農(nóng)村社會保障制度是與城市社會保障制度相對應(yīng)的概念，是指國家通過立法，采取強(qiáng)制手段對國民收入進(jìn)行分配和再分配形成社會消費(fèi)基金，為保證農(nóng)村社會成員個人及其家庭的基本生活和經(jīng)濟(jì)福利，面向廣大農(nóng)村居民而采取的物質(zhì)與生活上的幫助。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展與社會進(jìn)步以及我國貧富差距的不斷拉大，建立與健全完善的農(nóng)村社會保障制度已顯得十分必要。

　　一、農(nóng)村社會保障現(xiàn)狀以及問題

　�。ㄒ唬┈F(xiàn)行中國農(nóng)村社會保障制度發(fā)展長期滯后

　　中國作為一個人口大國、底子薄、農(nóng)民基數(shù)大，農(nóng)村社會保障制度的建立和完善不可能一蹴而就，這是一個客觀原因。然而主要的原因還在于，國家在20世紀(jì)50年代初到80年代初的大約30年時間里，為了加速工業(yè)化積累，通過稅收、儲蓄、征繳等方式從農(nóng)村中調(diào)動了約1萬億元的資金，每年平均高達(dá)250億元。從20世紀(jì)50年代末開始，為了保證城市的發(fā)展和社會的穩(wěn)定，國家制定了嚴(yán)格的戶籍管理制度，阻止農(nóng)民大量流入城市。這種城鄉(xiāng)二元化的格局成為當(dāng)前城鄉(xiāng)社會保障差異的人為歷史性因素。國家機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位職工享受的國家給予的退休金、公費(fèi)醫(yī)療、福利住房、糧食和副食補(bǔ)貼等待遇，農(nóng)民都不享有。在那樣一個時期，中國農(nóng)村居民在依靠家庭保障之外，只能通過以社和隊為基礎(chǔ)的集體經(jīng)濟(jì)獲得一定的集體保障，如合作醫(yī)療等。但1978年實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村社會保障組織系統(tǒng)也隨之消失，農(nóng)民不得不又退回到傳統(tǒng)的以家庭為單位的社會保障模式中，農(nóng)村家庭社會保障是目前農(nóng)村返貧的直接原因。拿農(nóng)村合作醫(yī)療制度來說，20世紀(jì)50年代建立的農(nóng)村合作醫(yī)療制度，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革以后，基本趨向瓦解。很多農(nóng)民在失去了社會或社區(qū)提供的集體醫(yī)療保障后，不得不恢復(fù)家庭保障和自我保障，1998年農(nóng)村自費(fèi)醫(yī)療的比重達(dá)到了87.449%.改革開放后的20多年里，城市居民由過去的單位保障制變成了多層次社會保障制，形式變了，但水平和層次都得到了發(fā)展和提高。而農(nóng)民的生活雖然在改革后也有了大幅度提高，但在享受社會保障方面卻倒退了。城鄉(xiāng)社會保障的不平衡不僅沒有改變，反而進(jìn)一步增大了。

　　（二）農(nóng)村社會保障資金嚴(yán)重不足

　　這是目前我國農(nóng)村社會保障存在的主要問題。我國政府用于社會保障的財政支出本來就明顯少于其他國家，以2000年為例，加拿大政府用于社會保障的支出占中央財政總支出的39%，日本為37%，澳大利亞為35%.我國只有10%左右，而這10%也主要用于城市居民的社會保障。占全國人口80%的農(nóng)民，其社會保障費(fèi)用支出僅占總數(shù)的11%.而占人口20%的城鎮(zhèn)居民，其社會保障費(fèi)用支出卻占了總數(shù)的89%，城鎮(zhèn)社會保障的覆蓋率達(dá)91%，而農(nóng)村只有2%.且國家的財政投入與人民，特別是農(nóng)民生活水平普遍提高的狀況也越來越不適應(yīng)，核定的社會救濟(jì)費(fèi)用其保障能力只有原來的一半甚至1/3.貧困問題一直是農(nóng)村的主要問題。傳統(tǒng)的農(nóng)村社會救濟(jì)只限于特定人群，如“五保戶”和“三無”對象，救助對象非常有限，國家每年定期救濟(jì)的農(nóng)村貧困人口只有140多萬人，而且救濟(jì)水平也相當(dāng)?shù)�，不能從根本上解決農(nóng)民的生活難的問題。由于稅費(fèi)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)大幅度減少，只靠縣財政提供的有限資金不能為所有特困戶提供救濟(jì)，有些貧困地區(qū)，社會救濟(jì)實際上已陷入了停滯狀態(tài)，農(nóng)民生活非常艱苦。

　�。ㄈ�）農(nóng)村社會保障體系不健全

　　第一，社會保障覆蓋面窄，應(yīng)保障的未保障現(xiàn)象普遍存在。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的資料，從1999—2001年，全國的農(nóng)村社會保險工作一直在整頓和規(guī)范當(dāng)中。其覆蓋面和人數(shù)雖在增加，但情況最好的2001年雖在全國76%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老工作，但參保人口僅達(dá)8000萬。醫(yī)療保險目前全國的平均覆蓋面僅10%，其中東部地區(qū)達(dá)60%左右，中部地區(qū)30%左右。在落后地區(qū)的大部分地方，醫(yī)保還處在探索和試點(diǎn)階段。第二。農(nóng)村社會保障發(fā)展不平衡。一般來說，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，農(nóng)村社會保障水平較高，而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，則集中了我國大多數(shù)貧困人口，有些人連溫飽還未解決，農(nóng)村社會保障水平仍然很低，而且農(nóng)村地區(qū)各保障項目發(fā)展很不平衡且很不健全，社會保障應(yīng)包括社會保險、社會救濟(jì)、社會福利和優(yōu)撫安置等，是涵蓋了生老病死、生育、就業(yè)等全方位的保障體系。而當(dāng)前我國農(nóng)村所實際付諸實施的除救災(zāi)救濟(jì)、優(yōu)撫安置之外。社會保險、社會福利等都無從談起，不發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)更是如此。第三，農(nóng)村社會保障機(jī)構(gòu)的組織和制度效率低下，克扣、截留等不正常現(xiàn)象還時有發(fā)生。農(nóng)村的最低生活保障制度、醫(yī)療保險制度、養(yǎng)老保險制度等，從各方面來看都還無法滿足農(nóng)民的需要。

　�。ㄋ模┺r(nóng)民的失業(yè)風(fēng)險正在產(chǎn)生并加劇

　　隨著農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的雙層經(jīng)營體制使農(nóng)戶成為獨(dú)立的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營主體，而市場經(jīng)濟(jì)的一個重要特征就是市場經(jīng)濟(jì)的主體必須獨(dú)立承擔(dān)自然災(zāi)害、意外事故、價格變動等經(jīng)營風(fēng)險。農(nóng)民在面對市場經(jīng)濟(jì)帶來的利益增長的同時，也面臨著更大的風(fēng)險。特別是中國加入WTO之后，國家將逐步減少對農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口的限制，長期受到國家政策保護(hù)的農(nóng)業(yè)面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，中國農(nóng)民面臨著更險峻的競爭環(huán)境和更大的經(jīng)營風(fēng)險，因此，建立農(nóng)村社會保障制度就顯得更為刻不容緩。同時。耕地的減少和生產(chǎn)效率的提高，使農(nóng)村產(chǎn)生大量的剩余勞動力，有的轉(zhuǎn)入第二、第三產(chǎn)業(yè)。也有的在家待業(yè)，甚至有完全脫離土地的農(nóng)民和家庭，這些脫離了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的農(nóng)民，同城鎮(zhèn)在崗職工和下崗職工一樣，也迫切需要社會保障。這就使得一方面土地的保障功能在不斷弱化：而另一方面，因為農(nóng)村低保制度的不健全，農(nóng)民也不愿意放棄土地的保障功能�，F(xiàn)階段對廣大農(nóng)民來說，土地既是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料，又是僅有的生存保障手段。那些收入主要來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，甚至長期脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，寧愿倒貼轉(zhuǎn)包或者將土地撂荒也不轉(zhuǎn)讓的原因就在于此。

　　二、完善我國農(nóng)村社會保障對策及政策建議

　�。ㄒ唬┱�府應(yīng)給予高度重視，加大政策扶持力度

　　農(nóng)村社會保障發(fā)展的長期滯后，主要源于歷史原因。在先前很長一段時期里，政府的工作重點(diǎn)主要放在了經(jīng)濟(jì)建設(shè)上。對社會保障的關(guān)心支持不夠，尤其對農(nóng)村的社會保障投入的人力、物力太少，以致形成了今天這個局面。建立與健全完善的農(nóng)村社會保障體制，不僅可以緩和當(dāng)前日益加劇的貧富差距問題，而且對我國宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定也起著非常重要的作用。政府在當(dāng)前時期，應(yīng)對農(nóng)村社會保障給予適當(dāng)?shù)闹匾�，通過適當(dāng)?shù)恼�策傾斜，加快農(nóng)村社會保障的發(fā)展。

　　（二）加強(qiáng)農(nóng)村社會保障法制建設(shè)。使農(nóng)村社會保障有法可依

　　我國至今還沒有出臺專門的社會保障基本法，那些作為目前農(nóng)村社會保障制度主要法律依據(jù)的行政規(guī)章之間缺少必要協(xié)調(diào)，不能形成配套的法律體系，導(dǎo)致實踐中有許多問題無法可依。與此同時，建立健全農(nóng)村社會保障的法律監(jiān)督和實施機(jī)制也是推進(jìn)農(nóng)村社會法制建設(shè)的必然要求。我國現(xiàn)行農(nóng)村社會保障制度中法律監(jiān)督機(jī)制薄弱，主要體現(xiàn)在缺乏對農(nóng)村社會保障基金籌集和運(yùn)營的監(jiān)督，導(dǎo)致保障基金的管理混亂，違規(guī)投資和違規(guī)使用基金現(xiàn)象在一些地區(qū)大量存在。

　�。ㄈ�）改革籌資方式，建立政府、集體和農(nóng)戶共同負(fù)擔(dān)的多元籌資機(jī)制

　　目前，世界各國社會保障收入來源于政府預(yù)算撥款、社會保障稅（費(fèi)）、社會保障基金的投資收益以及各種形式的捐款。有鑒于此。解決我國社會保障基金嚴(yán)重不足的問題，引入集體與農(nóng)戶共同參與的多元籌資機(jī)制就顯得勢在必行。農(nóng)民作為社會保障的受益主體理應(yīng)負(fù)擔(dān)其問的一部分費(fèi)用，這在一定的層面上也體現(xiàn)了社會公平的原則。但是考慮到農(nóng)民大多為低收入群體，建立在多元籌資機(jī)制基礎(chǔ)上的社會保障水平可以采取逐步推進(jìn)的方式進(jìn)行。而且，政府應(yīng)在其間扮演雙重角色，即應(yīng)該在這種進(jìn)程發(fā)揮參與者與推進(jìn)者的作用，切實讓農(nóng)民通過社會保障的改善感受到國家經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的成果。

　�。ㄋ模┖侠碚{(diào)整分類分層的不平衡農(nóng)村社會保障制度

　　在我國農(nóng)村不同地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及其不平衡，并且這種不平衡將會在相當(dāng)長的時間內(nèi)繼續(xù)存在，所以在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的農(nóng)村社會保障制度顯然是缺乏現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的。目前，我國農(nóng)民的收入普遍不高。缺乏建立農(nóng)村社會保障體系的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，因此，應(yīng)該在健全機(jī)制的基礎(chǔ)上，采取因地制宜的策略，按照地區(qū)的不同分別推進(jìn)農(nóng)村社會保障工作。在富裕地區(qū)，可以仿效城市社會保障的方法和經(jīng)驗，全面展開養(yǎng)老、醫(yī)療、工商、生育和失業(yè)保險：而在貧困的地區(qū)，又要針對不同的保障群體，實施不同的有針對性的選擇性的社會保障。在老年人多的地方，重點(diǎn)推行養(yǎng)老保險；在疾病多發(fā)的地方，重點(diǎn)推行醫(yī)療保險或農(nóng)民醫(yī)療合作制度；在貧困地區(qū)，重點(diǎn)推行優(yōu)撫、優(yōu)教與最低生活保障制度。

　　（五）建立與我國國情相適應(yīng)的農(nóng)村社會保障

　　我國是一個農(nóng)民居多數(shù)的國家，社會保障整體水平提升的關(guān)鍵在于農(nóng)村社會保障的改善。然而農(nóng)村社會保障水平的提升。需要國家巨大財力的支持，考慮到國家目前的工作重心仍舊是社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)，兼顧社會保障的建設(shè)就顯得勢單力薄。因此這一時期農(nóng)村社會保障制度安排的重點(diǎn)在于：一是建立最低生活保障制度，對那些因疾病、災(zāi)害或缺乏勞動能力而造成生活困難的貧困人口提供幫助，以保障其基本生活。在確定最低保障標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)根據(jù)保障基本生活需要及政府和社會的承受能力制定制度化的標(biāo)準(zhǔn)：二是建立適應(yīng)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的農(nóng)村醫(yī)療保障制度：三是建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，在制度安排上應(yīng)考慮在自我保障的基礎(chǔ)上逐步增加社會統(tǒng)籌的比例，實行個人賬戶與社會統(tǒng)籌的結(jié)合。未來農(nóng)村養(yǎng)老保險在不放棄家庭養(yǎng)老的前提下應(yīng)多渠道籌措農(nóng)村社會保障資金，以解決資金不足的問題。

　　作者：夏梁省　藺　巖 來源：《北方經(jīng)濟(jì)》2007年第13期