農(nóng)村合作金融制度建設(shè)的所有權(quán)與控制權(quán)安排的全部理論假設(shè)在于：農(nóng)村信用社由農(nóng)民等額股入組成，一人一股一票，經(jīng)理人員由農(nóng)民按人數(shù)而不是一般股份公司意義上的股權(quán)數(shù)選舉產(chǎn)生，并由農(nóng)民對其實施監(jiān)督。這樣，信用社及其經(jīng)理人員的經(jīng)營行為必須符合廣大農(nóng)民的利益，符合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益，符合農(nóng)業(yè)部門的利益，最終符合國家利益。在邏輯演繹上，從農(nóng)民利益一直到國家利益基本不存在沖突，但在整個理論假設(shè)的第一個環(huán)節(jié)，即信用社能夠真正“由農(nóng)民選舉產(chǎn)生并受農(nóng)民監(jiān)督”是不成立的，從而導(dǎo)致了此后一系列貌似順理成章的推導(dǎo)都失去了必然前提。

　　本文認(rèn)為，理想的合作金融制度的確要求按會員而不是按股權(quán)選舉經(jīng)營者，以避免在許多一般股份制企業(yè)出現(xiàn)的經(jīng)營權(quán)被少數(shù)大股東控制，從而危害小股東、外部債權(quán)人利益的情形。然而，我國的農(nóng)村合作金融實踐證明，一人一股一票的所有權(quán)安排不僅沒有從制度上保證經(jīng)理人員的最優(yōu)選擇，反而導(dǎo)致了嚴(yán)重的外部人—內(nèi)部人雙重控制問題。

　　二、事前信息非對稱與經(jīng)理人員的選擇權(quán)問題

　　規(guī)范的信用合作制度下，經(jīng)理人員是由信用社入股社員民主選舉產(chǎn)生的。入股社員一般是通過對經(jīng)理人員的選擇，來實現(xiàn)自己的利益取向，比如，股本收益回報、按規(guī)定獲得貸款等等。作為被選舉產(chǎn)生的經(jīng)理人員，只有努力給予社員以較好的業(yè)績方能繼續(xù)任職。這對于發(fā)揮經(jīng)理人員的工作積極性是十分有益的。

　　而在我國現(xiàn)實信用合作制度下，經(jīng)理人員的選舉產(chǎn)生并不是由全體入股的社員選舉產(chǎn)生，而是由內(nèi)部人員選舉。其基本的操作方法是：由上級確定信用社經(jīng)理人員的候選人，基層信用社選舉代表，再由代表對候選人進(jìn)行投票，選舉縣農(nóng)村信用聯(lián)社經(jīng)理，最后人民銀行對所選舉產(chǎn)生的經(jīng)理人員進(jìn)行任職資格審查，通過后，即可擔(dān)任經(jīng)理。經(jīng)理人員的這種產(chǎn)生方式具有一系列難以克服的弊端。

　　首先，上級確定信用社經(jīng)理候選人導(dǎo)致農(nóng)民作為股東與候選人之間存在信息非對稱。盡管就每一戶農(nóng)民而言，所入股的資金并不多，有的都只有幾元錢，但每一股都應(yīng)該擁有收益分配權(quán)、財產(chǎn)控制權(quán)和對代理人的選擇權(quán)。但目前我們的這種經(jīng)理人員的產(chǎn)生方式，使經(jīng)理的決定權(quán)與農(nóng)民的選擇在事實上脫節(jié)，于是出現(xiàn)這樣一種“選擇權(quán)移位”問題：候選人是否當(dāng)選與農(nóng)民的選擇無關(guān)。這是因為，既然是上級勸定候選人，則不能保證農(nóng)民對候改選人的實際經(jīng)營能力有充分了解，這就存在事前的信息非對稱、于是造成農(nóng)民選也無奈、不選也無奈的尷尬局面。這樣的制度安排只能造成“有經(jīng)營才能的人成為經(jīng)理是偶然的、不具備金融管理能力的人竊取經(jīng)理職位是必然的”畸形現(xiàn)象“。

　　其次，導(dǎo)致了外部人控制現(xiàn)象，股東利益得不到保障。既然經(jīng)理由上級提名，則為上級服務(wù)比為農(nóng)民服務(wù)顯然要重要得多。這是因為，來自上級的提名約束是硬的，而來自農(nóng)民的選舉權(quán)約束是軟的。于是，信用社在經(jīng)營上往往更傾向于為地方行政服務(wù)，而不是為社員服務(wù)。只有滿足上級需要，才能保證在今后的選舉中繼續(xù)被提名，也才能保證繼續(xù)把持經(jīng)理職位。因此，在信用社經(jīng)營中出現(xiàn)了非常有趣的“外部人控制”現(xiàn)象�；�于硬的提名激勵，上級很容易通過信用社完成地方行政意圖，信用社經(jīng)理成為上級的工具，而不是農(nóng)民實現(xiàn)合作融資的協(xié)調(diào)人。

　　第三，現(xiàn)有代表制度存在技術(shù)性缺陷，經(jīng)理人員的產(chǎn)生往往受制其它非正常因素。單純就某一縣（市）農(nóng)村信用社來說，員工數(shù)量并不多，一般在幾百人左右，相對于幾千、上萬的社員股民而言，已經(jīng)是—個相對少數(shù)。由于目前對經(jīng)理人員的選擇往往是通過代表制的形式選舉產(chǎn)生，代表通常是基層信用社的主任，縣（市）聯(lián)社機(jī)關(guān)的工作人員、以及少數(shù)的基層員工，代表一般只有幾十人，是利益高度相關(guān)者，尋租成本很低。參選人員往往只需付出較小的成本，比如，游說，許諾或者給予經(jīng)濟(jì)上的資助，就可以很容易獲選。從代表本人來說，信用社能否取好的業(yè)績并不一定會構(gòu)成其股票的主要動機(jī)，因為業(yè)績好壞對自身利益影響不會很大，而選舉能否給投票者帶來直接好處就成為股票的決定因素，目前部門負(fù)責(zé)人及基層信用社主任由經(jīng)理（聯(lián)社主任）任免制度無疑會進(jìn)一步強(qiáng)化投票者的這種動機(jī)。這種“投李報桃”選舉制度可使尋租成本降到最低，被選舉的往往不是有經(jīng)營管理才能的人，而最有可能犧牲股東利益的人。選舉的有效性無疑值得懷疑。

　　三、事后信息非對稱與經(jīng)理人員的激勵問題

　　在規(guī)范的農(nóng)村信用合作制度模式下，對經(jīng)理人員的監(jiān)督由社員來完成。這種互助生產(chǎn)形式與德姆塞茨、阿爾奇安所提出的“團(tuán)隊”是有明顯區(qū)別的。因為大多數(shù)社員并不直接參與信用社的工作和管理中來，只是享受其提供的服務(wù)和利益分配。在重大決策上參與選擇。這種區(qū)別使得其監(jiān)督成本相對較高，主要是由于事后信息不對稱，社員很難了解信用社的實際經(jīng)營情況，需要社員努力從各方面搜集信息。問題是，由于每個社員只有一股，在表決時也只有一票，較高的成本往往使得其不愿意花費代價來行使監(jiān)督職能，存在著“搭便車”的現(xiàn)象，即總是希望別人來對信用社經(jīng)理人員和經(jīng)營行為實施監(jiān)督，到后來，就沒有人來對信用社的經(jīng)理人員和經(jīng)營行為實施監(jiān)督。同時，我們知道，監(jiān)督也需要一定的知識，農(nóng)民由于知識相對貧乏，即使其有權(quán)監(jiān)督，也大多數(shù)難以發(fā)揮其監(jiān)督職能。這是合作制度自身難以克服的弊端。

　　實際上，從農(nóng)村信用社的股權(quán)分配來說，由于一人一股，則只有一投票權(quán)，我們可以把信用社的全體員工隊伍看作是一個合伙團(tuán)隊，誰也沒有絕對的發(fā)言權(quán)和控制權(quán)。但是，在一個團(tuán)隊中面臨的最大問題是如何監(jiān)督團(tuán)隊成員的勞動，有些團(tuán)隊成員可能會偷懶，由于勞動的不可計量特性，相互間共同監(jiān)督是很困難的，很難對成員的勞動付出做出準(zhǔn)確的評價。按照德姆塞茨和阿爾奇安的理論，在團(tuán)隊中必須選舉出一個人來對整個團(tuán)隊成員的勞動進(jìn)行監(jiān)督。從當(dāng)前農(nóng)村信用社的實際監(jiān)督安排看，來自農(nóng)民的內(nèi)部監(jiān)督是軟弱無力的，事實上的監(jiān)督主要通過人民銀行的現(xiàn)場與非現(xiàn)場監(jiān)管來完成。但是，由于人民銀行與農(nóng)民在根本利益上的差異，前者注重金融風(fēng)險控制，后者注重自身融資和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此，很難指望兩者在激勵目標(biāo)和操作手段上存在完全共通性。

　　我們認(rèn)為，內(nèi)部監(jiān)督是關(guān)鍵。一方面，有效的內(nèi)部監(jiān)督可以降低外部監(jiān)督（人民銀行）成本。畢竟，農(nóng)民顯然不希望自身所有的信用社面臨金融風(fēng)險，只有在良好運作的基礎(chǔ)上，才談得上為農(nóng)民提供完備的金融服務(wù)。因此，人民銀行的監(jiān)管目標(biāo)對農(nóng)民來說是下限；反過來說，良好的內(nèi)部監(jiān)督必然降低外部監(jiān)督的工作量；而外部監(jiān)督卻未必盡然保證內(nèi)部監(jiān)督的效率。

　　我們知道，一方面，由于農(nóng)民只有入股權(quán)，沒有控制權(quán)和投票權(quán)，其實際上沒有任何監(jiān)督權(quán)，另一方面，從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)來看，由于國家所占的比重很低，從理論上講，無權(quán)對農(nóng)村信用社經(jīng)營行為實施監(jiān)督。1996年農(nóng)村信用社從農(nóng)業(yè)銀行分離出來交由當(dāng)?shù)厝嗣胥y行管理以后，政府幾次發(fā)文，要求各級不能對農(nóng)村信用社的人、財、物進(jìn)行干預(yù)，這樣，農(nóng)村信用社的監(jiān)督實際上已經(jīng)出現(xiàn)了“真空”，成為了一個自由天地。而正是這幾年，農(nóng)村信用社無論是資產(chǎn)質(zhì)量，還是財務(wù)經(jīng)營狀況，均較以前年度有明顯的下降。這當(dāng)然跟農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢以及全國整個的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢有關(guān)，也與前些年度累積下來一些金融風(fēng)險有關(guān)，但我們不能不說，與我們對農(nóng)村信用社的監(jiān)督出現(xiàn)“真空”有關(guān)。

　　目前有一種提法，即在各縣農(nóng)村信用聯(lián)社的基礎(chǔ)上，投資入股，成立省級農(nóng)村信用聯(lián)社，然后再成立中國農(nóng)村信用社合作社總社之類的機(jī)構(gòu)，這種機(jī)構(gòu)組織體系對于增加農(nóng)村信用社的資金調(diào)度能力和抗風(fēng)險能力是極為有用的，同時，也有助于對縣級及其以下農(nóng)襯信用社的經(jīng)營行為和經(jīng)理人員實施監(jiān)督。與目前比，是一種進(jìn)步。但僅有這種組織體系還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，關(guān)鍵問題是不能解決外部人控制和缺乏內(nèi)部監(jiān)督的問題。只不過是把經(jīng)營者的選擇權(quán)交給了更高級的“上級”，把各單一信用社的風(fēng)險捆綁處理，在規(guī)模上提高抗風(fēng)險能力，治標(biāo)而未治本。另外，要求省級聯(lián)社對紛繁復(fù)雜的縣級農(nóng)村信用社實施有效監(jiān)督是困難的，可能還會進(jìn)一步降低縱向監(jiān)督的效率。

　　在缺乏內(nèi)部監(jiān)督的情形下，內(nèi)部人控制幾乎是必然出現(xiàn)的，從我國農(nóng)村信用社經(jīng)營實際情況看，經(jīng)理人員利用職位，以損害農(nóng)民利益為自己謀利益是不罕見的。

　　我們的看法是，應(yīng)該設(shè)計一種模式，使代理人的個人效用函數(shù)與企業(yè)的效用函數(shù)一致，形成激勵相容。正反兩方面的激勵安排都是必要的。正向安排是使信用社經(jīng)理的收入與效益掛鉤；反向安排是公開招聘信用社經(jīng)理，對出現(xiàn)嚴(yán)重違反農(nóng)民利益的經(jīng)營者，農(nóng)民應(yīng)具備聯(lián)合罷免權(quán)。

　　四、結(jié)論及政策建議

　　農(nóng)村信用合作社這一互助組織在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上具有明顯的不同于其它企業(yè)的特征，即一人一股一票，這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)盡管在一定時期、一定的區(qū)域能夠有效發(fā)揮作用，但是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，已經(jīng)日益顯示出了其弊端。從經(jīng)理人員的選擇來看，選舉規(guī)則和選舉程序的不同，會導(dǎo)致不同的選舉結(jié)果。同時，這種制度對于經(jīng)理人員的監(jiān)督和激勵也是極為不利的。由于對經(jīng)理人員的監(jiān)督需要付出一定的成本，要有一定的知識，平均化的股權(quán)結(jié)構(gòu)易于使得股東“搭便車”，導(dǎo)致監(jiān)督空洞化。

　　目前我國的農(nóng)村信用合作制度與規(guī)范的合作制度相比還存在較大的差距，最主要的問題是農(nóng)民社員股東沒有收益分配權(quán)、決策權(quán)和對經(jīng)理人員的選擇權(quán)。因而，使得其在實踐過程當(dāng)中，出現(xiàn)一系列更為嚴(yán)重的問題。包括外部人—內(nèi)部人控制問題、監(jiān)督失控問題等等。使得農(nóng)村信用社在管理上存在的問題比國有商業(yè)銀行還要多。因此，我們建議：

　　1.將農(nóng)村信用社改合作制為村民委員會控股的股份制。入股資金可用村集體提留，也可以由農(nóng)民入股，組成控股會，再由控股會對信用社入股。在控股比例上，應(yīng)打破平均化的傾向，在要求每一個村集體都應(yīng)該有入股資金的基礎(chǔ)上，著力培養(yǎng)大股東。這種做法有幾個方面的好處：一是解決廣大農(nóng)民缺乏監(jiān)督知識、無力承擔(dān)監(jiān)督職能的問題。二是解決農(nóng)民由于股金投入少，監(jiān)督成本高而存在的“搭便車”問題，防止產(chǎn)生監(jiān)督“真空”，可以因此全面提高監(jiān)督效率。三是可以有效防止單純由社會資金入股，重視股本效益而忽視對農(nóng)業(yè)投入的情況。因為村民委員會所本身是村民選舉產(chǎn)生，具有廣泛的民主性，能夠代表廣大農(nóng)民的利益，由其代理行使對信用社的控制權(quán)主和表決權(quán)，可以使農(nóng)村信用社根殖于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民。四是有助于全面解決目前嚴(yán)重農(nóng)村信用社存在的內(nèi)部人控制問題。五是全面解決農(nóng)村信用合作一人一股一票選舉制度所產(chǎn)生的弊端，防止選舉失效。