時(shí)至今日，中國(guó)社會(huì)保障制度改革的整體傾向仍然是沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代所形成的城鄉(xiāng)迥異且相互隔離的“二元 ”社會(huì)保障制度，改革實(shí)踐和理論研究仍然未能突破城市和鄉(xiāng)村社會(huì)保障制度改革和建設(shè)兩個(gè)獨(dú)立的小圈子，這是中國(guó)社會(huì)保障制度改革的一大誤區(qū)。

　　一、中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度銜接的社會(huì)效應(yīng)

　　1.消除城鄉(xiāng)壁壘

　　打破城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障結(jié)構(gòu)、推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的有機(jī)銜接是消除中國(guó)社會(huì)城鄉(xiāng)壁壘的突破點(diǎn)。

　　改革前中國(guó)工業(yè)化的積累主源始終沒有轉(zhuǎn)移到輕工業(yè)和基礎(chǔ)工業(yè)上去，一直由農(nóng)業(yè)和農(nóng)村肩負(fù)這一重任。有關(guān)研究表明，從1952年到1990年，中國(guó)農(nóng)業(yè)通過稅收方式、“剪刀差”方式和儲(chǔ)蓄方式為工業(yè)化提供資金積累總量達(dá)1 1594億元，其中，通過稅收方式提供1527.8億元；通過“剪刀差”方式提供8707億元；通過儲(chǔ)蓄方式提供1359.2億元。1952年到1990年，中國(guó)工業(yè)化建設(shè)從農(nóng)業(yè)中凈調(diào)動(dòng)了約1萬億元的資金，平均每年高達(dá)250億元�？梢娭袊�(guó)農(nóng)民對(duì)國(guó)家工業(yè)化資本積累的負(fù)擔(dān)有多么沉重（馮海發(fā)，李薇，1993）。

　　以農(nóng)業(yè)作為工業(yè)化長(zhǎng)期積累主源的直接結(jié)果是，工業(yè)和城市的進(jìn)步在一定程度上是以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的落后為代價(jià)的，農(nóng)業(yè)長(zhǎng)時(shí)間地作為工業(yè)發(fā)展的積累主源造成了中國(guó)非均衡發(fā)展的城鄉(xiāng)關(guān)系、形成了鮮明的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。二元結(jié)構(gòu)的強(qiáng)度一般用農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)間的相對(duì)國(guó)民收入差距來度量，按美國(guó)數(shù)量統(tǒng)計(jì)專家?guī)齑哪�茲的統(tǒng)計(jì)研究表明，世界發(fā)展中國(guó)家這一差距最大為4.09倍，而中國(guó)在改革開放初竟高達(dá)6.08倍，堪為世界之最。

　　為了保證城市發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定，必然要阻止農(nóng)民大量地流入城市，為此而制定出嚴(yán)格的戶籍制度。戶籍制度和城鄉(xiāng)壁壘反過來又使城鄉(xiāng)差別進(jìn)一步擴(kuò)大，城鄉(xiāng)差別擴(kuò)大則需要更嚴(yán)格的城鄉(xiāng)壁壘。這種惡性循環(huán)，最終使中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系達(dá)到了一度“隔絕”的嚴(yán)重程度。

　　城鄉(xiāng)壁壘嚴(yán)重地抑制了生產(chǎn)要素和社會(huì)產(chǎn)品的流動(dòng)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重桎梏。由于城鄉(xiāng)壁壘，勞動(dòng)力、資本、土地和技術(shù)在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)都受到了很大的限制，尤其是勞動(dòng)力的流動(dòng)受限更大，戶籍制度和社會(huì)保障水平的不統(tǒng)一限制了全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成�，F(xiàn)在，多種限制雖然在不同程度上有所松動(dòng)，但在總體上仍是 “二元”的，是不公正的。

　　城鄉(xiāng)壁壘也是使中國(guó)在三十年間多出生了一億人口的重要原因。城市中生兒育女的高成本使城市生活對(duì)生育具有強(qiáng)大的遏制功能。大量的人口被強(qiáng)行束縛在農(nóng)村，遏制生育的功能當(dāng)然無法發(fā)揮。正如美國(guó)的哈爾·約翰遜教授所言，中國(guó)為城鄉(xiāng)壁壘付出了巨大的代價(jià)。

　　此外，由于農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移緩慢也致使城市第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，城市的輻射功能發(fā)揮受到嚴(yán)重的限制，使城市對(duì)農(nóng)村發(fā)展的帶動(dòng)作用不強(qiáng)，從而又抑制了農(nóng)村的發(fā)展，并因此形成惡性循環(huán)。

　　打破城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障結(jié)構(gòu)是消除城鄉(xiāng)壁壘的突破點(diǎn)。城鄉(xiāng)壁壘存在的癥結(jié)在于城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度以及與這種戶籍制度相伴而生的食品供給、就業(yè)安置、住房福利分配、子女免費(fèi)或低收費(fèi)入學(xué)、醫(yī)療社會(huì)保障和其他的補(bǔ)貼、退休養(yǎng)老制度。國(guó)家之所以不能搬掉這個(gè)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)格格不入的“絆腳石”，可能是出于以下兩方面原因的考慮：一是一旦徹底取消城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度將意味著一大批農(nóng)村的流動(dòng)人口會(huì)涌入城市，這可能會(huì)給城市的公共設(shè)施、安全以及就業(yè)帶來更大的壓力，這個(gè)理由也正是前幾年關(guān)于民工潮問題的爭(zhēng)論中反對(duì)農(nóng)民進(jìn)城打工一方的主要觀點(diǎn)。事實(shí)證明，在合理的疏導(dǎo)與管理下，各種麻煩和副作用遠(yuǎn)非想象的那么大，利弊之爭(zhēng)已成歷史，千百萬民工在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮著越來越大的作用。第二方面的考慮則是戶籍制度取消后，涌入城市的農(nóng)民的社會(huì)保障怎么辦？ 誰來保障已離開土地的農(nóng)民在生命波折期的基本生活？政府應(yīng)付城市職工年老、疾病、失業(yè)等基本生活保障尚力不從心、捉襟見肘，又怎能顧及剛進(jìn)城的農(nóng)民？而進(jìn)入城市的農(nóng)民不能不得到基本的生活保障，否則就會(huì)產(chǎn)生一系列難以克服的社會(huì)問題，比如貧民窟、犯罪、教育和衛(wèi)生等等�？梢姡�社會(huì)保障已成為攻克戶籍制度的最主要障礙，打破城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障結(jié)構(gòu)、建立合理的城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的銜接機(jī)制已成為消除城鄉(xiāng)壁壘的突破口。

　　2.推動(dòng)工業(yè)化進(jìn)程

　　當(dāng)今世界，無論是對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)，工業(yè)發(fā)展在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中都仍然處于核心地位，人們往往把近代的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程同工業(yè)的發(fā)展緊密聯(lián)系起來，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程稱為工業(yè)化過程�！爸�識(shí)經(jīng)濟(jì)”的提法尚不足以動(dòng)搖工業(yè)的地位，或者說它本來就是工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新階段、新形態(tài)。一般地，經(jīng)濟(jì)學(xué)家用工業(yè)化程度描述分析和判斷經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段，以工業(yè)化的進(jìn)程來衡量一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，而按工業(yè)化程度可以將經(jīng)濟(jì)發(fā)展劃分為三個(gè)階段：工業(yè)化初期、工業(yè)化中期和工業(yè)化后期，國(guó)際上通常用以下指標(biāo)加以衡量（見表1）。

　　從中國(guó)工業(yè)化的前兩項(xiàng)指標(biāo)來衡量，中國(guó)工業(yè)化的進(jìn)程只達(dá)到工業(yè)化中期的初始階段。而農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的比重和城鎮(zhèn)人口的比重還仍然停留在工業(yè)化初期的水平。一些專家的研究結(jié)果表明，中國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程被城鄉(xiāng)壁壘、所有制體制、分配體制、流通機(jī)制等政策人為地拖后了（Cameron，1996；Neumann，1996）。

　　以中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為例，中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅猛發(fā)展是對(duì)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)壁壘的反彈。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是在城鄉(xiāng)的夾縫之間、在地方政府和市場(chǎng)的雙重機(jī)制調(diào)節(jié)之下迅猛而又艱難地成長(zhǎng)起來的。它難免帶有自發(fā)性、滯后性和盲目性。由于從勞動(dòng)力到其他生產(chǎn)資料都是就地取材，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的工人主要是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，離土不離鄉(xiāng)和農(nóng)工兼業(yè)的現(xiàn)實(shí)選擇使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在布局上出現(xiàn)了村村點(diǎn)火、戶戶冒煙的局面。有關(guān)資料顯示，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中在縣城的僅為7％，其余的分布在自然村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的這種格局使其發(fā)展后勁不足，而且對(duì)鄉(xiāng)村的環(huán)境和耕地構(gòu)成了極大的威脅。南方的一些城市與鄉(xiāng)村之間已經(jīng)沒有明顯的“城鄉(xiāng)”界限。生產(chǎn)力低效和環(huán)境問題引起了各界的廣泛關(guān)注。曾有學(xué)者建議，把散布于廣闊原野上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中到附近的小城鎮(zhèn)里去，從而“一石三鳥”——既促進(jìn)小城鎮(zhèn)工業(yè)化的發(fā)展，又可以還鄉(xiāng)村以自然優(yōu)美的環(huán)境，特別是保護(hù)耕地和保證農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。但是，這種思路在實(shí)現(xiàn)過程中有著一定的難度。原因是除了利益分配上的因素（即村行政部門不愿意將利潤(rùn)相對(duì)較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)移出自己的轄區(qū)）之外，更主要的是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作的農(nóng)民不愿意離開他們的土地，因?yàn)橥恋氐淖畹蜕�活保障功能現(xiàn)在還是無法替代的。

　　結(jié)論當(dāng)然是城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的有機(jī)銜接將對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)范化和對(duì)小城鎮(zhèn)的發(fā)展這一“三尺凍冰”起到“融化 ”作用。

　　3.促進(jìn)城市化的發(fā)展

　　根據(jù)俞德鵬先生對(duì)25個(gè)經(jīng)濟(jì)大國(guó)城市化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的大國(guó)回歸模型：

　　其中：X：用購(gòu)買力平價(jià)法的人均GDP

　　Y：城市人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋戎亍?/p>

　　1998年我國(guó)人均GDP為6374元，按1990年的不變價(jià)和世行1990年購(gòu)買力平價(jià)比例（1元GDP=1.2508國(guó)際美元）計(jì)算出X的值并帶入模型，得出Y=68.23％，即表明，按其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)估計(jì)，GDP達(dá)到6374元時(shí)，城市人口約占總?cè)丝诘?8.23％，而1998年，我國(guó)城市化實(shí)際水平為30.4％，偏離率為55.44％，城市化已經(jīng)嚴(yán)重滯后于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　合理化解中國(guó)的城市化難題，使人口城市化過程與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力非農(nóng)化過程同步，必須做的一項(xiàng)工作就是城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的有機(jī)銜接，以推動(dòng)農(nóng)業(yè)人口的城市化。要給進(jìn)城的農(nóng)民提供一個(gè)最低的生活保障，讓他們能夠安心地在一個(gè)地方工作，而不是在農(nóng)村和城市之間、在不同的城市之間串來串去，給交通治安帶來巨大的壓力。同時(shí)，也可以借以解決民工在城市中沒有責(zé)任心和歸屬感而引發(fā)的一系列社會(huì)問題。

　　因?yàn)樯鐣?huì)保障（比如其中的教育保障）也有利于城市農(nóng)民工的下一代健康成長(zhǎng)，這樣就避免產(chǎn)生一些國(guó)家大受困擾的貧民窟和貧民文化問題。農(nóng)村人口不能城市化的現(xiàn)實(shí)為整個(gè)民族人口素質(zhì)的提高埋下了隱患。

　　4.推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展

　　中國(guó)從十一屆三中全會(huì)開始的改革是以農(nóng)村為突破口的。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取代人民公社體制，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性并推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)村包括人力資本在內(nèi)的各種投入要素得以更有效地利用，農(nóng)民收入水平迅速提高，農(nóng)業(yè)剩余大量增加，明顯地改善了城鄉(xiāng)居民的膳食結(jié)構(gòu)。農(nóng)村改革的成功為城市經(jīng)濟(jì)朝市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方向的改革奠定了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治基礎(chǔ)。1984年，改革由農(nóng)村到城市全面鋪開。隨后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展再一次注入了生機(jī)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)再一次取得了質(zhì)的飛躍，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐步向三元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。

　　但90年代初，農(nóng)村制度改革的效力基本釋放完，在改革的重點(diǎn)由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市之后，農(nóng)業(yè)的發(fā)展反而停留于徘徊乃至回落狀態(tài)，中國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題再一次成為海內(nèi)外關(guān)注的焦點(diǎn)。農(nóng)村和農(nóng)業(yè)期待著新的改革內(nèi)容。下一步怎么辦，理論界可謂見仁見智，農(nóng)民卻反應(yīng)冷淡，在操作上困難頗多。

　　1998年10月14日，十五屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，提出了農(nóng)村改革與發(fā)展的十條方針和若干目標(biāo)，認(rèn)為農(nóng)村的改革、發(fā)展與穩(wěn)定決定著整個(gè)改革事業(yè)的成敗，也決定著中國(guó)未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　觀察農(nóng)村、農(nóng)業(yè)及農(nóng)民，解決農(nóng)村問題的思路絕對(duì)不應(yīng)局限于農(nóng)村改革的小圈子，而應(yīng)從農(nóng)村與城市共同發(fā)展的宏觀角度思考問題。農(nóng)村一系列問題的核心之一在于農(nóng)村人口太多，大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力無法轉(zhuǎn)移到其他產(chǎn)業(yè)，亦即人們通常所說的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的工業(yè)化進(jìn)程受阻。據(jù)不完統(tǒng)計(jì)，1978～1997年，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動(dòng)力約2.2億，其中80％以上是兼業(yè)型轉(zhuǎn)移，他們與土地保持著若即若離的聯(lián)系，農(nóng)閑進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商、農(nóng)忙種田。農(nóng)民兼業(yè)型轉(zhuǎn)移的直接后果是土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的小型化。而無法實(shí)現(xiàn)專家學(xué)者多次向有關(guān)方面進(jìn)言的“規(guī)模經(jīng)濟(jì) ”、“規(guī)模經(jīng)營(yíng)”和“適度規(guī)模”。有關(guān)資料表明，中國(guó)現(xiàn)有2億多承包土地的農(nóng)戶，戶均耕地僅0.46～0.53公頃左右（李郁芬，1996），農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)一直都是一個(gè)既不可望更不可及的夢(mèng)想。農(nóng)地的規(guī)模偏小，規(guī)模經(jīng)濟(jì)和適合大農(nóng)場(chǎng)操作的農(nóng)業(yè)技術(shù)和先進(jìn)設(shè)備無法發(fā)揮作用，按市場(chǎng)規(guī)律理應(yīng)自然出現(xiàn)的升級(jí)在農(nóng)業(yè)上無法完成。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下，農(nóng)業(yè)總體上始終跳不出一家一戶吃飯農(nóng)業(yè)的小圈子。這也是美國(guó)的萊斯特·布朗先生為中國(guó)農(nóng)業(yè)和糧食操心的歷史背景之一。

　　農(nóng)業(yè)改革的徘徊不前是農(nóng)民收入偏低，教育、健康水平落后，人口激增，農(nóng)村自然環(huán)境日益惡化等一系列問題的根源。

　　由最突出的表現(xiàn)來分析，如何使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力逐漸從土地上分離出去應(yīng)該是中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)取得再次飛躍的突破口。對(duì)此存在幾種說法，一種是在國(guó)家確定農(nóng)村土地承包期30年不變政策出臺(tái)之前出現(xiàn)的思路，即再進(jìn)行一次“ 土改”，把土地生產(chǎn)率不高的農(nóng)民，主要是不以耕種土地為主要收入來源和年老體弱的農(nóng)民耕種的土地收歸集體，然后再承包給種糧或農(nóng)業(yè)大戶。另一種思路是賦予農(nóng)民農(nóng)村土地所有權(quán)，然后讓農(nóng)民自然分化，無力或不愿耕種土地的農(nóng)民可以把土地賣掉從而獲得一定的收入，而愿意并有能力耕種土地的農(nóng)民則可以通過購(gòu)買的方式獲得大量的土地，從而達(dá)到土地的集中經(jīng)營(yíng)。第三種思路是仍保持國(guó)家目前農(nóng)地國(guó)管私用的狀態(tài)，讓農(nóng)業(yè)土地的集中經(jīng)營(yíng)順應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的自然發(fā)展，一旦農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，農(nóng)民已經(jīng)大部分脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他們自然會(huì)把土地交給集體進(jìn)行集中經(jīng)營(yíng)并從中獲得比自己耕種高一些的收益，正如廣東和浙南的一部分富裕農(nóng)村所發(fā)生的那樣。

　　前兩種做法除存在敏感的政治問題外 ，還缺乏可行性。因?yàn)槟壳稗r(nóng)民手中土地的最低生活保障功能沒有替代物。農(nóng)耕社會(huì)下土地的多少、土地制度決定著農(nóng)民的富裕程度和社會(huì)地位，土地是農(nóng)民的“命根子”，如果說這個(gè)命題在改革之前對(duì)農(nóng)戶來說還不那么直接的話[1]，在今天，農(nóng)戶作為基本是獨(dú)立面對(duì)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)細(xì)胞，土地是大部分農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民獲得最基本生活保障的主要依托。1996年之后，曾有地方試圖收回農(nóng)民手中分散的土地然后由少數(shù)村民承包，但立即引起了公憤。因?yàn)閵Z走土地就等于斬?cái)嗔怂麄兩�命波折期的生活之源�?/p>

　　切斷那些以務(wù)工、經(jīng)商為主要收入來源的農(nóng)民與其擁有的小塊土地之間這種若即若離的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)土地的集約規(guī)�；�經(jīng)營(yíng)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)業(yè)的再次飛躍，關(guān)鍵在于社會(huì)能不能在土地之外給農(nóng)民以最基本的生活保障。

　　復(fù)旦大學(xué)人口研究所通過對(duì)中國(guó)蘇南地區(qū)土地經(jīng)營(yíng)方式的研究曾提出過“蘇南地區(qū)最低生活保障形態(tài)農(nóng)業(yè)”的概念，他們的研究結(jié)果是：蘇南地區(qū)作為中國(guó)最早的商品化、工業(yè)化的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民兼業(yè)化的現(xiàn)象極為普遍。在蘇南地區(qū)，雖然土地的讓渡經(jīng)營(yíng)是存在的，但讓渡的比重非常小，僅為15％左右，農(nóng)民不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)活動(dòng)的主要原因是以城鎮(zhèn)化或建設(shè)農(nóng)村工廠為目的的征地。從主觀上說，雖然誰都認(rèn)為種田沒有多少收益，但主動(dòng)想轉(zhuǎn)讓土地的并不多。農(nóng)民將農(nóng)田種植視為一項(xiàng)必備的家庭經(jīng)濟(jì)。蘇南的農(nóng)民似乎比其他經(jīng)濟(jì)富裕地區(qū)的農(nóng)民更多地具有一種對(duì)土地的眷戀之情。研究認(rèn)為，蘇南農(nóng)民的戀農(nóng)情結(jié)其實(shí)是一種“風(fēng)險(xiǎn)最小化”行為，即農(nóng)民耕種土地不是因?yàn)榧彝ダ�益最大化的�?qū)動(dòng)，而是因?yàn)榉N田解決了家庭吃飯問題。雖然他們對(duì)于耕種土地的態(tài)度可能是非常不認(rèn)真負(fù)責(zé)的，但土地具有生活最低保障的價(jià)值，因此，構(gòu)成了農(nóng)民心理的支持力。在實(shí)地調(diào)查中，不少農(nóng)戶解釋仍然耕種的原因是種田不需要很多時(shí)間，雖然不能帶來很多收入，但至少解決了全家的口糧，不用去買商品糧；也有人表達(dá)了對(duì)在工廠就業(yè)不穩(wěn)定的擔(dān)心，認(rèn)為只要有土地，即使失業(yè)還可以保證生活，等等。

　　總之，由市場(chǎng)力量決定的農(nóng)業(yè)從家庭經(jīng)濟(jì)生活的逐步退出和由風(fēng)險(xiǎn)最小化力量決定的對(duì)最低限度保障的土地的眷戀，這兩種力量的共同作用，造成了蘇南農(nóng)業(yè)的現(xiàn)狀，形成了“最低生活保障形態(tài)農(nóng)業(yè)”。其特點(diǎn)為對(duì)農(nóng)業(yè)收益的忽視、對(duì)農(nóng)業(yè)投入的低動(dòng)機(jī)、對(duì)農(nóng)田耕種和維護(hù)的低效率和同時(shí)對(duì)解決生活口糧的土地的放棄，在總體上形成了家家戶戶耕種小塊土地的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的土地經(jīng)營(yíng)方式。該研究認(rèn)為，只要實(shí)行適宜的農(nóng)業(yè)制度，并通過相應(yīng)保障制度解決農(nóng)民后顧之憂，蘇南的農(nóng)業(yè)在不久的將來呈現(xiàn)出新的面貌，社區(qū)居民的生活狀況會(huì)發(fā)生革命性的變革（任遠(yuǎn)，19 98）。

　　我們可以從蘇南地區(qū)的“最低生活保障形態(tài)的農(nóng)業(yè)”擴(kuò)展開來。農(nóng)民以耕種土地作為自己的最低生活保障，是在當(dāng)前很多農(nóng)村地區(qū)工業(yè)化方式和水平下，農(nóng)民“理性”地對(duì)農(nóng)村生活風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境的判斷和行為安排，也就是說，農(nóng)民對(duì)現(xiàn)有生活環(huán)境中存在的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行樸素的傳統(tǒng)方式的管理，然后作出了對(duì)未來理性的預(yù)期，并決定對(duì)風(fēng)險(xiǎn)合理規(guī)避的行為選擇——保留自己手中的土地。

　　最低生活保障形態(tài)的農(nóng)業(yè)不但具有小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的一切特點(diǎn)，而且還具有小農(nóng)經(jīng)濟(jì)所不具有的對(duì)土地使用不負(fù)責(zé)任的低投入和低效率，這種狀態(tài)顯然與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化格格不入，必然影響中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的迅速提高。對(duì)最低生活保障農(nóng)業(yè)的改變，要求改變農(nóng)民對(duì)生活風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)付觀念和規(guī)避手段，即推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代制度創(chuàng)新，因此需要在農(nóng)村保障體系中，建設(shè)能替代農(nóng)民的土地保障的社會(huì)保障制度。

　　5.擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求

　　作為解決緊縮的重要政策，啟動(dòng)內(nèi)需，除了啟動(dòng)城市的消費(fèi)市場(chǎng)之外，另一條出路就是啟動(dòng)廣大的農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)。擴(kuò)大農(nóng)村市場(chǎng)的需求有極大的潛力。盡管最近五年中國(guó)農(nóng)村人均純收入以年均5.4％速度在增長(zhǎng)，到1997年末，全國(guó)農(nóng)戶儲(chǔ)蓄余額已達(dá)9020億元，再加上手持現(xiàn)金7200億元，共計(jì)16220億元，但這其中的絕大部分并沒有轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)支出。再?gòu)霓r(nóng)村需要的滿足程度看，除部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)外，大部分農(nóng)村消費(fèi)需要的滿足程度還很低。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查，1997年全國(guó)農(nóng)村居民平均每百戶僅擁有電冰箱8.49臺(tái)，彩電27.32臺(tái)，洗衣機(jī)21.87臺(tái)，摩托車10.8 9臺(tái)。1997年末，縣及縣以下農(nóng)村市場(chǎng)的消費(fèi)品零售總額僅為10448億元，只占全國(guó)消費(fèi)品零售總額的38.9％，1997 年全國(guó)農(nóng)村居民人均消費(fèi)水平為1930元，僅為城鎮(zhèn)居民的31.9％。

　　為使農(nóng)民的需要轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的需求，國(guó)內(nèi)學(xué)者的建議主要集中在提高農(nóng)民收入水平、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)（林毅夫，19 98）和向農(nóng)村提供適合農(nóng)民需要的產(chǎn)品上，比如像青島海爾一樣為農(nóng)民制造除了洗衣服還能夠洗土豆的洗衣機(jī)，但是，學(xué)者們卻普遍忽略了或沒有充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)村社會(huì)保障對(duì)啟動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)所能起到的作用。

　　對(duì)城市來說，在社會(huì)生活越來越不確定的情況下，擴(kuò)大城市居民的消費(fèi)需求首先需要“啟動(dòng)預(yù)期”，也就是說想讓城市居民花錢買東西就得讓他們對(duì)未來的預(yù)期比較好，或者比較穩(wěn)定。啟動(dòng)城市居民的預(yù)期最重要的途徑就是社會(huì)保障制度的改革與完善，讓人們不再為未來儲(chǔ)蓄太多的錢（吳敬璉，1998）。

　　對(duì)農(nóng)村來說，也是一樣，在農(nóng)民收入水平不高的情況下，農(nóng)民增加的收入很大一部分會(huì)沉淀到儲(chǔ)蓄中去，而不是被消費(fèi)掉。已有很多的研究顯示，中國(guó)農(nóng)村居民的邊際消費(fèi)傾向要遠(yuǎn)小于城市居民，所以沒有社會(huì)保障制度建立的配合，不一定能取得理想的啟動(dòng)農(nóng)村需求的效果。

　　6.迎接人口老齡化的挑戰(zhàn)

　　按保險(xiǎn)理論和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)代國(guó)家必須在人口老齡化高潮到來的20年前建立起社會(huì)保障制度，尤其是養(yǎng)老與健康保障制度，才能安然地度過白發(fā)浪潮。否則，必然會(huì)嚴(yán)重地影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，引發(fā)一些嚴(yán)重的社會(huì)問題。

　　中國(guó)的人口老齡化所帶來的白發(fā)浪潮不但會(huì)在下世紀(jì)沖擊城市，它同樣會(huì)逐步波及農(nóng)村。現(xiàn)在中國(guó)農(nóng)村平均每8 個(gè)勞動(dòng)力供養(yǎng)一個(gè)老人，到2050年，每?jī)蓚�(gè)半勞動(dòng)力就要供養(yǎng)一個(gè)老人，4∶2∶1的倒金字塔形家庭結(jié)構(gòu)是十分不穩(wěn)的，將給沒有社會(huì)保障的農(nóng)村帶來巨大的養(yǎng)老、醫(yī)療壓力和痛苦。

　　隨著改革開放后農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力向城市的大量轉(zhuǎn)移，“空巢家庭”[2]的增多，“3859部隊(duì)成為農(nóng)村主力”[3 ]的情況將日益突出，農(nóng)村的養(yǎng)老壓力將是十分沉重的。

　　盡管青壯年勞動(dòng)力的大量轉(zhuǎn)移只是一些特定地區(qū)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)特定發(fā)展階段的暫時(shí)現(xiàn)象，但它已經(jīng)對(duì)農(nóng)村的人口結(jié)構(gòu)狀況造成了影響。面對(duì)這種狀況，政府有兩種選擇：一個(gè)是控制青壯年勞力的轉(zhuǎn)移；另一個(gè)就是在農(nóng)村建立正式的社會(huì)保障制度。前一種選擇與市場(chǎng)化的改革方向背道而馳，現(xiàn)實(shí)中也行不通，而后一種選擇正是我們所提倡的，它為市場(chǎng)對(duì)勞動(dòng)力資源的優(yōu)化配置創(chuàng)造了條件。

　　總體上，農(nóng)村的老齡化速度低于城市，這為城鄉(xiāng)養(yǎng)老壓力形成了一個(gè)時(shí)差（見45頁表2），利用這一時(shí)差是中國(guó)迎接老齡化挑戰(zhàn)的一個(gè)基本策略，而如何利用這一時(shí)差則又有兩種選擇：一是讓青壯年的農(nóng)村人口流入城市，以沖淡城市的老齡化危機(jī)；另一個(gè)是建立城鄉(xiāng)有機(jī)銜接的社會(huì)保障制度，使中國(guó)養(yǎng)老壓力在更廣闊的時(shí)間和空間上得到轉(zhuǎn)移、分散和緩解。前一種選擇仍是站在城市發(fā)展的狹隘角度解決問題，城市老齡化壓力的緩解以鄉(xiāng)村老齡化壓力的增大為代價(jià)，而更嚴(yán)重的問題是，即使占全國(guó)總?cè)丝诒壤�較小的城市可以藉此度過老齡危機(jī)，那么白發(fā)浪潮席卷農(nóng)村的時(shí)候怎么辦？因此，在我們看來，后一種選擇更具社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略眼光。

　　7.促進(jìn)社會(huì)的公平和穩(wěn)定

　　從世界社會(huì)保障制度變遷分析，社會(huì)保障制度從工業(yè)延展到農(nóng)業(yè)、從城市延展到鄉(xiāng)村，也可以從歷史和現(xiàn)實(shí)發(fā)展過程以及不同的理論解釋中得到印證。按政治經(jīng)濟(jì)學(xué)派的解釋，工農(nóng)之間的矛盾與斗爭(zhēng)促使社會(huì)保障無論是從社會(huì)控制的角度，還是從工農(nóng)利益均衡的角度都會(huì)向城鄉(xiāng)統(tǒng)一的方向發(fā)展。而按新古典經(jīng)濟(jì)解釋社會(huì)保障制度變遷的理論，社會(huì)保障作為一種準(zhǔn)公共物品在城市和鄉(xiāng)村以及在兩者之間都存在著嚴(yán)重的市場(chǎng)失靈，城鄉(xiāng)有機(jī)銜接的、甚至統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，可以更好地借助政府的力量（更滿足大數(shù)法則的要求，更好地避免道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選擇）在完成風(fēng)險(xiǎn)有效分散和損失分?jǐn)偟幕�礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定，以及在生產(chǎn)體系之外，在更大的范圍內(nèi)通過社會(huì)保障的轉(zhuǎn)移支付功能達(dá)到社會(huì)的公平和穩(wěn)定。

　　二、銜接時(shí)機(jī)的選擇

　　社會(huì)保障制度從工業(yè)延展到農(nóng)業(yè)、從城市延展到鄉(xiāng)村，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度、具備了一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治條件后的必然產(chǎn)物。

　　德國(guó)是世界上最早建立正式的社會(huì)保障制度的國(guó)家，從1883年針對(duì)工人的《疾病保險(xiǎn)法》出臺(tái)到1957年農(nóng)村年金制度的建立相差74年。日本城鄉(xiāng)健康保障制度建立的時(shí)差為34年，養(yǎng)老保障制度的時(shí)差為30年。從總體上來看，世界上城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的建立幾乎都不同步，時(shí)差的存在是正常現(xiàn)象。此外，世界各國(guó)建立農(nóng)村社會(huì)保障制度的政策動(dòng)因也不完全相同，各有目標(biāo)。值得注意的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)是健康保障制度從城市延展到農(nóng)村的時(shí)差較短，而養(yǎng)老保障制度則較長(zhǎng)，這可能與健康保障的緊迫性和現(xiàn)實(shí)性有關(guān)。而農(nóng)村社會(huì)保障制度建立時(shí)，農(nóng)業(yè)GDP的比重都在10％以下，這也是一個(gè)令人關(guān)注的現(xiàn)象（見46頁表3）。

　　因各國(guó)的國(guó)情不同，社會(huì)保障制度建立的時(shí)間順序當(dāng)然就有所區(qū)別。中國(guó)城市社會(huì)健康保障制度比農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建立只早了8年的時(shí)間，而農(nóng)村養(yǎng)老保障制度到目前還處在試點(diǎn)階段，總的覆蓋率不足10％。1998年，中國(guó)第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的18.11％，按國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)建立農(nóng)村社會(huì)保障制度似乎還為時(shí)過早，但分析一下我們的具體國(guó)情，可以得出完全不同的結(jié)論。

　　在大多數(shù)國(guó)家，正規(guī)的社會(huì)保障體制在農(nóng)村和城市的作用有所區(qū)別，在西方國(guó)家，尤其是工業(yè)國(guó)，農(nóng)民（Farmer ）明顯比城市普通居民（普通雇員、工人）擁有更多的財(cái)產(chǎn)。一般來說，農(nóng)戶不但擁有他們耕種的全部或部分土地，而且擁有相當(dāng)可觀的牲畜和農(nóng)業(yè)機(jī)械。這些財(cái)產(chǎn)是可以隨時(shí)變現(xiàn)的。在這種狀態(tài)下，針對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障制度主要是一種公民權(quán)利的體現(xiàn)（D.G.Johnson，1998）。當(dāng)然，從政府財(cái)政的角度，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民因此也自然而然的成為社會(huì)保障稅的一大稅源，所以，即使是在農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者擁有土地的高收入國(guó)家，農(nóng)村居民也被逐漸地包容到正規(guī)的社會(huì)保障體制中，這在全球已經(jīng)是一種大趨勢(shì)。

　　中國(guó)的情況有所不同，中國(guó)的土地是一種公有制，農(nóng)村土地屬于集體并受到國(guó)家的嚴(yán)格管理，農(nóng)民沒有土地所有權(quán)而僅擁有土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)民生病或年老后最需要錢的時(shí)候不能靠變賣土地以供所需。同時(shí)，幾十年的農(nóng)業(yè)集體化和公社化體制導(dǎo)致農(nóng)民一生積聚的財(cái)富非常有限，大多數(shù)地方的老年農(nóng)民都沒有足夠的積蓄來安享晚年，在國(guó)家提供的救濟(jì)和養(yǎng)老院等福利設(shè)施對(duì)老年人的需要是杯水車薪的情況下，中國(guó)農(nóng)村老年人的生活保障只能落在家庭保障上。家庭保障在中國(guó)農(nóng)村沿襲已久，它是幾千年來自給經(jīng)濟(jì)的組成部分。這種傳統(tǒng)的保障形式，一直是解決老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)的主要途徑，至今仍魅力不減。以養(yǎng)老保障為例，據(jù)中國(guó)1995年對(duì)60歲以上老年人口抽樣調(diào)查資料表明，由家庭養(yǎng)老的農(nóng)村老人占農(nóng)村老人總數(shù)的94.7％，家庭養(yǎng)老包括靠子女晚輩供養(yǎng)、由配偶供養(yǎng)及靠自己微弱的勞動(dòng)收入來養(yǎng)老三種形式。靠配偶及自己養(yǎng)老均是出于無奈的權(quán)宜之計(jì)。在中國(guó)農(nóng)村，還有勞動(dòng)能力者只限于70歲以下的老人，在這一時(shí)期可自養(yǎng)。但中國(guó)人口的預(yù)期壽命越來越長(zhǎng)，也就是說在老年這一時(shí)期度過的時(shí)間將越來越長(zhǎng)。故自養(yǎng)的可能性將隨歲月而消失，而歲月帶給老年人的則是贍養(yǎng)需求的增加。同樣，夫妻之間的年齡差距不會(huì)太大，所以夫妻之間的相互保障也非常脆弱，不足以依賴。老年人的生活保障主要還是靠子女或其他晚輩。

　　農(nóng)村生產(chǎn)的社會(huì)化、市場(chǎng)化，使家庭功能從根本上不同于自給時(shí)代。以家庭為單位的封閉式的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)開始被各種鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體所取代，農(nóng)村居民生產(chǎn)、生活節(jié)奏加快，人們的價(jià)值觀念也隨之發(fā)生了變化，代際之間在思想、生活方式上的差異構(gòu)成了越來越明顯的“代溝”，大家庭不斷地趨于解體，家庭結(jié)構(gòu)小型化，核心家庭逐漸處于主導(dǎo)地位。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局1990年農(nóng)村家庭調(diào)查中有關(guān)四川和遼寧數(shù)據(jù)表明，在8％的農(nóng)村人口已進(jìn)入老齡的同時(shí)，核心家庭占到家庭總數(shù)的73.25％，核心家庭的發(fā)展使得家庭保障在經(jīng)濟(jì)和感情交流功能上發(fā)生困難，家庭結(jié)構(gòu)小型化，也使得老年人的家庭日趨縮小，遼寧省獨(dú)自只與配偶共同生活的老年人比例高達(dá)12.7％。又據(jù)199 5年中國(guó)對(duì)60歲以上老年人口抽樣調(diào)查資料表明，不超過3人的老年人家庭，城市占56.77％；縣鎮(zhèn)占50.36％；農(nóng)村占19.69％。隨著計(jì)劃生育政策的顯效，家庭中“兒子”數(shù)目的下降，獨(dú)立或只與配偶生活的老年人的比例還會(huì)上升，很多老年人會(huì)因此失去生活保障。家庭模式的改變，將大大削弱家庭保障的傳統(tǒng)機(jī)制，在這種情況下，農(nóng)村社會(huì)保障體制就顯得極為重要。

　　中國(guó)的健康指標(biāo)不僅處于發(fā)展中國(guó)家前列，而且已接近發(fā)達(dá)國(guó)家70年代中期的平均水平，被世界銀行譽(yù)為世界衛(wèi)生領(lǐng)域的奇跡。1950年發(fā)展中國(guó)家地區(qū)人口預(yù)期壽命是40歲，到1990年增加到63歲，中國(guó)1950年人口預(yù)期壽命是 38歲，1990年達(dá)到60歲。另外，世界衛(wèi)生組織采用DALY[4]測(cè)算疾病負(fù)擔(dān)：1990年世界每千人的DALY為2596，印度為344，中國(guó)為178，亞洲其他地區(qū)為260，歐洲經(jīng)濟(jì)高收入國(guó)家為117.由此可見，按DALY指標(biāo)來看，中國(guó)疾病負(fù)擔(dān)水平大大低于世界平均水平，也低于印度這樣的發(fā)展中國(guó)家表現(xiàn)出成功的記錄。不僅如此，嬰兒死亡率由新中國(guó)建立前的200‰下降到目前的31‰。所有這些成就的取得，都離不開中國(guó)的合作醫(yī)療制度（了望周刊，1996，59期）。但后來的情況卻是：當(dāng)亞洲的一些國(guó)家還在效仿中國(guó)的合作醫(yī)療制度的時(shí)候，合作醫(yī)療卻在中國(guó)的絕大部分農(nóng)村解體了，解體的后果是嬰兒死亡率的上升和地方病、傳染病在一些地方的再度流行，國(guó)內(nèi)外專家警告，如果再不重視農(nóng)村的健康保障問題，中國(guó)在全民健康方面所取得的成就和領(lǐng)先地位正在或必將喪失。

　　因此，盡管統(tǒng)計(jì)的某些指標(biāo)還沒有顯示出農(nóng)村社會(huì)保障制度建立的絕對(duì)急迫性，但世界經(jīng)驗(yàn)告訴我們，未雨綢繆是上策。新加坡的公積金制度是在殖民政府時(shí)期經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)的時(shí)間建立的，日本則是在1964年二戰(zhàn)的廢墟上頒布并開始推行社會(huì)保障制度的，而突尼斯作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，盡管目前尚未進(jìn)入老齡社會(huì)，但該國(guó)60年代即開始建立了全國(guó)統(tǒng)一管理，養(yǎng)老醫(yī)療工傷合一，城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度，宜早不宜遲，中國(guó)農(nóng)村在溫飽問題解決后，就應(yīng)該在建立社會(huì)保障制度上下功夫了。

　　我們的思路是現(xiàn)在先把制度建立起來，保障水平并不一定要求很高，因?yàn)樯鐣?huì)保障基金是要到若干年后才分期支付的，所以完全可以把積累起來的社會(huì)保障基金，尤其是養(yǎng)老基金投資于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，再隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步提高繳費(fèi)水平和保障水平，以形成良性的循環(huán)。

　　另外值得一提的是，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立已經(jīng)與國(guó)際勞動(dòng)組織的有關(guān)條約存在巨大差距。比如，1933 年國(guó)際勞動(dòng)組織就把農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、殘疾保險(xiǎn)和遺屬保險(xiǎn)納入了條約范圍，而中國(guó)到目前為止也達(dá)不到其規(guī)定的水平。盡快彌補(bǔ)其中的差距，是我們這個(gè)逐步走上富強(qiáng)繁榮之路的社會(huì)主義國(guó)家應(yīng)該做到的。

　　三、銜接模式設(shè)計(jì)

　　在現(xiàn)階段，城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的有機(jī)銜接應(yīng)如何運(yùn)作，其目標(biāo)模式應(yīng)該是怎樣的，這就是下面所提出的城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度從“二元到三維”的目標(biāo)模式。

　　打破城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障結(jié)構(gòu)已勢(shì)在必行，但如果在現(xiàn)階段就把農(nóng)村社會(huì)保障水平提高到與城市相同或降低城市社會(huì)保障水平都是絕對(duì)不可行的。那么一種既符合社會(huì)保障制度的發(fā)展趨勢(shì)又適合當(dāng)前國(guó)情的、過渡性社會(huì)保障制度，就是我們?cè)O(shè)計(jì)的“三維”保障制度的目標(biāo)。

　　1.三維基本框架

　　“三維社會(huì)保障制度”由“基本保障”、“補(bǔ)充保障”、“附加保障”這三個(gè)層次組成。其核心內(nèi)容可以簡(jiǎn)述如下：

　　建立覆蓋全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的法定的基本保障。雖然基本保障層次低但范圍廣。凡中華人民共和國(guó)公民都有權(quán)享受。它保障的是全體公民在生命波折期最基本的生活需要。主要是公民老年最基本的生活保障、城鄉(xiāng)預(yù)防和基本衛(wèi)生保健（比如城鄉(xiāng)婦幼保健和防疫接種疫苗等等），城市和不同地區(qū)間保障水平可以有差別。費(fèi)用由從全民征收的社會(huì)保障稅支出�；�本保障由城鄉(xiāng)社會(huì)福利、城鄉(xiāng)社會(huì)救助和城鄉(xiāng)優(yōu)撫安置或城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度等組成。國(guó)家按一定的條件和程序發(fā)放和使用�；�本保障采用受益基準(zhǔn)制，保障基金的支付方式采用半積累半現(xiàn)收現(xiàn)付制。

　　建立�。ㄊ校┘�(jí)統(tǒng)籌的補(bǔ)充保障。該層次的保障水平略高，是基本保障的補(bǔ)充，保障范圍包括所有企業(yè)（國(guó)有、集體、混營(yíng)、合資、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等）和事業(yè)單位的職工及政府公務(wù)員。屬于法定強(qiáng)制性保障。保障費(fèi)用由企業(yè)和職工各按職工工資額的一定比例繳納，政府部門公務(wù)員由財(cái)政和公務(wù)員共同負(fù)擔(dān)費(fèi)用，采用“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合” 的方式。保障項(xiàng)目主要是失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)與在養(yǎng)老和健康基本保障之上的養(yǎng)老、健康保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)。補(bǔ)充保障采用混合制，保障基金的支付方式采用半積累半現(xiàn)收現(xiàn)付制。

　　建立以商業(yè)性保障為主的附加保障。該層次主要是為那些不滿足于基本保障和補(bǔ)充保障的經(jīng)濟(jì)收入較高的公民提供保障，屬自愿性質(zhì)。保費(fèi)完全自負(fù)或由個(gè)人愿意支付保費(fèi)的雇主協(xié)商共同支付保費(fèi)，但國(guó)家可給予某些稅收優(yōu)惠。附加保障采用受益基準(zhǔn)制，保障基金的支付方式采用完全積累制。

　　由基本框架可以看出其特點(diǎn)是“就地起步，由低到高，多層次，高彈性”。

　　2.操作要點(diǎn)

　　為使以上構(gòu)架具有可操作性，有效的管理措施至關(guān)重要：

　　建立覆蓋全體公民的社會(huì)保障個(gè)人帳戶，帳戶的號(hào)碼與每個(gè)人的居民身份證號(hào)碼相同，即個(gè)人社會(huì)保障號(hào)碼與居民身份證號(hào)碼相統(tǒng)一。公民無論到國(guó)內(nèi)任何地方工作，都可以按規(guī)定由雇主和自己向個(gè)人帳戶注入當(dāng)時(shí)工資一定比例的社會(huì)保障費(fèi)，并可按規(guī)定程序和條件領(lǐng)取社會(huì)保障金。

　　所有單位，包括國(guó)有、集體、聯(lián)營(yíng)、股份制、外商投資、港澳臺(tái)等經(jīng)濟(jì)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位政府機(jī)關(guān)和其他經(jīng)濟(jì)單位，雇傭勞動(dòng)力（各類職工，包括農(nóng)民工）超過一定期限后（比如3個(gè)月——與一般單位新職工試用期3個(gè)月相同），雇主和職工個(gè)人必須向當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)保障管理部門繳納國(guó)家規(guī)定的、占職工工資一定比例的社會(huì)保障費(fèi)，社會(huì)保障管理部門再按一定比例把繳款分注職工個(gè)人帳戶和地區(qū)統(tǒng)籌帳戶。

　　對(duì)于自由職業(yè)者、自營(yíng)業(yè)者，因?yàn)闆]有雇主為其個(gè)人帳戶注入資金，所以他們的補(bǔ)充保障主要是由自己向帳戶繳納，同時(shí)，政府給予較小比例的補(bǔ)貼。他們也可以選擇采用附加保障的形式，比如購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)等。

　　對(duì)于從事種植養(yǎng)殖業(yè)的農(nóng)民，也沒有雇主為其帳戶注入資金，他們的社會(huì)保障應(yīng)該按健康保障、養(yǎng)老保障和其他保障（社會(huì)救助、優(yōu)撫安置和社會(huì)福利）三大塊切開，養(yǎng)老保障和其他保障由基本保障與補(bǔ)充保障覆蓋，并仍然要大力提倡家庭保障。在基本保障中，當(dāng)農(nóng)民超過一定年齡（比如說60歲），國(guó)家開始向其個(gè)人帳戶按年或月注入基本養(yǎng)老金，數(shù)額按當(dāng)?shù)氐纳�活消費(fèi)指數(shù)在一定的全國(guó)基數(shù)上進(jìn)行加權(quán)計(jì)算，保證各地老年人的基本生活費(fèi)用，資金來源于國(guó)家開征的社會(huì)保障稅。取之于民，用之于民，全國(guó)統(tǒng)籌，�？顚Ｓ谩�

　　在補(bǔ)充保障中，如果農(nóng)民受雇于人，比如在城市或其他地方打工或工作，超過一定時(shí)間后，雇主和雇工必須按雇工工資的法定比例向社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)繳納社會(huì)補(bǔ)充保障費(fèi)，社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)按一定的比例把繳來的資金分別記入雇工的個(gè)人帳戶和社會(huì)統(tǒng)籌帳戶，與城市的養(yǎng)老補(bǔ)充保障系統(tǒng)一樣，在農(nóng)民年老時(shí)，社會(huì)保障機(jī)構(gòu)按農(nóng)民個(gè)人帳戶中的貢獻(xiàn)發(fā)放養(yǎng)老金。

　　在附加保障中，農(nóng)民可以以參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的形式或個(gè)人儲(chǔ)蓄的形式獲得附加保障。

　　為使在城市工作的農(nóng)民樂于退出其耕種的土地，可以在國(guó)家新一輪土地承包期政策的約束內(nèi)找到一個(gè)合適的辦法：比如，規(guī)定到2030年，本輪30年承包期結(jié)束的時(shí)候，如果農(nóng)民在城市里工作的補(bǔ)充保障的帳戶中已經(jīng)累積了15 年的工齡，那么農(nóng)民就可以獲得其工作超過10年以上的城市的戶口，同時(shí)，不再擁有農(nóng)村土地的承包權(quán)。因?yàn)樗�已�?jīng)有15年以上的附加保障，再加上其本身的基本保障，養(yǎng)老等基本生活保障應(yīng)該不成問題了。

　　如果以上設(shè)計(jì)能夠成立，那么，農(nóng)民養(yǎng)老中生活必需品等物質(zhì)保障的供給就已經(jīng)解決了一部分，剩下的還應(yīng)發(fā)揮家庭養(yǎng)老的功能和老年農(nóng)民自養(yǎng)的功能。

　　而對(duì)于農(nóng)民健康保障，因?yàn)榉e累與運(yùn)用的時(shí)間差較短以及管理、支付的程序復(fù)雜，則應(yīng)根據(jù)各地的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況發(fā)展合作健康保險(xiǎn)或者合作醫(yī)療，國(guó)家用農(nóng)民繳納的社會(huì)保障稅中的農(nóng)民健康保障稅部分，通過地方的健康保險(xiǎn)組織補(bǔ)貼農(nóng)民在參加農(nóng)村社區(qū)性合作健康的一部分保費(fèi)，刺激農(nóng)民參加健康保險(xiǎn)，從而徹底解決農(nóng)村社會(huì)健康保險(xiǎn)試點(diǎn)中最關(guān)鍵的難題——收費(fèi)難的問題。當(dāng)農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市或其他地方，即可轉(zhuǎn)入當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)健康保險(xiǎn)，保障資金由本人和雇主共同繳納。

　　三維保障制度兼顧了“公平”與“效率”原則，把長(zhǎng)期被排斥于基本保障之外的農(nóng)民劃入社會(huì)保障范圍，而且不以降低城市社會(huì)保障的保障水平為代價(jià)，具有民意可行性。降低城鄉(xiāng)反差定能得到絕大多數(shù)人的支持。

　　中國(guó)東中西部農(nóng)村人口進(jìn)入老齡社會(huì)在時(shí)間上依次約相差10年。三個(gè)層次的社會(huì)保障都可按經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有所區(qū)別而不影響整個(gè)保障制度的公平性與合理性，從而使得三維社會(huì)保障具有人口學(xué)上的可行性；統(tǒng)一身份證的使用的及網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，給三維保障制度提供了可靠的技術(shù)基礎(chǔ)。

　　主要參考文獻(xiàn)：

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　　10.Linda， K. J.， Uncertainty and the Welfare Economics， Journal of Economics， 1998.

　　注釋：

　　[1]在改革前的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民的基本生活保障可以依靠集體，農(nóng)民的人身風(fēng)險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)都可以在集體（生產(chǎn)隊(duì)或大隊(duì)）內(nèi)得以分散，其風(fēng)險(xiǎn)損失可以在集體內(nèi)進(jìn)行分?jǐn)�，就農(nóng)民家庭來說不直接依靠土地保障其在生命波折期的生活安定和經(jīng)濟(jì)安全。

　　[2]空巢家庭：指子女到外地工作，只有年齡較大的父母留在家里的家庭。

　　[3]3859部隊(duì)：指一些農(nóng)村地區(qū)青壯年男勞動(dòng)力大都到城市或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作，而留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的人大部分是婦女和老人的情況。這是社會(huì)上的一種形象概括，38指婦女，59指59歲以上的老人。

　　[4]DALY是對(duì)因早亡而減少的健康壽命與因傷殘而減少健康壽命年的綜合測(cè)算方法，是一種量化健康衛(wèi)生損失的測(cè)算方法。