅情緒。其次，我國納稅服務(wù)的方式也有待完善。在發(fā)達國家，其稅務(wù)部門的納稅服務(wù)水平較高，僅就稅法信息服務(wù)而言，其納稅人一般均能夠通過網(wǎng)絡(luò)、媒體、電話、免費資料等途徑及時、方便、經(jīng)濟、準(zhǔn)確地獲得涉稅信息，這一方面有利于提高納稅人的納稅能力，同時也會在很大程度上改善納稅人對稅務(wù)部門的認(rèn)同，從而提高納稅偏好。而我國的納稅服務(wù)雖然在近幾年有所改善，但與納稅服務(wù)水平較高的國家相比，仍存在一定差距，信息發(fā)布和提供的方式等還有待進一步完善。

　　因此，為了完善社會綜合治稅，應(yīng)加強法制化，確定其法律地位，提高法律層次；加快信息化步伐，提高部門配合工作的效率，降低行政成本；改善涉稅宣傳方式，提高稅收服務(wù)水平；增加財政支出透明度，提高財政支出的使用效率。

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