摘　要：大量企業(yè)富余人員與下崗職工及農(nóng)村富余勞動(dòng)力的再就業(yè)問題已成為了一個(gè)普遍關(guān)注的社會(huì)問題，如何利用稅收優(yōu)惠政策來更好地解決失業(yè)人員再就業(yè)問題，已引起了各級(jí)政府的高度重視及社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。文章從現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策存在的不足之處談起，探討在今后新的一輪稅制改革中制訂稅收優(yōu)惠政策時(shí)更應(yīng)考慮的事項(xiàng)及方向，以便更好地發(fā)揮這一政策工具促進(jìn)就業(yè)的作用。

　　關(guān)鍵詞：稅收優(yōu)惠政策失業(yè)人員就業(yè)和再就業(yè)

　　一、現(xiàn)行失業(yè)人員再就業(yè)的稅收優(yōu)惠政策存在的不足

　　1.稅收優(yōu)惠政策沒有充分體現(xiàn)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策，弱化了其調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的作用。稅收作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策和財(cái)政政策的重要組成部分，對(duì)社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)發(fā)揮著重要的調(diào)節(jié)作用。稅收優(yōu)惠政策與產(chǎn)業(yè)政策相符合，使得稅收對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的“相機(jī)抉擇”的傳導(dǎo)機(jī)制功能進(jìn)一步加強(qiáng)，避免了資源配置分散與浪費(fèi)，提高了稅收政策調(diào)控的效果。按現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策，所有企業(yè)只要安置下崗失業(yè)人員就業(yè)達(dá)到了一定的比例，均可享受稅收優(yōu)惠，而不考慮該企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況?，F(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策對(duì)生產(chǎn)性企業(yè)不論投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)大小、周期長(zhǎng)短、利潤(rùn)高低都給予同樣的稅收優(yōu)惠待遇。若企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)政策有悖于國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，但是按照優(yōu)惠政策均可享受稅收優(yōu)惠，這樣，不但造成人力資源與物質(zhì)資源浪費(fèi)，且削弱了產(chǎn)業(yè)政策的導(dǎo)向作用。從我國(guó)目前稅收優(yōu)惠政策設(shè)計(jì)來看，鼓勵(lì)企業(yè)向新型產(chǎn)業(yè)投資的意向不突出，投資者為了保證自己利益最大化及安全，多投資于一些短、平、快項(xiàng)目和服務(wù)行業(yè)、商品流通業(yè)。這樣，不利于提高我國(guó)生產(chǎn)性企業(yè)質(zhì)量，從某種程度上說，當(dāng)前稅收優(yōu)惠政策不利于我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)升級(jí)進(jìn)程的加快，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，并不能真正解決失業(yè)人員的再就業(yè)問題。

　　2.稅收優(yōu)惠政策對(duì)入世后沒有做出相應(yīng)的調(diào)整。稅收優(yōu)惠是政府為了適應(yīng)多變的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，調(diào)節(jié)微觀實(shí)體經(jīng)濟(jì)行為而設(shè)立的，而現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策在入世后我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生變化后并沒有重要的體現(xiàn)。加入WTO后，我國(guó)以前所未有的廣度和深度融入國(guó)際社會(huì)，在更為激烈的競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)下，一些受到較高程度進(jìn)口保護(hù)的部門和農(nóng)業(yè)部門，如汽車、食用油、小麥等，會(huì)受到較大沖擊，它們的產(chǎn)出水平和就業(yè)都有所減少；一些發(fā)展層次相對(duì)較低的技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)如電子行業(yè)、機(jī)械行業(yè)等，由于產(chǎn)業(yè)集中度低、產(chǎn)品檔次不高和生產(chǎn)技術(shù)水平較低，令它們?cè)趪?guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方面處于相對(duì)不利的地位?，F(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策對(duì)以上受影響較大的行業(yè)并沒有鼓勵(lì)性或保護(hù)性措施。另外，由于目前我國(guó)農(nóng)業(yè)部門所占的就業(yè)比重較高，農(nóng)業(yè)部門的收縮意味著部分農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力需要轉(zhuǎn)移到工業(yè)和服務(wù)部門，預(yù)計(jì)從2002-2005年，約有560萬(wàn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者要轉(zhuǎn)移到其他部門就業(yè)。但是，現(xiàn)行再就業(yè)稅收優(yōu)惠政策所鼓勵(lì)實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的人員是有所限定的，是指國(guó)有企業(yè)的下崗職工、國(guó)有企業(yè)的失業(yè)人員、國(guó)有企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)需要安置的人員、享受最低生活保障并且失業(yè)一年以上的城鎮(zhèn)其他失業(yè)人員，并不包括農(nóng)村富余勞動(dòng)力等。

　　3.稅收優(yōu)惠政策的區(qū)域差異加大了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。自20世紀(jì)80年代后期開始，由于稅收優(yōu)惠政策等的傾斜，沿海地區(qū)對(duì)外開放的迅速擴(kuò)大促進(jìn)了其經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，使得沿海和內(nèi)地間發(fā)展差距明顯拉大。2003年廣東省的GDP為11769.73億元，西藏、青海、寧夏三省的GDP共為831.81億元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅廣東省就占了全國(guó)外貿(mào)的40%以上。加入WTO后所導(dǎo)致的貿(mào)易擴(kuò)張，主要集中在沿海地區(qū)，尤其沿海地區(qū)憑借其相對(duì)優(yōu)越的基礎(chǔ)設(shè)施、地域優(yōu)勢(shì)以及較強(qiáng)的市場(chǎng)活力，外資的流入也更多集中在該地區(qū)，從而導(dǎo)致沿海和內(nèi)地間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的進(jìn)一步擴(kuò)大。

　　4.稅收優(yōu)惠政策在執(zhí)行中出現(xiàn)了較多的問題。稅收優(yōu)惠政策在執(zhí)行中出現(xiàn)的問題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）由于稅務(wù)信息和政務(wù)公開制度不夠完善，納稅人對(duì)有關(guān)在稅收優(yōu)惠政策了解不全、獲知不多，甚至根本不知道，更談不上在實(shí)際中很好利用政策來為自己謀取正當(dāng)利益。（2）稅務(wù)執(zhí)法和稅務(wù)司法行為有時(shí)出現(xiàn)欠缺規(guī)范性。部分稅務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)欠缺，不能準(zhǔn)確地理解與掌握有關(guān)失業(yè)人員再就業(yè)稅收優(yōu)惠政策精髓，“人情稅”、人為地設(shè)置障礙阻礙納稅人申報(bào)稅收優(yōu)惠等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，一些稅務(wù)機(jī)關(guān)過于關(guān)心自己的任期目標(biāo)，或有時(shí)受到收入任務(wù)約束，沒有較好地指導(dǎo)納稅人運(yùn)用相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，使稅務(wù)優(yōu)惠政策在執(zhí)行中發(fā)生扭曲，這樣大大降低稅收優(yōu)惠政策的作用。（3）政策中減免稅設(shè)置上存在不合理之處。優(yōu)惠政策主要適用于賬證健全的大型企業(yè)。多數(shù)中、小企業(yè)賬證不健全，因無法準(zhǔn)確計(jì)算應(yīng)納稅額的，稅務(wù)機(jī)關(guān)采取核定征收的方式，根據(jù)稅法規(guī)定，對(duì)這些企業(yè)則不能給予減免稅，這樣造成該類企業(yè)利益流失，打擊了他們吸納失業(yè)人員再就業(yè)的積極性。

　　二、完善失業(yè)人員再就業(yè)的稅收優(yōu)惠的建設(shè)

　　1.制定統(tǒng)一、規(guī)范的稅務(wù)信息和政務(wù)公開制度，提高稅務(wù)行政和稅務(wù)司法的透明度。政府透明度原則是WTO的主要目標(biāo)之一。我國(guó)已加入WTO，增加各項(xiàng)政策的透明度勢(shì)在必行。同樣地，稅務(wù)信息和政務(wù)公開不僅關(guān)系到稅收優(yōu)惠政策的透明度和市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，而且直接影響到稅收優(yōu)惠政策的運(yùn)行效果。稅收優(yōu)惠政策能否起到預(yù)期效果，主要取決于納稅人員是否獲知這些政策及對(duì)這些政策的主動(dòng)利用程度。因此規(guī)范稅務(wù)機(jī)關(guān)公開稅務(wù)信息和政務(wù)的程序和方法，是納稅人迅速、準(zhǔn)確地獲知與運(yùn)用相關(guān)政策信息、國(guó)家預(yù)期的政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的前提條件。全國(guó)提高稅務(wù)干部的綜合素質(zhì)，加強(qiáng)稅收優(yōu)惠管理，盡可能減少稅收優(yōu)惠政策在執(zhí)行中扭曲行為的發(fā)生。制定統(tǒng)一、規(guī)范的稅務(wù)信息和政務(wù)公開制度，提高稅務(wù)行政和稅務(wù)司法的透明度，是督促落實(shí)各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策的有力保證。

　　2.稅收優(yōu)惠政策要有利于企業(yè)積極開辟就業(yè)渠道、多吸納失業(yè)人員再就業(yè)。通過制訂與調(diào)整稅收優(yōu)惠政策，積極扶持中小企業(yè)和私營(yíng)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前，我國(guó)中小企業(yè)主要集中在制造業(yè)、輕工、紡織、手工藝品和商貿(mào)服務(wù)等勞動(dòng)密集型行業(yè)，他們?cè)诮鉀Q就業(yè)方面有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，等量資金投入，中小企業(yè)比大型企業(yè)創(chuàng)造出更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。稅收優(yōu)惠政策應(yīng)向這類企業(yè)傾斜，實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和減免稅收政策，提高這類企業(yè)安置失業(yè)人員的積極性。

　　第三產(chǎn)業(yè)具有行業(yè)多、門類廣、服務(wù)性強(qiáng)、勞動(dòng)密集的特點(diǎn)，對(duì)吸納更多勞動(dòng)者就業(yè)有著任何別的行業(yè)無法替代的重要作用和地位。因此，以稅收優(yōu)惠或減免為主要政策手段，綜合利用各項(xiàng)財(cái)稅政策，調(diào)動(dòng)各方面的積極性，支持第三產(chǎn)業(yè)擴(kuò)大總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、拓寬領(lǐng)域，促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)健康地發(fā)展是我國(guó)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、解決失業(yè)人員再就業(yè)問題的最有效途徑之一。如組織失業(yè)人員開展家庭服務(wù)業(yè)、社區(qū)服務(wù)業(yè)及其它服務(wù)業(yè)，通過一定期限內(nèi)免征或減征此類組織或企業(yè)的營(yíng)業(yè)稅、所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等，是幫助與促進(jìn)失業(yè)人員和其他就業(yè)困難群體再就業(yè)的行之有效方法。

　　3.稅收優(yōu)惠政策應(yīng)有利于國(guó)家實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策。稅收政策的變動(dòng)會(huì)影響某一產(chǎn)業(yè)的稅后投資利潤(rùn)，政府可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和宏觀調(diào)控的需要，通過稅收優(yōu)惠政策將更多資源投入到需要發(fā)展的產(chǎn)業(yè)中去。我們應(yīng)從發(fā)展與改革的角度認(rèn)識(shí)稅收優(yōu)惠問題，也就是說，稅收優(yōu)惠應(yīng)集中在政府產(chǎn)業(yè)政策鼓勵(lì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，對(duì)不符合產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)，即使安置了失業(yè)人員再就業(yè)，也不應(yīng)給予稅收優(yōu)惠。運(yùn)用稅收優(yōu)惠政策調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展，提高就業(yè)率，才能起到真正解決失業(yè)人員再就業(yè)問題。在稅收優(yōu)惠政策的導(dǎo)向上，應(yīng)著重于產(chǎn)業(yè)而不是地域，按照國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展序列要求，鼓勵(lì)投資能源、交通、港口、農(nóng)林牧業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。在加入WTO后，在稅收優(yōu)惠方面應(yīng)給予此類產(chǎn)業(yè)一定支持，以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)和投資者的投資風(fēng)險(xiǎn)，增加產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，達(dá)到產(chǎn)業(yè)政策的目的，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

　　4.稅收優(yōu)惠政策應(yīng)有利于促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距拉大，這種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)狀況不利于提高經(jīng)濟(jì)效益，改善就業(yè)結(jié)構(gòu)，也不利于資源利用的高效和優(yōu)化，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)缺乏動(dòng)力。目前，我國(guó)地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，差距較大，中、西部經(jīng)濟(jì)技術(shù)落后地區(qū)存在大量隱形失業(yè)，成為本地乃至全國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要制約因素。因此，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，政府應(yīng)通過改善基礎(chǔ)設(shè)施和減少國(guó)內(nèi)市場(chǎng)交易成本的辦法來推動(dòng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程，同時(shí)，在目前中、西部地區(qū)投資環(huán)境較差的情況下，制定、實(shí)施相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，建立中、西部地區(qū)的稅收優(yōu)勢(shì)，來吸引企業(yè)在中、西部投資，減少失業(yè)和人才外流的現(xiàn)象，促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如對(duì)投資中西部地區(qū)的企業(yè)予以適度的免征或減征企業(yè)所得稅、耕地占用稅、關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅等。

　　5.以人為本，稅收優(yōu)惠政策應(yīng)有利于促進(jìn)人力資本投資，提高勞動(dòng)者素質(zhì)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展，科教要先行，科教興國(guó)戰(zhàn)略在信息時(shí)代更是日顯重要。從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況看，勞動(dòng)力素質(zhì)低下，人力資源豐富而人才資源缺乏，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)城鎮(zhèn)失業(yè)人員學(xué)歷為高中及以下達(dá)93.5%，由此可見失業(yè)人員受教育程度普遍較低。隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和技術(shù)進(jìn)步，社會(huì)各產(chǎn)業(yè)對(duì)非技術(shù)勞動(dòng)者需求大大減少。當(dāng)前，從過剩部門調(diào)整下來的勞動(dòng)力不能適應(yīng)新行業(yè)部門技能要求，尤其農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，使得我國(guó)出現(xiàn)失業(yè)人員日漸增長(zhǎng)的同時(shí)存在著技術(shù)水平要求較高的行業(yè)人才缺乏狀況。在經(jīng)濟(jì)全球化和高新技術(shù)不斷發(fā)展的條件下，競(jìng)爭(zhēng)力的大小不再由先天繼承的自然條件所決定，那些越稀少、越難被競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手模仿的高級(jí)生產(chǎn)要素（如高級(jí)人力資本、先進(jìn)技術(shù)等方面）才是競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的真正來源。因此，提高勞動(dòng)力素質(zhì)是解決失業(yè)人員再就業(yè)問題的根本。積極發(fā)展各類教育事業(yè)，加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)力進(jìn)行就業(yè)前培訓(xùn)、技能培訓(xùn)與再就業(yè)培訓(xùn)以及大力推行勞動(dòng)預(yù)備制，實(shí)行學(xué)歷證書和職業(yè)資格證書并重，全面提高勞動(dòng)者的就業(yè)能力、創(chuàng)業(yè)能力和適應(yīng)職業(yè)變化能力。

　　6.稅收優(yōu)惠應(yīng)是靈活的，其設(shè)計(jì)應(yīng)該是明確、具體、易于操作的。稅收優(yōu)惠應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而變化，該設(shè)則設(shè)，該取消則取消，優(yōu)惠的幅度和時(shí)間也都應(yīng)靈活，符合經(jīng)濟(jì)實(shí)際情況。稅收優(yōu)惠條款只有易于被投資者、稅務(wù)工作者理解、掌握，投資者才能按政策鼓勵(lì)的方向進(jìn)行投資。只有這樣，稅收優(yōu)惠政策才真正起到了調(diào)節(jié)微觀實(shí)體經(jīng)濟(jì)行為的杠桿作用。