摘　要：大量企業(yè)富余人員與下崗職工及農村富余勞動力的再就業(yè)問題已成為了一個普遍關注的社會問題，如何利用稅收優(yōu)惠政策來更好地解決失業(yè)人員再就業(yè)問題，已引起了各級政府的高度重視及社會各界的廣泛關注。文章從現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策存在的不足之處談起，探討在今后新的一輪稅制改革中制訂稅收優(yōu)惠政策時更應考慮的事項及方向，以便更好地發(fā)揮這一政策工具促進就業(yè)的作用。

　　關鍵詞：稅收優(yōu)惠政策失業(yè)人員就業(yè)和再就業(yè)

　　一、現(xiàn)行失業(yè)人員再就業(yè)的稅收優(yōu)惠政策存在的不足

　　1.稅收優(yōu)惠政策沒有充分體現(xiàn)國家的產業(yè)政策，弱化了其調節(jié)經(jīng)濟的作用。稅收作為國家經(jīng)濟政策和財政政策的重要組成部分，對社會生產活動發(fā)揮著重要的調節(jié)作用。稅收優(yōu)惠政策與產業(yè)政策相符合，使得稅收對宏觀經(jīng)濟的“相機抉擇”的傳導機制功能進一步加強，避免了資源配置分散與浪費，提高了稅收政策調控的效果。按現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策，所有企業(yè)只要安置下崗失業(yè)人員就業(yè)達到了一定的比例，均可享受稅收優(yōu)惠，而不考慮該企業(yè)的生產經(jīng)營狀況?，F(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策對生產性企業(yè)不論投資項目風險大小、周期長短、利潤高低都給予同樣的稅收優(yōu)惠待遇。若企業(yè)生產經(jīng)營政策有悖于國家產業(yè)政策，但是按照優(yōu)惠政策均可享受稅收優(yōu)惠，這樣，不但造成人力資源與物質資源浪費，且削弱了產業(yè)政策的導向作用。從我國目前稅收優(yōu)惠政策設計來看，鼓勵企業(yè)向新型產業(yè)投資的意向不突出，投資者為了保證自己利益最大化及安全，多投資于一些短、平、快項目和服務行業(yè)、商品流通業(yè)。這樣，不利于提高我國生產性企業(yè)質量，從某種程度上說，當前稅收優(yōu)惠政策不利于我國產業(yè)結構優(yōu)化和產業(yè)升級進程的加快，長遠來看，并不能真正解決失業(yè)人員的再就業(yè)問題。

　　2.稅收優(yōu)惠政策對入世后沒有做出相應的調整。稅收優(yōu)惠是政府為了適應多變的經(jīng)濟環(huán)境，調節(jié)微觀實體經(jīng)濟行為而設立的，而現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策在入世后我國經(jīng)濟形勢發(fā)生變化后并沒有重要的體現(xiàn)。加入WTO后，我國以前所未有的廣度和深度融入國際社會，在更為激烈的競爭形勢下，一些受到較高程度進口保護的部門和農業(yè)部門，如汽車、食用油、小麥等，會受到較大沖擊，它們的產出水平和就業(yè)都有所減少；一些發(fā)展層次相對較低的技術密集型產業(yè)如電子行業(yè)、機械行業(yè)等，由于產業(yè)集中度低、產品檔次不高和生產技術水平較低，令它們在國際市場競爭方面處于相對不利的地位。現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策對以上受影響較大的行業(yè)并沒有鼓勵性或保護性措施。另外，由于目前我國農業(yè)部門所占的就業(yè)比重較高，農業(yè)部門的收縮意味著部分農業(yè)勞動力需要轉移到工業(yè)和服務部門，預計從2002-2005年，約有560萬農業(yè)勞動者要轉移到其他部門就業(yè)。但是，現(xiàn)行再就業(yè)稅收優(yōu)惠政策所鼓勵實現(xiàn)再就業(yè)的人員是有所限定的，是指國有企業(yè)的下崗職工、國有企業(yè)的失業(yè)人員、國有企業(yè)關閉破產需要安置的人員、享受最低生活保障并且失業(yè)一年以上的城鎮(zhèn)其他失業(yè)人員，并不包括農村富余勞動力等。

　　3.稅收優(yōu)惠政策的區(qū)域差異加大了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡。自20世紀80年代后期開始，由于稅收優(yōu)惠政策等的傾斜，沿海地區(qū)對外開放的迅速擴大促進了其經(jīng)濟的快速發(fā)展，使得沿海和內地間發(fā)展差距明顯拉大。2003年廣東省的GDP為11769.73億元，西藏、青海、寧夏三省的GDP共為831.81億元。據(jù)統(tǒng)計，僅廣東省就占了全國外貿的40%以上。加入WTO后所導致的貿易擴張，主要集中在沿海地區(qū)，尤其沿海地區(qū)憑借其相對優(yōu)越的基礎設施、地域優(yōu)勢以及較強的市場活力，外資的流入也更多集中在該地區(qū)，從而導致沿海和內地間經(jīng)濟發(fā)展差距的進一步擴大。

　　4.稅收優(yōu)惠政策在執(zhí)行中出現(xiàn)了較多的問題。稅收優(yōu)惠政策在執(zhí)行中出現(xiàn)的問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）由于稅務信息和政務公開制度不夠完善，納稅人對有關在稅收優(yōu)惠政策了解不全、獲知不多，甚至根本不知道，更談不上在實際中很好利用政策來為自己謀取正當利益。（2）稅務執(zhí)法和稅務司法行為有時出現(xiàn)欠缺規(guī)范性。部分稅務人員專業(yè)素質欠缺，不能準確地理解與掌握有關失業(yè)人員再就業(yè)稅收優(yōu)惠政策精髓，“人情稅”、人為地設置障礙阻礙納稅人申報稅收優(yōu)惠等現(xiàn)象時有發(fā)生，一些稅務機關過于關心自己的任期目標，或有時受到收入任務約束，沒有較好地指導納稅人運用相關稅收優(yōu)惠政策，使稅務優(yōu)惠政策在執(zhí)行中發(fā)生扭曲，這樣大大降低稅收優(yōu)惠政策的作用。（3）政策中減免稅設置上存在不合理之處。優(yōu)惠政策主要適用于賬證健全的大型企業(yè)。多數(shù)中、小企業(yè)賬證不健全，因無法準確計算應納稅額的，稅務機關采取核定征收的方式，根據(jù)稅法規(guī)定，對這些企業(yè)則不能給予減免稅，這樣造成該類企業(yè)利益流失，打擊了他們吸納失業(yè)人員再就業(yè)的積極性。

　　二、完善失業(yè)人員再就業(yè)的稅收優(yōu)惠的建設

　　1.制定統(tǒng)一、規(guī)范的稅務信息和政務公開制度，提高稅務行政和稅務司法的透明度。政府透明度原則是WTO的主要目標之一。我國已加入WTO，增加各項政策的透明度勢在必行。同樣地，稅務信息和政務公開不僅關系到稅收優(yōu)惠政策的透明度和市場公平競爭，而且直接影響到稅收優(yōu)惠政策的運行效果。稅收優(yōu)惠政策能否起到預期效果，主要取決于納稅人員是否獲知這些政策及對這些政策的主動利用程度。因此規(guī)范稅務機關公開稅務信息和政務的程序和方法，是納稅人迅速、準確地獲知與運用相關政策信息、國家預期的政策目標得以實現(xiàn)的前提條件。全國提高稅務干部的綜合素質，加強稅收優(yōu)惠管理，盡可能減少稅收優(yōu)惠政策在執(zhí)行中扭曲行為的發(fā)生。制定統(tǒng)一、規(guī)范的稅務信息和政務公開制度，提高稅務行政和稅務司法的透明度，是督促落實各項稅收優(yōu)惠政策的有力保證。

　　2.稅收優(yōu)惠政策要有利于企業(yè)積極開辟就業(yè)渠道、多吸納失業(yè)人員再就業(yè)。通過制訂與調整稅收優(yōu)惠政策，積極扶持中小企業(yè)和私營、個體經(jīng)濟發(fā)展。目前，我國中小企業(yè)主要集中在制造業(yè)、輕工、紡織、手工藝品和商貿服務等勞動密集型行業(yè)，他們在解決就業(yè)方面有獨特的優(yōu)勢，等量資金投入，中小企業(yè)比大型企業(yè)創(chuàng)造出更多的就業(yè)機會。稅收優(yōu)惠政策應向這類企業(yè)傾斜，實行社會保險補貼和減免稅收政策，提高這類企業(yè)安置失業(yè)人員的積極性。

　　第三產業(yè)具有行業(yè)多、門類廣、服務性強、勞動密集的特點，對吸納更多勞動者就業(yè)有著任何別的行業(yè)無法替代的重要作用和地位。因此，以稅收優(yōu)惠或減免為主要政策手段，綜合利用各項財稅政策，調動各方面的積極性，支持第三產業(yè)擴大總量、優(yōu)化結構、拓寬領域，促進第三產業(yè)健康地發(fā)展是我國發(fā)展經(jīng)濟、解決失業(yè)人員再就業(yè)問題的最有效途徑之一。如組織失業(yè)人員開展家庭服務業(yè)、社區(qū)服務業(yè)及其它服務業(yè)，通過一定期限內免征或減征此類組織或企業(yè)的營業(yè)稅、所得稅、城市維護建設稅等，是幫助與促進失業(yè)人員和其他就業(yè)困難群體再就業(yè)的行之有效方法。

　　3.稅收優(yōu)惠政策應有利于國家實施產業(yè)政策。稅收政策的變動會影響某一產業(yè)的稅后投資利潤，政府可以根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和宏觀調控的需要，通過稅收優(yōu)惠政策將更多資源投入到需要發(fā)展的產業(yè)中去。我們應從發(fā)展與改革的角度認識稅收優(yōu)惠問題，也就是說，稅收優(yōu)惠應集中在政府產業(yè)政策鼓勵發(fā)展產業(yè)，對不符合產業(yè)政策的企業(yè)，即使安置了失業(yè)人員再就業(yè)，也不應給予稅收優(yōu)惠。運用稅收優(yōu)惠政策調整和優(yōu)化產業(yè)結構，促進經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展，提高就業(yè)率，才能起到真正解決失業(yè)人員再就業(yè)問題。在稅收優(yōu)惠政策的導向上，應著重于產業(yè)而不是地域，按照國家產業(yè)發(fā)展序列要求，鼓勵投資能源、交通、港口、農林牧業(yè)和高新技術產業(yè)。在加入WTO后，在稅收優(yōu)惠方面應給予此類產業(yè)一定支持，以減輕企業(yè)負擔和投資者的投資風險，增加產品競爭力，達到產業(yè)政策的目的，實現(xiàn)國民經(jīng)濟健康發(fā)展。

　　4.稅收優(yōu)惠政策應有利于促進地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟發(fā)展差距拉大，這種經(jīng)濟結構狀況不利于提高經(jīng)濟效益，改善就業(yè)結構，也不利于資源利用的高效和優(yōu)化，使經(jīng)濟增長缺乏動力。目前，我國地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展不平衡，差距較大，中、西部經(jīng)濟技術落后地區(qū)存在大量隱形失業(yè)，成為本地乃至全國經(jīng)濟快速發(fā)展的重要制約因素。因此，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方面，政府應通過改善基礎設施和減少國內市場交易成本的辦法來推動國內經(jīng)濟一體化的進程，同時，在目前中、西部地區(qū)投資環(huán)境較差的情況下，制定、實施相關稅收優(yōu)惠政策，建立中、西部地區(qū)的稅收優(yōu)勢，來吸引企業(yè)在中、西部投資，減少失業(yè)和人才外流的現(xiàn)象，促進其經(jīng)濟發(fā)展。如對投資中西部地區(qū)的企業(yè)予以適度的免征或減征企業(yè)所得稅、耕地占用稅、關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅等。

　　5.以人為本，稅收優(yōu)惠政策應有利于促進人力資本投資，提高勞動者素質。經(jīng)濟發(fā)展，科教要先行，科教興國戰(zhàn)略在信息時代更是日顯重要。從我國的現(xiàn)實情況看，勞動力素質低下，人力資源豐富而人才資源缺乏，據(jù)統(tǒng)計，我國城鎮(zhèn)失業(yè)人員學歷為高中及以下達93.5%，由此可見失業(yè)人員受教育程度普遍較低。隨著經(jīng)濟的增長和技術進步，社會各產業(yè)對非技術勞動者需求大大減少。當前，從過剩部門調整下來的勞動力不能適應新行業(yè)部門技能要求，尤其農業(yè)勞動力，使得我國出現(xiàn)失業(yè)人員日漸增長的同時存在著技術水平要求較高的行業(yè)人才缺乏狀況。在經(jīng)濟全球化和高新技術不斷發(fā)展的條件下，競爭力的大小不再由先天繼承的自然條件所決定，那些越稀少、越難被競爭對手模仿的高級生產要素（如高級人力資本、先進技術等方面）才是競爭優(yōu)勢的真正來源。因此，提高勞動力素質是解決失業(yè)人員再就業(yè)問題的根本。積極發(fā)展各類教育事業(yè)，加強對勞動力進行就業(yè)前培訓、技能培訓與再就業(yè)培訓以及大力推行勞動預備制，實行學歷證書和職業(yè)資格證書并重，全面提高勞動者的就業(yè)能力、創(chuàng)業(yè)能力和適應職業(yè)變化能力。

　　6.稅收優(yōu)惠應是靈活的，其設計應該是明確、具體、易于操作的。稅收優(yōu)惠應隨著經(jīng)濟的發(fā)展而變化，該設則設，該取消則取消，優(yōu)惠的幅度和時間也都應靈活，符合經(jīng)濟實際情況。稅收優(yōu)惠條款只有易于被投資者、稅務工作者理解、掌握，投資者才能按政策鼓勵的方向進行投資。只有這樣，稅收優(yōu)惠政策才真正起到了調節(jié)微觀實體經(jīng)濟行為的杠桿作用。