銀行經(jīng)營(yíng)危機(jī)和倒閉有極大的破壞性，這促使人們尋找更有效的機(jī)制和手段來減少危機(jī)發(fā)生的可能性，降低銀行倒閉對(duì)金融體系和經(jīng)濟(jì)的沖擊。存款保險(xiǎn)便是針對(duì)銀行業(yè)不穩(wěn)定和金融監(jiān)管空缺而采取的一項(xiàng)措施。

　　一、區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)凸現(xiàn)與中央銀行金融監(jiān)管困境

　　（一）區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)凸現(xiàn)及其表現(xiàn)

　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中的銀行體制，銀行資金統(tǒng)存統(tǒng)貸，財(cái)務(wù)管理統(tǒng)收統(tǒng)支，國(guó)家對(duì)銀行負(fù)無限責(zé)任，因此，由國(guó)家承擔(dān)的銀行風(fēng)險(xiǎn)通常難以顯現(xiàn)。隨著經(jīng)濟(jì)體制和金融體制改革的不斷深入，我國(guó)的金融風(fēng)險(xiǎn)日益顯性化。

　　近年來，我國(guó)的金融市場(chǎng)格局變化較大，國(guó)有銀行商業(yè)化進(jìn)程加快，新興的股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、城鄉(xiāng)信用合作社等金融機(jī)構(gòu)蓬勃發(fā)展，更多的外資銀行被獲準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)人民幣業(yè)務(wù)，并成為重要的金融力量。在整個(gè)金融市場(chǎng)上，國(guó)有四大商業(yè)銀行的壟斷局面雖未完全打破，但金融市場(chǎng)占有率在逐步下降。截止2000年底，非國(guó)有商業(yè)銀行的金融市場(chǎng)份額達(dá)33.5%，同時(shí)我國(guó)各金融機(jī)構(gòu)的金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新、金融商品創(chuàng)新和金融經(jīng)營(yíng)創(chuàng)新等都有較大突破和發(fā)展。我國(guó)金融領(lǐng)域里已初步實(shí)現(xiàn)了金融機(jī)構(gòu)多元化、金融業(yè)務(wù)多樣化、金融商品多樣化和金融交易多樣化的格局。但在體制轉(zhuǎn)軌過程中，由于金融機(jī)構(gòu)自我約束不足，以及金融監(jiān)管的相對(duì)滯后，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)行為的普遍扭曲和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大。

　　自從1996年中銀信托投資公司被接管后，我國(guó)已發(fā)生多起銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)倒閉事件。先是中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展信托投資公司被關(guān)閉，接著又發(fā)生了海南城市信用社支付危機(jī)。1998年6月，海南發(fā)展銀行和中國(guó)新技術(shù)創(chuàng)業(yè)投資公司先后被接管，1998年10月6日，廣東國(guó)際信托投資公司也因資不抵債而被迫倒閉。一系列的事件表明，長(zhǎng)期以來在金融領(lǐng)域聚集的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)開始在個(gè)別機(jī)構(gòu)、個(gè)別地區(qū)釋放出來，并由此引發(fā)連鎖反應(yīng)。尤其是個(gè)別地區(qū)已成為金融高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，一旦風(fēng)險(xiǎn)在區(qū)域間迅速傳遞，極易引起較大的金融危機(jī)。因此，區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)已然凸現(xiàn)并正威脅著我國(guó)的金融安全。

　　當(dāng)前區(qū)域性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)存在著嚴(yán)重的問題，具體表現(xiàn)在：

　　1. 經(jīng)營(yíng)規(guī)模比較小

　　盡管一些區(qū)域性商業(yè)銀行通過多種渠道籌資、構(gòu)建了較為堅(jiān)實(shí)的經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)，但大多數(shù)區(qū)域性金融機(jī)構(gòu)（主要指信用社）規(guī)模較小。而且，由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡使這些機(jī)構(gòu)的規(guī)模差異較大，大的多達(dá)幾十億元，小的僅有幾百萬(wàn)元，一旦出現(xiàn)金融危機(jī)，規(guī)模小的金融機(jī)構(gòu)非常容易陷入困境，甚至倒閉。

　　2.資產(chǎn)質(zhì)量比較差

　　區(qū)域性金融機(jī)構(gòu)的資金運(yùn)用途徑有限，相當(dāng)多的機(jī)構(gòu)將資金用于拆借和證券市場(chǎng)，因而難以通過資產(chǎn)多元化分散風(fēng)險(xiǎn)。在貸款投向上，也多集中于該地區(qū)的少數(shù)幾家企業(yè)。由于近年來很多地方企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況惡化，直接導(dǎo)致信貸資金沉淀、損失，西北地區(qū)較為明顯。還有一些地方企業(yè)借改制之機(jī)“逃、廢、甩”債，使金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)大量增加，農(nóng)村信用社不良貸款尤為嚴(yán)重。

　　3.資本充足率低

　　我國(guó)銀行業(yè)的資本充足率普遍較低。1998年國(guó)有商業(yè)銀行通過國(guó)家發(fā)行特別國(guó)債充實(shí)國(guó)有銀行資本金，其實(shí)際也是存款轉(zhuǎn)化而來。至于城市商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)，其資本充足率就更低。不少機(jī)構(gòu)的注冊(cè)資本含有水分，在成立時(shí)借入資金充當(dāng)資本，一旦成立這些“資本”便物歸原主。這類機(jī)構(gòu)存在著嚴(yán)重的超負(fù)荷經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象。人民銀行雖然也規(guī)定了按一定比例提取公積金和建立稅前提留呆帳準(zhǔn)備金制度，但實(shí)際執(zhí)行并不理想。

　　4.流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)突出

　　區(qū)域性金融機(jī)構(gòu)普通存在備付金比率偏低、流動(dòng)性差的情況。一些機(jī)構(gòu)資產(chǎn)與負(fù)債結(jié)構(gòu)不合理，短存長(zhǎng)貸矛盾日益突出，或是存不抵貸，長(zhǎng)期靠拆入資金維持運(yùn)營(yíng)，一旦市場(chǎng)資金緊張，就會(huì)陷入窘境。

　　5.盈利狀況不佳

　　區(qū)域性金融機(jī)構(gòu)普遍存在著高息攬存現(xiàn)象，造成資金成本過高。在存款迅速增加的同時(shí)，急于尋找資金出路，放松考核貸款對(duì)象，導(dǎo)致貸款本息難收，盈利水平下降。

　　區(qū)域性金融機(jī)構(gòu)更深層次的隱患不局限于以上諸多不良表現(xiàn)，更多的在于其經(jīng)營(yíng)環(huán)境的惡劣和內(nèi)控不健全。一些地區(qū)信用環(huán)境差，地方政府將金融機(jī)構(gòu)借貸資金看成是中央政府的財(cái)力，行政干預(yù)加劇了貸款風(fēng)險(xiǎn)的形成。另外，金融機(jī)構(gòu)體制不順，對(duì)權(quán)力沒有制度化制衡機(jī)制，其中包括貸款和對(duì)外交易支付的投信管理制度，圍繞以防范風(fēng)險(xiǎn)而設(shè)立的會(huì)計(jì)核算制度和內(nèi)部管理制度等，都是導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)行為不規(guī)范的直接因素，而金融風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的潛在基礎(chǔ)正是金融機(jī)構(gòu)不規(guī)范行為。

　　（二）中央銀行金融監(jiān)管困境

　　中央銀行居于金融業(yè)的首腦地位，一身兼有多項(xiàng)職能。當(dāng)各種職能的執(zhí)行存在沖突時(shí)，常常使中央銀行面臨兩難選擇；其結(jié)果往往是以犧牲某種職能為代價(jià)來完成其他職能。尤其在處理銀行擠兌和倒閉時(shí)，中央銀行的地位就顯得不超脫。

　　中央銀行在處理破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)時(shí)不外乎有三種手段：第一，金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)清償能力不足等非正常情況時(shí)，中央銀行一般會(huì)給予資金援助以幫助其渡過難關(guān)；第二，金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)或可能發(fā)生信用危機(jī)并嚴(yán)重影響存款人利益時(shí)，中央銀行實(shí)施接管，旨在恢復(fù)其正常經(jīng)營(yíng)能力，確保存款人利益；第三，對(duì)一些經(jīng)營(yíng)不善中央銀行難以幫其恢復(fù)正常經(jīng)營(yíng)能力的機(jī)構(gòu)實(shí)施破產(chǎn)，迫使其償還債務(wù)。這三種手段的實(shí)施往往給中央銀行其他職能的行使帶來若干負(fù)面影響，使中央銀行陷入困境。

　　1.中央銀行最后貸款人職能與貨幣政策目標(biāo)不協(xié)調(diào)

　　中央銀行作為最后貸款人向有危機(jī)金融機(jī)構(gòu)提供清償手段時(shí)，如果貨幣流通處于正常狀態(tài)，則這部分額外投放的貨幣就會(huì)使正常貨幣流通遭到破壞，這與中央銀行穩(wěn)定貨幣的政策目標(biāo)相矛盾。若拒絕向有問題金融機(jī)構(gòu)提供資金援助，雖有利于幣值穩(wěn)定，但又與中央銀行作為最后貸款人的職能相矛民

　　2.我國(guó)中央銀行缺乏相應(yīng)的資金保障難以確保地區(qū)金融平安

　　中國(guó)人民銀行為執(zhí)行監(jiān)管職能救助陷入危機(jī)的金融機(jī)構(gòu)，其資金來源的途徑應(yīng)是財(cái)政撥款，而我國(guó)財(cái)政資金短缺窘境短期難以改變。以再貸款向出現(xiàn)危機(jī)的金融機(jī)構(gòu)注資，不但超額增加基礎(chǔ)貨幣投放，而且掩蓋并積累矛盾，不利于問題的最終解決。

　　3.中央銀行只能在有限范圍內(nèi)援助有危機(jī)的金融機(jī)構(gòu)

　　如果每個(gè)發(fā)生信用危機(jī)或?yàn)l臨破產(chǎn)的金融機(jī)構(gòu)都由中央銀行接管、注資救助或補(bǔ)償，那么實(shí)質(zhì)上金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)還是由國(guó)家承擔(dān)，這種制度缺陷不利于金融機(jī)構(gòu)商業(yè)化經(jīng)營(yíng)，也無助于風(fēng)險(xiǎn)的最終化解。

　　中國(guó)人民銀行在金融監(jiān)管中存在諸多局限性，有必要建立一種機(jī)制輔助對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施有效監(jiān)管并對(duì)存款人的利益加以保護(hù)。存款保險(xiǎn)便是針對(duì)銀行業(yè)不穩(wěn)定和金融監(jiān)管空缺而采取的措施，它是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。

　　二、存款保險(xiǎn)制度的作用及存在基礎(chǔ)

　�。ㄒ唬┐婵畋ｋU(xiǎn)制度及其作用

　　存款保險(xiǎn)制度是指符合條件的存款金融機(jī)構(gòu)，按照一定比例向?qū)ｉT的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)交納保費(fèi)，在這些金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)支付危機(jī)或破產(chǎn)清盤時(shí)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)通過提供貸款、緊急資金援助。賠償保險(xiǎn)金等方式，保證銀行的清償能力，保護(hù)存款人利益的一種保險(xiǎn)制度。存款保險(xiǎn)作為一種獨(dú)特的保險(xiǎn)形式，不僅在于為存款人提供災(zāi)難事件的保險(xiǎn)要求權(quán)，同時(shí)又采取措施盡力避免這類事件的發(fā)生，具有事前管理和事后救助的雙重職能。

　　存款保險(xiǎn)早在十九世紀(jì)的美國(guó)就已經(jīng)存在，到了二十世紀(jì)初，大多數(shù)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)由于保險(xiǎn)不足而自動(dòng)消亡了。30年代大危機(jī)期間，美國(guó)的銀行體系陷于崩潰邊緣，僅在1930－1933年間，就有6704家銀行倒閉，嚴(yán)重影響了金融系統(tǒng)和整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定�；�于這一背景，美國(guó)國(guó)會(huì)于1933年通過了《格拉斯。斯蒂格爾法》（Glass-stea-gall act），設(shè)立了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC），開創(chuàng)了世界現(xiàn)代存款保險(xiǎn)制度的新紀(jì)元。此后，許多國(guó)家紛紛引入了這一機(jī)制，許多國(guó)家只所以引入存款保險(xiǎn)制度，在于它是一種較中央銀行最后貸款人職能更為有效的存款保險(xiǎn)方案。中央銀行的最后貸款人職能是一種含蓄的、間接的存款保險(xiǎn)方案；而存款保險(xiǎn)制度是一種公開的、直接的存款保護(hù)方案。中央銀行的保障具有選擇性，是否援助和援助到何種程度，完全取決于中央銀行對(duì)于銀行清償力的判斷和穩(wěn)定金融的考慮；在存款保險(xiǎn)制度下，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的責(zé)任是確定的、自動(dòng)的。中央銀行的保障是不可預(yù)知的行為，存款人事先不知道中央銀行的決策；而存款保險(xiǎn)制度的承諾是事先的、明顯的，對(duì)減輕存款人對(duì)其存款安全的擔(dān)心更為有效。

　　自從存款保險(xiǎn)制度產(chǎn)生之日起，一直存在著存款保險(xiǎn)制度褒貶不一的爭(zhēng)論。反對(duì)者認(rèn)為，由于存款保險(xiǎn)的存在，會(huì)使存款人過分依賴存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，而不關(guān)心銀行的經(jīng)營(yíng)狀況，對(duì)存款機(jī)構(gòu)不加選擇，因此，容易產(chǎn)生“逆向選擇”。同時(shí)，存款保險(xiǎn)制度也在某種程度上鼓勵(lì)了銀行的冒險(xiǎn)行為，使其敢于涉足高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，而且銀行在制定經(jīng)營(yíng)管理政策時(shí)，傾向于將存款保險(xiǎn)視為一個(gè)依賴因素，使銀行敢于為彌補(bǔ)較高的存款成本而在業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)中冒更大的風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)生“道德風(fēng)險(xiǎn)”問題。這樣，那些資金實(shí)力弱、風(fēng)險(xiǎn)程度高的銀行往往從中獲益，而那些實(shí)力雄厚、經(jīng)營(yíng)穩(wěn)健的銀行會(huì)在競(jìng)爭(zhēng)中受到損害，不能體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，不利于優(yōu)勝劣汰。

　　從保護(hù)存款人利益維護(hù)金融體系安全的角度出發(fā)，建立存款保險(xiǎn)的“會(huì)共安全網(wǎng)”意義重大。對(duì)于大多數(shù)存款人來說，他們不僅缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)和信息，難以對(duì)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)程度作出正確判斷，而且對(duì)他們來說監(jiān)管的高昂成本使他們不愿接受，也就談不上采取有效的風(fēng)險(xiǎn)防范措施。一旦存款到期不能支付，存款人利益受損會(huì)削弱儲(chǔ)蓄信心并可能引發(fā)社會(huì)危機(jī)。建立存款保險(xiǎn)制度的另一目的在于維持金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性，當(dāng)發(fā)生擠兌行為，可以在很大程度上限制恐慌，金融體系的安全得以保證。存款保險(xiǎn)制度對(duì)促進(jìn)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也有一定的積極意義。由于通常存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)很少以理賠方式接受大銀行倒閉，即采取“太大難以倒閉”的政策，對(duì)小銀行來說，這似乎有失公平。然而，從大小銀行的風(fēng)險(xiǎn)水平、風(fēng)險(xiǎn)分散程度和抗風(fēng)險(xiǎn)能力的比較來衡量，存款保險(xiǎn)制度已經(jīng)極大地淡化了大銀行基于壟斷的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，相應(yīng)地改善了中小銀行的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。

　　（二）存款保險(xiǎn)制度存在的基礎(chǔ)

　　相對(duì)于其它行業(yè)，銀行經(jīng)營(yíng)的是特殊商品，這種特殊性不僅體現(xiàn)在業(yè)務(wù)基本相同，對(duì)象基本一致上，更體現(xiàn)在其業(yè)務(wù)特點(diǎn)上。銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的特殊性決定了銀行經(jīng)營(yíng)的脆弱性。

　　1.高負(fù)債經(jīng)營(yíng)的潛在高風(fēng)險(xiǎn)性

　　銀行的負(fù)債總額中資本所占比例極小，一般低于10％。但其具有重要的功能，不僅作為銀行開業(yè)的基本條件，彌補(bǔ)損失的保障，更重要的在于資本可以發(fā)揮財(cái)務(wù)杠桿作用支撐巨大的資產(chǎn)擴(kuò)張。負(fù)債比例越高，意味著銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)越高，同時(shí)承受資產(chǎn)損失并滿足存款支取的能力越弱。

　　2.資產(chǎn)負(fù)債具有不對(duì)稱流動(dòng)性

　　在存款業(yè)務(wù)中，不僅活期存款可以隨時(shí)流出，定期存款中相當(dāng)比例也有可能提前支取，因此，它也具有一定的流動(dòng)性。在貸款業(yè)務(wù)中，一方面由于貸款合同明確規(guī)定了貸款期限，沒有特殊理由銀行不能提前收回貸款；另一方面，銀行貸款由于缺乏二級(jí)市場(chǎng)，在銀行需要增加流動(dòng)性時(shí)，一般不能通過出售資產(chǎn)來獲取。存款和貸款對(duì)銀行的債權(quán)債務(wù)約束要嚴(yán)格于客戶，這使銀行在應(yīng)付流動(dòng)性危機(jī)時(shí)極易陷于被動(dòng)。

　　3.銀行與客戶之間的信息不對(duì)稱性

　　信息不對(duì)稱存在于存款人與銀行之間，通常存款人不能準(zhǔn)確知道并鑒別銀行的經(jīng)營(yíng)情況，一旦存款人靠不完全信息“知曉”銀行陷入困境，便會(huì)將存款變現(xiàn)或?qū)⑵滢D(zhuǎn)移至其他銀行。同時(shí)，銀行對(duì)存款人何時(shí)取款取多少款也難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，這使銀行對(duì)擠兌的可能性降低了控制能力。銀行與借款人之間也存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，商業(yè)銀行總是希望掌握盡可能多的有關(guān)借款人信息，而借款人只樂意提供對(duì)其有利的信息，設(shè)法掩飾對(duì)自己不利信息。這就有可能降低銀行與優(yōu)良客戶達(dá)成貸款協(xié)議的可能性，并增加貸款的信用風(fēng)險(xiǎn)。

　�。ㄈ�）銀行危機(jī)高昂的社會(huì)成本

　　存款擠兌是商業(yè)銀行危機(jī)的表現(xiàn)形式，擠兌只是對(duì)單個(gè)或少數(shù)銀行造成影響，而恐慌則涉及整個(gè)銀行體系，關(guān)系到整個(gè)銀行體系和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展。其一，大規(guī)模的存款擠兌引起銀行恐慌會(huì)使所有銀行陷入流動(dòng)性危機(jī)，大批的銀行破產(chǎn)可能導(dǎo)致銀行體系的崩潰；其二，銀行恐慌引起銀行體系大規(guī)�，F(xiàn)金漏損，直接削弱商業(yè)銀行的信用創(chuàng)造能力，由于貨幣乘數(shù)的作用，會(huì)引起多倍的貨幣與信用緊縮，影響正常的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。不僅如此，大規(guī)模的擠兌風(fēng)潮造成大批銀行的倒閉會(huì)直接破壞信用創(chuàng)造機(jī)制的正常運(yùn)行，使商業(yè)銀行的信用分配職能弱化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足。銀行業(yè)的擠兌風(fēng)潮也會(huì)使銀行對(duì)其流動(dòng)資產(chǎn)進(jìn)行大規(guī)模降價(jià)拋售，采取保守性經(jīng)營(yíng)策略減少資金供給，從而使國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與增長(zhǎng)受到挫折。

　　銀行危機(jī)的社會(huì)成本高昂，銀行體系的崩潰和整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受損是直接的社會(huì)成本；公眾對(duì)銀行體系信心的喪失構(gòu)成了間接的社會(huì)成本。存款保險(xiǎn)正是保護(hù)存款人利益，穩(wěn)定銀行體系和減輕銀行危機(jī)的一項(xiàng)重要措施。

　　三、我國(guó)存款保險(xiǎn)制度模式選擇

　　金融領(lǐng)域客觀存在著諸多風(fēng)險(xiǎn)因素，存款保險(xiǎn)制度的存在有著深刻的必然性，這一切要求我國(guó)應(yīng)未雨綢繆，盡早建立存款保險(xiǎn)制度。我國(guó)存款保險(xiǎn)制度模式的選擇和構(gòu)建，應(yīng)該在借鑒西方國(guó)家存款保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，選擇切實(shí)可行的存款保險(xiǎn)模式。

　�。ㄒ唬┐婵畋ｋU(xiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置

　　目前，各國(guó)創(chuàng)建存款保險(xiǎn)制度的機(jī)構(gòu)設(shè)置各不相同，通常有三種類型：一種由政府設(shè)立的‘官亦存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，如美國(guó)等；第二種是由政府、中央銀行、商業(yè)銀行共同出資建立的合辦存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，如日本等；第三種是由銀行同業(yè)組織自己創(chuàng)辦的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，如德國(guó)等。這些機(jī)構(gòu)有的附設(shè)于中央銀行內(nèi)部，不具有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)形式，但大多數(shù)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)都是在中央銀行之外獨(dú)立設(shè)置。

　　結(jié)合我國(guó)的情況，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)以財(cái)政、人民銀行和參加存款保險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)共同出資建立，并以單獨(dú)設(shè)置為宜。這樣不僅有利于中央銀行與存款保險(xiǎn)公司資金的獨(dú)立運(yùn)行，也有利于二者各司其職，保證金融監(jiān)管高效。在中央設(shè)立存款保險(xiǎn)公司，負(fù)責(zé)全國(guó)性商業(yè)銀行的存款保險(xiǎn)業(yè)務(wù)；各大區(qū)設(shè)置二級(jí)公司、接受總公司的垂直領(lǐng)導(dǎo)和委托，負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)性商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查并辦理各類區(qū)域性商業(yè)銀行、信托投資公司、城鄉(xiāng)信用社等機(jī)構(gòu)的存款保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

　　（二）存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)職能

　　存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與中央銀行分設(shè)，必然產(chǎn)生存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有無監(jiān)管權(quán)及有多大監(jiān)管權(quán)限的問題，即存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是具有單一職能還是雙重職能的問題。單一職能只能是為保護(hù)存款人利益進(jìn)行理賠，而具有雙重職能的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)除了負(fù)責(zé)保險(xiǎn)理賠之外，還要提供清償能力緊急援助，對(duì)面臨破產(chǎn)倒閉的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)接管、支持合并，同時(shí)還要配合中央銀行等監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)存款類金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常業(yè)務(wù)監(jiān)管。日本的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)僅被賦予單一職能，而大多數(shù)的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)被賦予一定的監(jiān)管權(quán)。有的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)限很小，如美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司。

　　我認(rèn)為我國(guó)的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)授予一定的監(jiān)管權(quán)，承擔(dān)雙重職能。也有人認(rèn)為我國(guó)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不應(yīng)被授予監(jiān)管權(quán)，并將其歸因于為保證中央銀行監(jiān)管權(quán)威性和順應(yīng)中央銀行法關(guān)于中國(guó)人民銀行是唯一的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的規(guī)定。但實(shí)際上，中央銀行與存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管方向與業(yè)務(wù)并不雷同，二者在各自的監(jiān)管領(lǐng)域都可具有權(quán)威性，同時(shí)，為了被動(dòng)地適應(yīng)歷史特殊情況下制定的法律而人為對(duì)當(dāng)前的監(jiān)管體制加以維護(hù)，則與削足適履無異。為此，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)被賦予一定的監(jiān)管權(quán)，從而彌補(bǔ)監(jiān)管漏洞，更好地發(fā)揮監(jiān)管效力。

　�。ㄈ�）存款保險(xiǎn)對(duì)象及加入方式

　　實(shí)行存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家，大多按“領(lǐng)土論”原則確定保險(xiǎn)對(duì)象，凡境內(nèi)的全部本國(guó)銀行、外國(guó)銀行分支機(jī)構(gòu)均屬于保險(xiǎn)對(duì)象。但也有例外，德國(guó)和日本的存款保險(xiǎn)對(duì)象還包括本國(guó)銀行的國(guó)外分支機(jī)構(gòu)，而比利時(shí)和日本則不把外國(guó)銀行設(shè)在本國(guó)境內(nèi)的分機(jī)構(gòu)列為保險(xiǎn)對(duì)象。關(guān)于存款保險(xiǎn)的加入方式，大多數(shù)國(guó)家規(guī)定存款類金融機(jī)構(gòu)必須加入存款保險(xiǎn)體系，甚至有的國(guó)家規(guī)定把是否參加存款保險(xiǎn)作為取得執(zhí)業(yè)資格的條件。德國(guó)、比利時(shí)等國(guó)允許這類機(jī)構(gòu)可自愿參加存款保險(xiǎn)。但即使在采取自愿加入的國(guó)家里，存款類金融機(jī)構(gòu)為了保持自身的信譽(yù)和競(jìng)爭(zhēng)力，也絕少有不參加存款保險(xiǎn)。

　　我國(guó)宜采取強(qiáng)制加入的方法要求境內(nèi)經(jīng)營(yíng)存款業(yè)務(wù)的所有金融機(jī)構(gòu)參加存款保險(xiǎn)。包括區(qū)域性商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、城鄉(xiāng)信用社，也包括經(jīng)營(yíng)人民幣業(yè)務(wù)的外資商業(yè)銀行；中外合資商業(yè)銀行。對(duì)于國(guó)有商業(yè)銀行，由于其具有較大存款規(guī)模，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)既不可能接受其倒閉又無能力負(fù)責(zé)理賠，具有國(guó)有產(chǎn)權(quán)背景的四大商業(yè)銀行目前并不具有倒閉的現(xiàn)實(shí)性和可能性。但為了規(guī)范其商業(yè)化經(jīng)營(yíng)并保證與中小銀行公平競(jìng)爭(zhēng)，以長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)，國(guó)有商業(yè)銀行也應(yīng)參加存款保險(xiǎn)。

　�。ㄋ模┐婵畋ｋU(xiǎn)范圍

　　建立存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家并非把所有存款納入保險(xiǎn)范圍，對(duì)于是否把存款所有人、本外幣、地域分布及期限長(zhǎng)短等特征的存款納入存款保險(xiǎn)范圍，各國(guó)規(guī)定不盡相同。如對(duì)于同業(yè)存款，除加拿大、挪威和美國(guó)之外，其他國(guó)家均未將其納入保險(xiǎn)范圍之內(nèi)；外幣存款，除德國(guó)、美國(guó)、意大利之外，多數(shù)國(guó)家排除在外；對(duì)于外國(guó)銀行的存款，奧地利、意大利、德國(guó)、比利時(shí)等國(guó)打破了單純的“疆域”概念，將商業(yè)銀行海外分機(jī)構(gòu)存款也包括在內(nèi)。此外，某些特殊類型的存款，如大額存單，美國(guó)、法國(guó)、英國(guó)和日本等國(guó)對(duì)其不予保護(hù)；英國(guó)不將5年期以上的定期存款列入保險(xiǎn)范圍。

　　就我國(guó)目前而言存款保險(xiǎn)范圍的確定應(yīng)遵循以下原則：只保本幣存款，不保外幣存款；本幣存款中，只保居民儲(chǔ)蓄存款，不保企業(yè)存款和財(cái)政性存款。因?yàn)橥鈳糯婵罘N類較多，匯率變化快，難以確定統(tǒng)一的保險(xiǎn)額度。人民幣儲(chǔ)蓄存款是我國(guó)銀行的主要負(fù)債，代表著大多數(shù)存款者的利益，因此，只要對(duì)人民幣儲(chǔ)蓄存款實(shí)行有效保護(hù)，就可以減輕倒閉金融機(jī)構(gòu)的壓力，為銀行清債及重建提供條件，從而間接保護(hù)了所有存款者。

　�。ㄎ澹┐婵畋ｋU(xiǎn)限額

　　對(duì)接受保險(xiǎn)的存款，各國(guó)一般根據(jù)實(shí)際情況確定一個(gè)最高點(diǎn)，對(duì)超過限定數(shù)額的存款不予保護(hù)，也有的國(guó)家對(duì)存款按比例賠償。如英國(guó)，存款額的75％可以受到保護(hù)，但絕對(duì)數(shù)不得超過1萬(wàn)英鎊。美國(guó)1980年新銀行法對(duì)存款戶受保險(xiǎn)的金額上限規(guī)定為10萬(wàn)美元。這樣，部分賠償?shù)拇婵畋ｋU(xiǎn)制度就可以通過存款人的選擇來強(qiáng)化銀行自律，使銀行采取更穩(wěn)健的經(jīng)營(yíng)方式和管理方法。這種社會(huì)選擇僅憑金融監(jiān)管是做不到的，考慮到通貨膨脹和其他因素，保險(xiǎn)限額并非一成不變。

　　鑒于我國(guó)居民人均收入水平低金融資產(chǎn)少，存款的地區(qū)行業(yè)間差異較大，在確定存款保險(xiǎn)理賠最高限額時(shí)，一方面要注意保護(hù)中小儲(chǔ)戶，力爭(zhēng)使90％以上的公民存款得到保護(hù)；另一方面，最高限額一經(jīng)確定，該限額在5—10年內(nèi)應(yīng)盡量保持穩(wěn)定。此外，針對(duì)大額存款人可能將資金分存多個(gè)賬戶的情況，可考慮在我國(guó)實(shí)行的居民存款實(shí)名制下，對(duì)同一名下多個(gè)賬戶的個(gè)人存款，只能投保其中的一個(gè)賬戶上的資金來確保其實(shí)施。

　�。�六）存款保險(xiǎn)費(fèi)率

　　目前，世界上建立存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家都采用固定費(fèi)率，即對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)水平的投保銀行按同一費(fèi)率計(jì)算保險(xiǎn)費(fèi)。如德國(guó)按存款總額的0.03％收取、日本按存款總額的0.012％收取。費(fèi)率的具體水平由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)根據(jù)該國(guó)金融體系的穩(wěn)定程度、銀行的承受能力等多種因素決定。按同一費(fèi)率計(jì)算保險(xiǎn)費(fèi)使風(fēng)險(xiǎn)較低的投保銀行付出相對(duì)高的代價(jià)，而風(fēng)險(xiǎn)較高的銀行付出的代價(jià)相對(duì)較低，容易使銀行滋生道德風(fēng)險(xiǎn)。然而，由于影響銀行風(fēng)險(xiǎn)水平的因素過多，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)難以合理把握各銀行的風(fēng)險(xiǎn)程度。

　　考慮到我國(guó)的實(shí)際情況，在一段時(shí)間內(nèi)宜對(duì)投保金融機(jī)構(gòu)實(shí)行差別費(fèi)率。對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行征收的費(fèi)率相對(duì)其他金融機(jī)構(gòu)征收費(fèi)率要低一些，同時(shí)，征收的保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)設(shè)立兩個(gè)賬戶分開管理。就長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，這種費(fèi)率的征收事實(shí)上增加了銀行的準(zhǔn)備金，相應(yīng)加大了銀行的經(jīng)營(yíng)成本，所以保險(xiǎn)費(fèi)率不益過高，0.03－0.05％左右較適宜，且可采取在一定條件下通過將保費(fèi)收入的部分積累返還給投保機(jī)構(gòu)的方式，降低投保機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)成本。