一、我國(guó)信用擔(dān)保政策環(huán)境與實(shí)踐情況

　�。ㄒ唬�擔(dān)保行為的出現(xiàn)。

　　1979年和1983年，國(guó)務(wù)院分別批轉(zhuǎn)國(guó)家計(jì)委和中國(guó)人民銀行的報(bào)告，從此，中國(guó)結(jié)束國(guó)家計(jì)劃資金統(tǒng)包國(guó)有企業(yè)固定資產(chǎn)投資和流動(dòng)資金的歷史，開(kāi)始逐步實(shí)施“撥改貸”。1981年，五屆人大四次會(huì)議通過(guò)《經(jīng)濟(jì)合同法》，其中第15條對(duì)擔(dān)保的規(guī)定是：經(jīng)濟(jì)合同當(dāng)事人一方要求保證的，可由保證單位擔(dān)保。保證單位是保證人一方履行合同的關(guān)系人。從此，在體制調(diào)整和法律保護(hù)下，擔(dān)保作為一種行為開(kāi)始進(jìn)入中國(guó)的經(jīng)濟(jì)生活。但是，此時(shí)的擔(dān)保行為局限于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下上級(jí)主管部門和關(guān)聯(lián)企業(yè)提供的擔(dān)保。

　　由于當(dāng)時(shí)國(guó)有企業(yè)改革尚未到位，特別是政企不分，為了幫助下屬企業(yè)獲得銀行貸款或其他融資，企業(yè)的上級(jí)主管部門不得不承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，以至出現(xiàn)了重慶的一家大型國(guó)有紡織企業(yè)破產(chǎn)，法院強(qiáng)制查封市紡織局要求承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任代為償債的事件。針對(duì)上述情況，國(guó)務(wù)院專門下發(fā)文件要求各級(jí)政府部門一律不得為企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行擔(dān)保。為此，國(guó)有企業(yè)特別是大型國(guó)有企業(yè)技術(shù)改造貸款難問(wèn)題又成為一個(gè)突出問(wèn)題。

　�。ǘ�）擔(dān)保機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)。

　　為了解決國(guó)家行政機(jī)構(gòu)不能為企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供擔(dān)保問(wèn)題，幫助企業(yè)獲得技術(shù)改造貸款和日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)必需的流動(dòng)資金貸款，1993年前后，在重慶、上海、北京等地出現(xiàn)了專門為企業(yè)提供流動(dòng)資金貸款擔(dān)保服務(wù)的獨(dú)立擔(dān)保機(jī)構(gòu)，1994年初，財(cái)政部與原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委聯(lián)合組建了專門為國(guó)有企業(yè)技術(shù)改造提供貸款擔(dān)保服務(wù)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)技術(shù)擔(dān)保公司。

　　1993年，八屆人大三次會(huì)議通過(guò)《經(jīng)濟(jì)合同法》修正案，修改后的第15條對(duì)擔(dān)保的規(guī)定是：經(jīng)濟(jì)合同當(dāng)事人一方要求保證的，可由保證人擔(dān)保。被保證的當(dāng)事人不履行合同的，由保證人履行或者承擔(dān)連帶責(zé)任。1995年，八屆人大常委會(huì)第十四次會(huì)議通過(guò)《擔(dān)保法》，對(duì)擔(dān)保的規(guī)定是：在借貸、買賣、貨物運(yùn)輸、加工承攬等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，債權(quán)人需要以擔(dān)保方式保障其債權(quán)實(shí)現(xiàn)的，可以依照本法規(guī)定設(shè)定擔(dān)保。從此，包括獨(dú)立擔(dān)保機(jī)構(gòu)在內(nèi)的各類擔(dān)保行為有了專門的法律保護(hù)。但是，《擔(dān)保法》又規(guī)定：擔(dān)保合同是主合同的從合同；同時(shí)又規(guī)定：擔(dān)保合同另有約定的，按照約定。

　　截至1998年底，全國(guó)登記注冊(cè)為不同形式的擔(dān)保機(jī)構(gòu)約有近十家，其主要擔(dān)保服務(wù)范圍有國(guó)有企業(yè)的技術(shù)改造貸款擔(dān)保，個(gè)體私人企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等中小企業(yè)貸款擔(dān)保等。此時(shí)的擔(dān)保行為已成為平等主體地位下的市場(chǎng)交易活動(dòng)的保證措施，并且，擔(dān)保行為開(kāi)始成為法律允許的獨(dú)立擔(dān)保機(jī)構(gòu)從事的一種主營(yíng)業(yè)務(wù)。

　�。ㄈ�）擔(dān)保產(chǎn)業(yè)的形成。

　　1998年以來(lái)，為緩解經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的融資難、貸款難特別是擔(dān)保難問(wèn)題，中國(guó)人民銀行開(kāi)始推動(dòng)貸款擔(dān)保，財(cái)政部推動(dòng)融資擔(dān)保，原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委推動(dòng)中小企業(yè)擔(dān)保，建設(shè)部推動(dòng)住房置業(yè)擔(dān)保并分別下發(fā)了一系列政策性文件。在政府部門的大力推動(dòng)下，各類擔(dān)保機(jī)構(gòu)在分擔(dān)銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)，緩解企業(yè)和個(gè)人貸款難、融資難方面的作用日益顯現(xiàn)。

　　在2000年國(guó)務(wù)院辦公廳59號(hào)文件、2003年國(guó)務(wù)院18號(hào)文件和2002年頒布的《中小企業(yè)促進(jìn)法》等法律和政策的促進(jìn)下，中國(guó)務(wù)類擔(dān)保機(jī)構(gòu)得到了快速發(fā)展。據(jù)中國(guó)人民銀行統(tǒng)計(jì)調(diào)查，截至2002年底，我國(guó)共建立各類擔(dān)保機(jī)構(gòu)848家，可運(yùn)用的擔(dān)保資金總額為242億元，其中注冊(cè)資金為184億元，共為28717家企業(yè)提，供了51983筆貸款擔(dān)保服務(wù)，累計(jì)擔(dān)保金額598.2億元。另?yè)?jù)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)，截至2002年底，全國(guó)各地共有住房置業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)七十多家，為近三十萬(wàn)個(gè)家庭住房貸款提供了擔(dān)保，擔(dān)保金額236億元。

　　至此，經(jīng)過(guò)10年的擔(dān)保實(shí)踐，中國(guó)已由十幾個(gè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展成為擁有近千家各類擔(dān)保機(jī)構(gòu)的一個(gè)新興的擔(dān)保產(chǎn)業(yè)，并成為中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融穩(wěn)定不可或缺的重要力量與制度保障；中國(guó)的信用擔(dān)保產(chǎn)業(yè)初步形成“一體、兩翼、三層”的信用擔(dān)保體系（一體是指政策性信用擔(dān)保為主體，兩翼是指民間投資的商業(yè)擔(dān)保與互助擔(dān)保，三層是指依托城市的各類擔(dān)保和在省域擔(dān)保，僅缺全國(guó)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)）。特別是《中小企業(yè)促進(jìn)法》等法律的出臺(tái)，從國(guó)家法律層面為獨(dú)立擔(dān)保機(jī)構(gòu)確定了法律地位。

　�。ㄋ模�擔(dān)保體系的完善。

　　各類擔(dān)保機(jī)構(gòu)的快速成長(zhǎng)特別是省、市、縣信用擔(dān)保體系的逐步完善，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是在緩解私營(yíng)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等中小企業(yè)和城鄉(xiāng)居民住房貸款難等方面發(fā)揮了重要作用；但是，由于缺乏全國(guó)性再擔(dān)保機(jī)構(gòu)，不僅單個(gè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保能力嚴(yán)重受限，而且也造成擔(dān)保機(jī)構(gòu)與協(xié)作銀行處于不平等的合作關(guān)系，所以，在各地?fù)?dān)保實(shí)踐中，許多擔(dān)保機(jī)構(gòu)不僅放大倍數(shù)低于 2，而且還要承擔(dān)100％的連帶保證責(zé)任。出現(xiàn)上述情況的原因，一是擔(dān)保機(jī)構(gòu)自身信用能力缺乏保證，二是銀行無(wú)法控制擔(dān)保機(jī)構(gòu)的實(shí)際擔(dān)保能力（因?yàn)橐粋�(gè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)實(shí)際為多個(gè)銀行的客戶提供擔(dān)保），感到自身的擔(dān)保貸款可能形成實(shí)際上的空懸。為此，不僅許多擔(dān)保機(jī)構(gòu)呼吁要求盡快建立全國(guó)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)，而且，許多學(xué)者和政府主管部門也積極推動(dòng)工作。

　　為此，在2000年9月已經(jīng)開(kāi)始起步的探討組建政策性國(guó)家中小企業(yè)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，根據(jù)中國(guó)加入WTO之后的新形勢(shì)和中央政府加快自身機(jī)構(gòu)改革與轉(zhuǎn)變職能的要求，將工作思路調(diào)整為組建民間投資的市場(chǎng)化、股份制、綜合性的全國(guó)性信用再擔(dān)保機(jī)構(gòu)。2002年8月，原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)全國(guó)信用擔(dān)保體系設(shè)計(jì)和組織實(shí)施的部門負(fù)責(zé)人，也是原全國(guó)信用與擔(dān)保課題研究的負(fù)責(zé)人，“下�！钡街袊�(guó)最大的全國(guó)性信用管理公司工作，并擔(dān)負(fù)起聯(lián)合全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)、信用管理機(jī)構(gòu)和各類擔(dān)保機(jī)構(gòu)，共同發(fā)起籌備組建民間投資的市場(chǎng)化、股份制、綜合性的全國(guó)性信用再擔(dān)保機(jī)構(gòu)——中國(guó)信用再擔(dān)保股份有限公司的任務(wù)。2003年6月，在有關(guān)部委和行業(yè)協(xié)會(huì)的支持下，中國(guó)誠(chéng)信信用管理有限公司與中國(guó)最具成長(zhǎng)性的擔(dān)保機(jī)構(gòu)、技術(shù)支持機(jī)構(gòu)共同發(fā)起了中國(guó)信用再擔(dān)保股份公司的籌備組建工作。

　　二、中國(guó)信用擔(dān)保理論研究的三個(gè)階段和中國(guó)再擔(dān)保制度的提出

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　　在第一、第二階段課題研究和各界有志于信用擔(dān)保事業(yè)的人士的研究與實(shí)踐下，中國(guó)信用擔(dān)保體系的理論框架基本形成。這些課題研究和理論探討取得了如下收獲：

　　1.形成和完善了以“一體兩翼三層”為主要特征的中國(guó)信用擔(dān)保體系的理論和政策框架。

　　2.在理論與實(shí)踐基礎(chǔ)上出臺(tái)的《中小企業(yè)促進(jìn)法》賦予了獨(dú)立擔(dān)保機(jī)構(gòu)的法律地位，填補(bǔ)了《擔(dān)保法》沒(méi)有解決的中國(guó)擔(dān)保業(yè)的法律空白。

　　3.理論與政策指導(dǎo)下的中國(guó)信用擔(dān)保實(shí)踐，1998年以前，以中國(guó)投資擔(dān)保公司為代表的全國(guó)僅有的幾個(gè)擔(dān)保公司，發(fā)展到2002年底；以中小企業(yè)擔(dān)保和住房置業(yè)擔(dān)保為代表的全國(guó)上千個(gè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)擔(dān)保由擔(dān)保機(jī)構(gòu)向擔(dān)保產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)化。

　　4.在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和立足中國(guó)實(shí)際基礎(chǔ)上形成的再擔(dān)保制度和信用擔(dān)保體系，特別是大規(guī)模的基層擔(dān)保機(jī)構(gòu)的實(shí)踐，奠定了中國(guó)在世界擔(dān)保業(yè)中的地位。

　　5.逐步形成的信用擔(dān)保體系在亞洲金融危機(jī)之后的中國(guó)，實(shí)質(zhì)上發(fā)揮了銀行貸款保險(xiǎn)、投資責(zé)任保險(xiǎn)、履約責(zé)任保險(xiǎn)等重要作用，在一定程度上成為中國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)的工種控制機(jī)制。

　�。ǘ�）理論研究的三個(gè)階段。

　　經(jīng)歷了重點(diǎn)探索單一擔(dān)保問(wèn)題、綜合解決信用環(huán)境問(wèn)題、全面完善信用擔(dān)保體系問(wèn)題等三個(gè)階段。目前，蓬勃興起的社會(huì)信用建設(shè)問(wèn)題，實(shí)際上是研究擔(dān)保問(wèn)題中產(chǎn)生的一個(gè)具有完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系和重塑社會(huì)關(guān)系的重要的“副產(chǎn)品”。

　　1.起步階段（1992—2000年）：重點(diǎn)探索單一擔(dān)保問(wèn)題。結(jié)合資金效益、優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)等工作，研究撥改貸之后不同規(guī)模企業(yè)的融資渠道和方式問(wèn)題，開(kāi)始關(guān)注單，企業(yè)的擔(dān)保問(wèn)題，并對(duì)東北、西南地區(qū)進(jìn)行了案例調(diào)查。1四8年提出建立信用擔(dān)保體系和全國(guó)再擔(dān)保制度問(wèn)題，1999年6月印發(fā)《關(guān)于建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（540號(hào)），2000年8月國(guó)務(wù)院辦公廳59號(hào)要求加快建立信用擔(dān)保體系并肯定了一體兩翼三層的工作思路，允許探索組建國(guó)家信用再擔(dān)保機(jī)構(gòu)。

　　2.擴(kuò)展階段（2000-2002年）：綜合解決信用環(huán)境問(wèn)題。結(jié)合信用擔(dān)保、社區(qū)發(fā)展、融資體系等工作，研究如何實(shí)現(xiàn)提升企業(yè)信用能力與營(yíng)造信用環(huán)境的結(jié)合問(wèn)題。連續(xù)4次考察美國(guó)、加拿大、日本等國(guó)家的政策與實(shí)踐情況，提出了社區(qū)、融資、擔(dān)保、信用的協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題，在深入再擔(dān)保研究的同時(shí)，啟動(dòng)了社區(qū)發(fā)展中合作研究項(xiàng)目、社會(huì)信用體系建設(shè)課題等研究工作，并進(jìn)行了組建全國(guó)性征信機(jī)構(gòu)的實(shí)際案例操作。2001年印發(fā)《關(guān)于建立全國(guó)信用擔(dān)保體系有關(guān)問(wèn)題的通知》和《10部委關(guān)于加強(qiáng)信用管理的通知》，2002年6月《中小企業(yè)促進(jìn)法》頒布并要求縣級(jí)以上政府均要推動(dòng)信用擔(dān)保體系建設(shè)。

　　3.深入階段（2003年起步）：全面完善信用擔(dān)保體系問(wèn)題。結(jié)合政府加快建立社會(huì)信用體系和完善信用擔(dān)保體系的精神，在有關(guān)部委和全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)的支持下，聯(lián)合國(guó)內(nèi)知名的信用管理機(jī)構(gòu)、信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)、技術(shù)支持機(jī)構(gòu)和海內(nèi)外志同道合的戰(zhàn)略投資者組成課題組和籌備組，對(duì)二十多個(gè)省市的擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行了實(shí)地考察，達(dá)成了聯(lián)合組建全國(guó)性和綜合性的再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的共識(shí)，形成了初步方案和商業(yè)計(jì)劃書(shū)，2003年6月進(jìn)入實(shí)質(zhì)性籌備和重組工作。期間，得到國(guó)務(wù)院有關(guān)部委、全國(guó)人大、研究機(jī)構(gòu)等方面領(lǐng)導(dǎo)和專家的大力支持。

　　10年的課題研究、政策調(diào)研和實(shí)踐探索以及近四年的前期準(zhǔn)備，為中國(guó)信用再擔(dān)保股份有限公司的組建和運(yùn)營(yíng)奠定了重要基礎(chǔ)；擔(dān)保機(jī)構(gòu)從無(wú)到有并形成了一千多家機(jī)構(gòu)和近萬(wàn)人的專業(yè)隊(duì)伍，不僅為全國(guó)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的組建創(chuàng)造了條件，為再擔(dān)保業(yè)務(wù)提供了廣闊的市場(chǎng)需求，特別是企業(yè)發(fā)債政策的解凍、資產(chǎn)證券化的實(shí)施等中國(guó)資本市場(chǎng)的全面啟動(dòng)，對(duì)再擔(dān)保的需求也是前景無(wú)限。

　　（三）中國(guó)信用再擔(dān)保制度的提出。

　　1.制度的提出。許多國(guó)內(nèi)外專家學(xué)者在不同場(chǎng)合的研討會(huì)和交流活動(dòng)中均充分肯定了中國(guó)信用擔(dān)保體系的實(shí)踐，加拿大研究信用擔(dān)保問(wèn)題的專家明確肯定再擔(dān)保制度的提出是一種創(chuàng)新。可以講，再擔(dān)保在中國(guó)是首次提出，中國(guó)再擔(dān)保是世界首創(chuàng)。

　　中國(guó)信用擔(dān)保體系和再擔(dān)保制度的提出，是在1998年9月開(kāi)始起草的扶持中小企業(yè)政策研究中，由時(shí)任國(guó)家經(jīng)貿(mào)委改革與發(fā)展處副處長(zhǎng)的陳洪雋提出，第一次提交專家公開(kāi)討論是在 1998年11月20日由財(cái)政部《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》和經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社在北京科技會(huì)堂聯(lián)合召開(kāi)的“財(cái)政政策研討會(huì)”上。

　　實(shí)際上，中國(guó)信用擔(dān)保體系和再擔(dān)保制度思路的萌芽是起源于1992年國(guó)務(wù)院經(jīng)貿(mào)辦企業(yè)局的滾動(dòng)研究（企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)和財(cái)會(huì)制度改革）和 1996年抓大放小的工作思路，核心就是如何通過(guò)分擔(dān)金融風(fēng)險(xiǎn)來(lái)間接解決弱勢(shì)群體（由困難的國(guó)有企業(yè)到私營(yíng)企業(yè)）的融資難問(wèn)題。

　　2.制度的理論與實(shí)踐基礎(chǔ)。再擔(dān)保思路的經(jīng)驗(yàn)來(lái)自于對(duì)美國(guó)、加拿大、日本等實(shí)踐的考察，特別是加拿大專家推動(dòng)兩國(guó)之間的擔(dān)保理論與實(shí)踐的廣泛交流與合作，不僅使中國(guó)的實(shí)踐借鑒了加拿大的經(jīng)驗(yàn)，也通過(guò)加拿大專家的介紹了解了世界各國(guó)信用擔(dān)保體系發(fā)展的總體情況。

　　再擔(dān)保思路的理論來(lái)自于對(duì)再保險(xiǎn)、再貸款等類似金融理論的借鑒。與再保險(xiǎn)相似之處是：再擔(dān)保是指特定的再擔(dān)保機(jī)構(gòu)為各類擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供保證的行為，再擔(dān)保機(jī)構(gòu)不與擔(dān)保機(jī)構(gòu)的被擔(dān)保人（企業(yè)或個(gè)人）發(fā)生關(guān)系，也不向其收取任何費(fèi)用。與再貸款相似之處是：再擔(dān)保機(jī)構(gòu)向各類擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供保證，并要求擔(dān)保機(jī)構(gòu)按照約定比例交存風(fēng)險(xiǎn)保證金。所以，全國(guó)性信用再擔(dān)保機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上是以企業(yè)法人資格和一般保證方式為擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供獨(dú)立保證的特殊保證人，以經(jīng)濟(jì)手段間接地承擔(dān)了規(guī)范擔(dān)保機(jī)構(gòu)行為和完善擔(dān)保體系的重要責(zé)任。

　　再擔(dān)保思路的模式來(lái)自于理論與實(shí)踐思考后的對(duì)中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀判斷和預(yù)測(cè)。目前中國(guó)的擔(dān)保產(chǎn)業(yè)處于一種兩難狀態(tài)：一是幾十年經(jīng)濟(jì)建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)與沉痛教訓(xùn)，特別是加入 WTO和政府職能的轉(zhuǎn)變，決定了中國(guó)在一個(gè)激烈競(jìng)爭(zhēng)和充滿風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)領(lǐng)域內(nèi)，不可能成立一家“一統(tǒng)天下”的全國(guó)性擔(dān)保集團(tuán)公司，也不可能將已在市場(chǎng)成長(zhǎng)起來(lái)的各類擔(dān)保機(jī)構(gòu)合并成為一個(gè)公司；二是已近千家的各類擔(dān)保公司實(shí)際上處于政府無(wú)力（也無(wú)手段）監(jiān)管、擔(dān)保行為無(wú)人控制的“一攤散沙”的混亂狀態(tài)，銀行和投資者對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的實(shí)際擔(dān)保能力的了解和把握實(shí)際上處于失控狀態(tài)。1998年超前提出的信用再擔(dān)保制度的設(shè)想被實(shí)踐證明是一種行之有效和必不可少的規(guī)范擔(dān)保行為和控制擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)的制度安排。

　　3.理論轉(zhuǎn)化為政策與實(shí)踐的情況。1998年 9月，課題研究首次提出建立中國(guó)信用擔(dān)保體系問(wèn)題并提出了全國(guó)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的設(shè)想，其主體框架就是“一體、兩翼、三層”的構(gòu)想（一體是指政策性信用擔(dān)保為主體，兩翼是指民間投資的商業(yè)擔(dān)保與互助擔(dān)保，三層是指依托城市的各類擔(dān)保和在省域及全國(guó)范圍內(nèi)的再擔(dān)保）。

　　上述構(gòu)想提出后，得到了參加1999年2月在濟(jì)南召開(kāi)的全國(guó)擔(dān)保工作座談會(huì)全體與會(huì)代表的認(rèn)同，在廣泛征求了財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、科技部、外經(jīng)貿(mào)部、中國(guó)保監(jiān)會(huì)、中國(guó)證監(jiān)會(huì)等部委以及各個(gè)商業(yè)銀行和有關(guān)研究機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)之后，得到國(guó)務(wù)院的肯定并成為2000年國(guó)務(wù)院辦公廳59號(hào)文件的核心內(nèi)容：各級(jí)政府和有關(guān)部門要加快建立中央、省、地（市）信用擔(dān)保體系。要選擇若干具備條件的省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)行擔(dān)保與再擔(dān)保試點(diǎn)，探索組建國(guó)家信用再擔(dān)保機(jī)構(gòu)，為擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供再擔(dān)保服務(wù)。

　　在政策上，已經(jīng)由1999年初的一個(gè)司級(jí)的文件初稿在四年內(nèi)逐步上升為部委文件、國(guó)務(wù)院文件、國(guó)家法律。

　　在實(shí)踐中，已在中國(guó)實(shí)現(xiàn)了由1998年以前的幾個(gè)擔(dān)保公司向一個(gè)嶄新的擔(dān)保產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)變，并成為中國(guó)金融業(yè)的一個(gè)重要的“貸款保險(xiǎn)、融資保險(xiǎn)”機(jī)制。

　　三、國(guó)外擔(dān)保理論與實(shí)踐的借鑒

　　課題研究中，2000年底發(fā)表的《世界各國(guó)中小企業(yè)信用擔(dān)保體系發(fā)展情況和我國(guó)中小企業(yè)信用擔(dān)保體系建設(shè)情況》一文，是在赴美國(guó)、加拿大等國(guó)家實(shí)地考察和與美國(guó)、加拿大、日本、歐盟、聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署交流的基礎(chǔ)上形成的，是中國(guó)第一個(gè)全面介紹國(guó)外信用擔(dān)保發(fā)展情況和全國(guó)信用擔(dān)保發(fā)展情況的權(quán)威文獻(xiàn)，也是截至目前被引用次數(shù)最多的信用擔(dān)保專業(yè)文獻(xiàn)。有關(guān)國(guó)外的信用擔(dān)保實(shí)踐情況可以參閱此文。

　　四、中國(guó)信用擔(dān)保與再擔(dān)保的法律政策框架

　　除1995年頒布的《擔(dān)保法》之外，中國(guó)從 1999年開(kāi)始，信用與擔(dān)保等字眼比較頻繁地出現(xiàn)在中國(guó)黨政文件、領(lǐng)導(dǎo)講話和國(guó)家法律法規(guī)中。

　　截至目前，下發(fā)與信用擔(dān)保有關(guān)的各類法律法規(guī)和政策文件的黨政部門有：中共中央、全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、中國(guó)人民銀行、建設(shè)部、稅務(wù)總局等。

　　1998年，中國(guó)人民銀行在下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改善對(duì)小企業(yè)金融服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出建立小企業(yè)貸款擔(dān)保機(jī)制。

　　1999年，原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委下發(fā)《關(guān)于建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。

　　2000年，財(cái)政部下發(fā)《中小企業(yè)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理暫行辦法》，建設(shè)部和中國(guó)人民銀行下發(fā)《住房置業(yè)擔(dān)保管理試行辦法》，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)文件要求加快建立包括再擔(dān)保制度在內(nèi)的信用擔(dān)保體系并同意組建全國(guó)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)。

　　2001年1.2月，財(cái)政部、原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委和中國(guó)人民銀行聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)行全國(guó)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)基本情況調(diào)查的通知》，共同聯(lián)手推動(dòng)信用擔(dān)保體系的規(guī)范和完善工作。

　　2002年6月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《中小企業(yè)促進(jìn)法》，要求縣級(jí)以上政府都要推動(dòng)信用擔(dān)保體系建設(shè)。

　　2003年8月12日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》要求研究建立全國(guó)個(gè)人住房貸款擔(dān)保體系。

　　五、全國(guó)性再擔(dān)保機(jī)構(gòu)籌備的過(guò)程情況與經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

　　中國(guó)信用再擔(dān)保股份有限公司的籌備，思路提出于1998年9月，實(shí)際籌備起步于2000年9月。之后，籌備工作經(jīng)歷了兩個(gè)階段：一是官方組織的政策性全國(guó)中小企業(yè)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的籌備 （2000年9月～2002年5月），結(jié)果因?yàn)槭袌?chǎng)需求不足、政府部門異見(jiàn)、決策不及時(shí)、政企不分、缺少法律保護(hù)等原因，以流產(chǎn)而告終；二是民間組織的市場(chǎng)化股份制全國(guó)綜合性再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的籌備（2002年6月提出、2003年啟動(dòng)），是市場(chǎng)需求的產(chǎn)物，得到政府各部門的支持，獲得各類擔(dān)保機(jī)構(gòu)和投資者的響應(yīng)和完全的市場(chǎng)化行為，以及已有法律保護(hù)，所以，籌備工作起步順利并有望在各個(gè)政府部門和全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)的全力支持下獲得成功，從而實(shí)現(xiàn)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和金融穩(wěn)定貢獻(xiàn)力量的一份心愿。

　　之所以將官方組織籌備的政策性全國(guó)中小企業(yè)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的籌備和民間組織籌備的市場(chǎng)化股份制全國(guó)綜合性再擔(dān)保機(jī)構(gòu)，作為中國(guó)信用再擔(dān)保股份有限公司籌備的兩個(gè)階段，有兩個(gè)原因：一是因?yàn)閮蓚�(gè)階段的籌備負(fù)責(zé)人是一個(gè)人——陳洪雋（中國(guó)信用擔(dān)保體系和再擔(dān)保制度的設(shè)計(jì)和組織者、原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委處長(zhǎng)、現(xiàn)中國(guó)誠(chéng)信公司首席運(yùn)營(yíng)官）；二是一個(gè)國(guó)家完全可以按照WTO規(guī)則，公開(kāi)選擇市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)執(zhí)行政策性業(yè)務(wù)，所以，中國(guó)有了市場(chǎng)化股份制全國(guó)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)后，國(guó)家沒(méi)有必要再花納稅人的錢去搞政企不分特別是容易孳生腐敗的政策性的官辦再擔(dān)保機(jī)構(gòu)。所以說(shuō)，第一個(gè)階段以官方身份組建政策性再擔(dān)保機(jī)構(gòu)雖然失利，但屬于客觀的選擇，也為組建民間投資的市場(chǎng)化股份制全國(guó)性信用再擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供了可貴的“失敗”經(jīng)驗(yàn)。

　　（一）組建的政策依據(jù)和市場(chǎng)環(huán)境。

　　1.政策依據(jù)：

　　（1）組建市場(chǎng)化股份制全國(guó)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)，目前沒(méi)有任何法律法規(guī)和政策文件加以限制，特別是已經(jīng)頒布的《行政許可法》對(duì)行政機(jī)關(guān)的作為又加以限制，政府機(jī)關(guān)行使違背WTO規(guī)則的權(quán)力的可能性大大降低。

　　（2）關(guān)于獨(dú)立擔(dān)保機(jī)構(gòu)的法律地位已在《中小企業(yè)促進(jìn)法》中加以體現(xiàn)，黨和國(guó)家重要決議中均對(duì)推動(dòng)擔(dān)保體系建設(shè)提出要求。

　�。�3）國(guó)務(wù)院辦公廳文件早已明確允許探索組建國(guó)家再擔(dān)保機(jī)構(gòu)，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行等均支持進(jìn)行市場(chǎng)化股份制全國(guó)信用再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的探索。

　　2.市場(chǎng)環(huán)境：

　�。�1）間接融資。信貸市場(chǎng)仍然處于賣方市場(chǎng)，由于風(fēng)險(xiǎn)控制和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原因，銀行惜貸現(xiàn)象仍然嚴(yán)重。廣大的擔(dān)保機(jī)構(gòu)迫切需要通過(guò)再擔(dān)保方式進(jìn)行信用能力的提升。

　�。�2）直接融資。股市低迷、垃圾股的客觀存在等需要對(duì)信用等級(jí)不高的股票、債券；以獨(dú)立擔(dān)保方式提高提升信用能力來(lái)進(jìn)行增級(jí)。

　　（3）市場(chǎng)需求。1000家各類擔(dān)保機(jī)構(gòu)和300多億元的擔(dān)保資金，迫切需要再擔(dān)保機(jī)構(gòu)幫助其控制風(fēng)險(xiǎn)和分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

　�。ǘ�）再擔(dān)保機(jī)構(gòu)對(duì)政府、銀行、擔(dān)保機(jī)構(gòu)、被擔(dān)保企業(yè)的作用。

　　1.對(duì)政府：（1）以經(jīng)濟(jì)手段幫助政府規(guī)范擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保行為；（2）以公開(kāi)投標(biāo)幫助政府公開(kāi)透明地實(shí)施扶持政策；（3）以市場(chǎng)運(yùn)作幫助政府提高政策資金的使用效率。

　　2.對(duì)銀行：（1）以分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)方式幫助其擴(kuò)大放款規(guī)模增加收益；（2）以信息共享方式幫助其控制擔(dān)保機(jī)構(gòu)實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)；（3）以專業(yè)服務(wù)方式幫助其尋找優(yōu)質(zhì)和潛在的客戶。

　　3.對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)：（1）可以強(qiáng)化保證方式幫助其提升信用放大能力（放大倍數(shù)）；（2）可以風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式幫助其減輕保證責(zé)任壓力（分擔(dān)比例）； （3）可以業(yè)務(wù)支持方式幫助其實(shí)現(xiàn)專業(yè)擔(dān)保經(jīng)營(yíng) （專業(yè)擔(dān)保）；（4）可以信息共享方式增進(jìn)其與協(xié)作銀行的合作（銀擔(dān)合作）。

　　4.對(duì)被擔(dān)保企業(yè)：（1）擔(dān)保提升信用能力，再擔(dān)保增強(qiáng)獲信能力；（2）擔(dān)保實(shí)現(xiàn)地區(qū)立信，再擔(dān)保實(shí)現(xiàn)全國(guó)立信。

　�。ㄈ�）官方組織的政策性全國(guó)中小企業(yè)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的前期籌備階段（2000年9月—2002年 9月）。

　　在1998年之后兩年多的課題研究和試點(diǎn)推動(dòng)的基礎(chǔ)上，于2000年9月提出了組建全國(guó)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的方案，并廣泛征求了各部委、擔(dān)保機(jī)構(gòu)、各類銀行的意見(jiàn)，還在2000年11月重慶召開(kāi)的國(guó)際研討會(huì)上征求了國(guó)內(nèi)外知名專家和機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)。由于當(dāng)時(shí)全國(guó)各地?fù)?dān)保機(jī)構(gòu)尚處于試點(diǎn)的初期，不僅缺乏擔(dān)保實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也沒(méi)有對(duì)再擔(dān)保的市場(chǎng)需求。特別是當(dāng)時(shí)提出的以政府牽頭組建政策性再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的設(shè)想，與未來(lái)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)不符，容易導(dǎo)致新的政企不分和擔(dān)保機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)，特別是很可能出現(xiàn)由國(guó)家信用承擔(dān)各類擔(dān)保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，最終將成為導(dǎo)致對(duì)金融體系和財(cái)政體系的嚴(yán)重沖擊。

　　歸納起來(lái)本階段籌備失敗并導(dǎo)致全國(guó)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)組建工作停頓3年的原因有5個(gè)：（1）沒(méi)有市場(chǎng)需求；（2）政府主導(dǎo)和政企不分；（3）缺乏法律保護(hù)；（4）政府部門意見(jiàn)不一；（5）未能及時(shí)決策。

　�。ㄋ模┟耖g組織的市場(chǎng)化股份制全國(guó)綜合性再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的正式籌建階段（2003年6月起）。

　　根據(jù)有關(guān)部委和各類擔(dān)保機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)以及國(guó)外同行的建議，課題組在有關(guān)部門的支持下，選擇了由民間投資并按照“股份制組建、市場(chǎng)化運(yùn)作、政策性支持”原則推動(dòng)中國(guó)再擔(dān)保制度建設(shè)的思路。在廣泛征求有關(guān)部門、專家學(xué)者和各地?fù)?dān)保機(jī)構(gòu)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，有關(guān)部委和全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)的支持下，中國(guó)知名的信用管理公司、擔(dān)保公司和戰(zhàn)略投資者等達(dá)成了合作意向并于2003年6月開(kāi)始了中國(guó)信用再擔(dān)保民間組織的市場(chǎng)化股份制全國(guó)綜合性再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的籌備。2003年9月20日，在中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會(huì)和中國(guó)誠(chéng)信信用管理有限公司聯(lián)合召開(kāi)的“中國(guó)信用再擔(dān)保制度”專家座談會(huì)上，“中國(guó)信用再擔(dān)保制度”課題組和中國(guó)信用再擔(dān)保股份有限公司籌備組負(fù)責(zé)人陳洪雋匯報(bào)了課題研究情況，來(lái)自國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、建設(shè)部、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委、中國(guó)社科院、中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會(huì)、中國(guó)企業(yè)聯(lián)合會(huì)、中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)金融學(xué)會(huì)、中國(guó)中小企業(yè)協(xié)會(huì)等單位的專家學(xué)者，對(duì)課題研究和籌備工作發(fā)表了意見(jiàn)，并形成了對(duì)中國(guó)信用再擔(dān)保制度課題研究報(bào)告的評(píng)審意見(jiàn)。與會(huì)專家支持并建議加快中國(guó)信用再擔(dān)保股份有限公司步伐，中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會(huì)領(lǐng)導(dǎo)建議將課題研究報(bào)告和籌備方案盡快上報(bào)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部委，爭(zhēng)取政府對(duì)民間投資組建市場(chǎng)化股份制全國(guó)性綜合性信用再擔(dān)保的政策支持與資金支持。、  作為民間組織籌備的市場(chǎng)化股份制全國(guó)性綜合性信用再擔(dān)保機(jī)構(gòu)，將來(lái)之所以能夠成功的重要原因在于：（1）市場(chǎng)需求的產(chǎn)物；（2）得到政府各部門的支持；（3）獲得各類擔(dān)保機(jī)構(gòu)和投資者的響應(yīng)；（4）完全的市場(chǎng)化行為，沒(méi)有法律禁止，但有法律保護(hù)；（5）有業(yè)內(nèi)最敬業(yè)、最權(quán)威、最務(wù)實(shí)的一批骨干。所以，籌備工作起步順利并有望獲得成功。

　　（五）籌備的工作安排和進(jìn)展情況。

　　1.工作安排：2003年12月31日前，爭(zhēng)取在最短的時(shí)間內(nèi)完成公司登記注冊(cè)所需的一切法律文件和手續(xù)。按照業(yè)務(wù)發(fā)展大綱，率先啟動(dòng)兩個(gè)再擔(dān)保產(chǎn)品。具體安排見(jiàn)籌備方案。

　　2.工作進(jìn)展情況：2003年6月～9月，與核心成員完成籌備方案，完成籌備辦公室組建工作，與戰(zhàn)略投資者達(dá)成參股意向，走訪各地知名擔(dān)保機(jī)構(gòu)達(dá)成加盟意向，召開(kāi)部委座談會(huì)匯報(bào)籌備情況，修改商業(yè)計(jì)劃書(shū)和募股說(shuō)明書(shū)、課題研究報(bào)告和籌備方案等上報(bào)國(guó)務(wù)院和有關(guān)部委。

　�。�六）籌備方案。

　　1.組建原則：股份制組建、市場(chǎng)化運(yùn)作、政策性支持。

　　2.方案要點(diǎn)：聯(lián)合組建、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、綜合服務(wù)、規(guī)范操作、利益共享、接受監(jiān)管。

　�。�1）以各地各類擔(dān)保機(jī)構(gòu)和戰(zhàn)略投資者等作為主要股東，組成股份制和市場(chǎng)化的全國(guó)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)；

　�。�2）全國(guó)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)不與各地?fù)?dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，以控制和分擔(dān)各地?fù)?dān)保機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)方式，提升各地?fù)?dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保能力（增強(qiáng)放大倍數(shù)、降低分擔(dān)比例）；

　�。�3）開(kāi)展綜合性的再擔(dān)保服務(wù)，面向各地融資擔(dān)保、中小企業(yè)擔(dān)保、住房貸款擔(dān)保等各類擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供再擔(dān)保服務(wù)；

　�。�4）全國(guó)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)以市場(chǎng)化再擔(dān)保業(yè)務(wù)為主，并承接國(guó)家各類政策性再扭保資金托管業(yè)務(wù)；

　�。�5）全國(guó)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的盈利由全體股東和加入再擔(dān)保的各地?fù)?dān)保機(jī)構(gòu)共享；

　　（6）全國(guó)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)在有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)時(shí)指導(dǎo)下，開(kāi)展各類再擔(dān)保業(yè)務(wù)并接受有關(guān)主管部門的監(jiān)督管理。

　　六、政策建議

　　1.建議由國(guó)務(wù)院特批民間投資設(shè)立的市場(chǎng)化股份制中國(guó)信用再擔(dān)保股份有限公司，作為中國(guó)惟一的一家全國(guó)性再擔(dān)保機(jī)構(gòu)，在國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)證監(jiān)會(huì)、中國(guó)保監(jiān)會(huì)、建設(shè)部等部委的領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)行包括扶持中小企業(yè)、幫助住房置業(yè)、推動(dòng)資本市場(chǎng)等方面的再擔(dān)保試點(diǎn)工作。

　　2.建議國(guó)家加快對(duì)信用擔(dān)保產(chǎn)業(yè)的立法步伐，賦予市場(chǎng)化股份制全國(guó)性信用再擔(dān)保機(jī)構(gòu)必要的法律地位，切實(shí)發(fā)揮其運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)手段來(lái)規(guī)范各類擔(dān)保機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)行為，控制擔(dān)保行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，完善全國(guó)擔(dān)保體系的重要作用。

　　3.建議及時(shí)整頓和規(guī)范各級(jí)政府投資設(shè)立的各類政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)，解決政府部門直接操作擔(dān)保業(yè)務(wù)和政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)追求商業(yè)性盈利目的問(wèn)題，使其真正成為政府幫助中小企業(yè)和城鎮(zhèn)低收入居民解決貸款難問(wèn)題的政策工具。

　　4.建議按照公共財(cái)政政策的總體要求和《中小企業(yè)促進(jìn)法》等具體法律要求，在中央財(cái)政預(yù)算中編列各類專項(xiàng)再擔(dān)保資金（建議2004年中央預(yù)算編列10億元通過(guò)市場(chǎng)化全國(guó)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)，以再擔(dān)保方式支持各地?fù)?dān)保機(jī)構(gòu)，發(fā)揮其在促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展中重要作用），并借鑒美國(guó)等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，采取市場(chǎng)化公開(kāi)招標(biāo)方式選擇符合要求的市場(chǎng)化股份制全國(guó)性信用再擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行具體操作，以切實(shí)避免政府政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)親自操作具體資金業(yè)務(wù)可能出現(xiàn)的道德風(fēng)險(xiǎn)以及腐敗行為的發(fā)生，提高財(cái)政資金的使用效率和避免擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)向中央財(cái)政的集中。

　　5.建議通過(guò)再擔(dān)保方式將各地各類擔(dān)保機(jī)構(gòu)納入國(guó)家金融監(jiān)管范圍，并借鑒美國(guó)等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，支持市場(chǎng)化股份制全國(guó)性信用再擔(dān)保機(jī)構(gòu)以經(jīng)濟(jì)手段承擔(dān)對(duì)全國(guó)各類擔(dān)保機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化監(jiān)管職能。