[摘要]文章通過比較中國和德國金融監(jiān)管體系改革后的監(jiān)管模式、監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管方式和手段等方面，思考如何完善金融監(jiān)管體系才更適應(yīng)中國金融業(yè)發(fā)展，試圖從中得到啟發(fā)和獲得有意義的借鑒。

　　[關(guān)鍵詞]中國；德國；金融監(jiān)管體系；比較

　　在戰(zhàn)后歐洲的金融發(fā)展中，德國堪稱穩(wěn)健發(fā)展的典范，而德國的金融監(jiān)管更是獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷。2002年5月1日，德國把德意志聯(lián)邦銀行和保險(xiǎn)監(jiān)管、證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并，成立統(tǒng)一監(jiān)管組織———德國聯(lián)邦金融監(jiān)管局（BaFin）。德國聯(lián)邦金融監(jiān)管局（BaFin）成立，標(biāo)志著德國金融監(jiān)管體系改革的又一次重大變化。而在我國，隨著2003年4月28日中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)成立，沿用了近50年的中國人民銀行宏觀調(diào)控和銀行監(jiān)管“大一統(tǒng)”的管理模式正式結(jié)束，我國金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管的體系已基本確立。因此，研究中德兩國同在21世紀(jì)初的金融監(jiān)管體系的改革，正確認(rèn)識(shí)和比較兩國金融監(jiān)管體系，將有利于推動(dòng)我國金融監(jiān)管模式的發(fā)展和完善。

　　一、中德金融監(jiān)管體系比較

　　1. 金融監(jiān)管模式不同。世界范圍內(nèi)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立的類型主要是分立與整合兩種類型，中國的“一行三會(huì)”監(jiān)管體系即中國人民銀行（PBC）、中國銀監(jiān)會(huì)（CBRC）、中國證監(jiān)會(huì)（CSRC）、中國保監(jiān)會(huì)（CIRC），體現(xiàn)了嚴(yán)格分立的監(jiān)管模式。我國金融監(jiān)管組織體系是伴隨著經(jīng)濟(jì)金融的發(fā)展逐步完善，最先人民銀行從經(jīng)營與監(jiān)管合一轉(zhuǎn)變到放棄經(jīng)營功能，成為一個(gè)超脫的金融監(jiān)管主體；而后金融分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管體制進(jìn)一步得到完善。人民銀行管理體制多次進(jìn)行了重大改革，終于形成目前的人民銀行承擔(dān)貨幣政策制定工作，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)負(fù)責(zé)各類銀行、信用社和信托投資公司等非銀行金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，這些機(jī)構(gòu)包括3家政策性銀行、4家國有商業(yè)銀行、12家股份制商業(yè)銀行、112家城市商業(yè)銀行、709家城市信用社、近3 4萬家農(nóng)村信用社、200家外資銀行營業(yè)性機(jī)構(gòu)以及153家非銀行金融機(jī)構(gòu)。中國證券業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)分別負(fù)責(zé)證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管的分業(yè)監(jiān)管格局。在德國，隨著銀行和金融服務(wù)機(jī)構(gòu)，銀行和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)間的區(qū)別正逐漸消失，銀行、金融服務(wù)機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司一體化金融產(chǎn)品不斷涌現(xiàn)，那些能夠在市場上容易有效地?cái)U(kuò)大產(chǎn)品范圍的銀行、金融服務(wù)業(yè)以及保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)間就形成了跨行業(yè)聯(lián)合集團(tuán)。與此相適應(yīng)，成立現(xiàn)代一體化監(jiān)管結(jié)構(gòu)也就成了必然。同時(shí)德國聯(lián)邦金融監(jiān)管局（BaFin）的結(jié)構(gòu)考慮到了行業(yè)區(qū)別：為銀行監(jiān)管、保險(xiǎn)監(jiān)管和證券監(jiān)管/資產(chǎn)管理成立了獨(dú)立的組織部門。而那些跨行業(yè)任務(wù)則由從傳統(tǒng)監(jiān)管功能分離出來的幾個(gè)交叉業(yè)務(wù)部門執(zhí)行。因此，2002年5月1日成立的德國聯(lián)邦金融監(jiān)管局（BaFin）是集銀行監(jiān)管（BAKred）、保險(xiǎn)監(jiān)管（BAV）、證券監(jiān)管/資產(chǎn)管理（BAWe）為一體， 代表了完全整合的監(jiān)管模式。它整合先前的銀行監(jiān)管（BAKred）、保險(xiǎn)監(jiān)管（BAV）、證券監(jiān)管（BAWe）的辦公機(jī)構(gòu)為單一金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)并且集監(jiān)管銀行業(yè)、金融服務(wù)業(yè)、保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)功能為一身。聯(lián)邦金融監(jiān)管局（BaFin）是一個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，由隸屬聯(lián)邦財(cái)政部的部長通過公共法掌管。具有法律特性。兩個(gè)辦公室分處波恩和法蘭克福，大約有1000個(gè)雇員，聯(lián)邦金融監(jiān)管局（BaFin）監(jiān)管2700個(gè)銀行，800個(gè)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)和超過700個(gè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。新的德國金融監(jiān)管體系明顯有利于監(jiān)管局間的信息交換、有利于組織間的協(xié)同作用，有利于增強(qiáng)德國作為金融中心的地位、鞏固了其在國際金融中的地位和作用。

　　2. 中央銀行參與金融監(jiān)管的程度、方式不同。按照授權(quán)，德國聯(lián)邦金融監(jiān)管局（BaFin）不在各州設(shè)立下屬機(jī)構(gòu)，各州銀行日常經(jīng)營活動(dòng)的具體監(jiān)管，就由德意志聯(lián)邦銀行在全國9個(gè)地區(qū)設(shè)立的辦事機(jī)構(gòu)和這些辦事機(jī)構(gòu)下屬的118家分行承擔(dān)。不過，這些分支機(jī)構(gòu)只是代為承擔(dān)銀行監(jiān)管的日常事務(wù)，并負(fù)責(zé)將監(jiān)管的情況向金融監(jiān)管局報(bào)告，由其做出最終決定。同時(shí)，央行是全國惟一有權(quán)對金融機(jī)構(gòu)行使統(tǒng)計(jì)權(quán)力的機(jī)構(gòu)，這使得金融監(jiān)管局無權(quán)單獨(dú)向金融機(jī)構(gòu)征集任何形式的統(tǒng)計(jì)信息，不過因行使監(jiān)管所需的必要信息，可從央行那兒獲得。而央行對涉及金融機(jī)構(gòu)資本金與流動(dòng)性方面的信息所做的報(bào)告，也會(huì)向金融監(jiān)管局提供。同時(shí)中央銀行以三種方式在不同程度上參與對金融部門的審慎監(jiān)管。一是中央銀行通過監(jiān)測金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)類別并對其進(jìn)行審計(jì)；二是中央銀行通過參加監(jiān)管當(dāng)局的董事會(huì)和管理委員會(huì)為改善監(jiān)管發(fā)揮作用；比如德國聯(lián)邦金融監(jiān)管局（BaFin）下設(shè)管理委員會(huì)，主要由內(nèi)含聯(lián)邦財(cái)政部、中央銀行及其他監(jiān)管部門的21名代表組成。管理委員會(huì)由聯(lián)邦財(cái)政部人員擔(dān)任主席。管理委員會(huì)監(jiān)管德國聯(lián)邦金融監(jiān)管局（BaFin）管理層，決定聯(lián)邦金融監(jiān)管局（BaFin）的預(yù)算并建議如何完成專項(xiàng)監(jiān)管任務(wù)；三是中央銀行與監(jiān)管當(dāng)局共享信息、技術(shù)、工作人員和行政管理等資源。這在一定程度上保證了中央銀行能夠在一定程度和范圍內(nèi)參與金融監(jiān)管。在中國，中央銀行專司制定貨幣政策。其原先的銀行監(jiān)管職能交由一個(gè)獨(dú)立的專門的監(jiān)管部門———銀監(jiān)會(huì)完成，對證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管也分由證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)管理。三者并列，處于同一層次。在金融監(jiān)管信息的獲得方面，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)分別具有自己獨(dú)立的分支機(jī)構(gòu)從平級(jí)的銀行、證券、保險(xiǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)采集、匯總信息，并逐級(jí)上報(bào)最高機(jī)構(gòu)。人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)都具有向金融機(jī)構(gòu)征集信息的權(quán)利。由于側(cè)重點(diǎn)不同，央行獲得監(jiān)管信息和其他三個(gè)機(jī)構(gòu)獲得的監(jiān)管信息很多時(shí)候并不對稱。

　　3. 金融監(jiān)管目標(biāo)不同。雖然兩者都把保證本國金融業(yè)穩(wěn)定作為金融監(jiān)管最高目標(biāo)，但存在著監(jiān)管目標(biāo)具有統(tǒng)一性和分散性之分。一般而言，金融監(jiān)管的目的有三個(gè)：維持金融安全穩(wěn)定和良好的金融秩序；防止金融業(yè)的壟斷以保持金融效率；保護(hù)投資者存款人的利益。監(jiān)管是要兼顧安全、效率和存款人利益三項(xiàng)目標(biāo)，并隨著經(jīng)濟(jì)金融形勢的變化，對監(jiān)管目標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。而中國在這方面與德國相比，有著明顯的不同。在德國，金融監(jiān)管的主要目標(biāo)首先是保證德國整個(gè)金融業(yè)的正常穩(wěn)定運(yùn)行，由此派生出保證金融資產(chǎn)安全和保護(hù)客戶和投資者的利益。而在中國，銀行、保險(xiǎn)、證券擁有比較獨(dú)特的金融活動(dòng)，有各自的收益和風(fēng)險(xiǎn)特征，其監(jiān)管目標(biāo)存在差別，因此有不同的監(jiān)管目標(biāo)，不同于統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管目標(biāo)上具有統(tǒng)一、清晰的重點(diǎn)，比如在我國，依據(jù)《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第三條規(guī)定，銀行業(yè)監(jiān)督管理的目標(biāo)是促進(jìn)銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運(yùn)行，維護(hù)公眾對銀行業(yè)的信心。證券業(yè)監(jiān)督管理的目標(biāo)，就是促進(jìn)證券市場規(guī)范健康穩(wěn)定發(fā)展。要在保護(hù)投資者合法權(quán)益、防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，為證券公司的發(fā)展、壯大積極創(chuàng)造條件。由此可見我國金融監(jiān)管的目標(biāo)不具有統(tǒng)一性。金融監(jiān)管的目標(biāo)是依法維護(hù)金融市場公開、公平、有序競爭，有效防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)存款入、投資者和被保險(xiǎn)人的合法權(quán)益。銀行、證券、保險(xiǎn)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)要依法履行監(jiān)管職責(zé)，充實(shí)監(jiān)管力量，轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，切實(shí)把工作重心從審批事務(wù)轉(zhuǎn)移到對金融企業(yè)和金融市場的監(jiān)管上來。必須從健全監(jiān)管法規(guī)、嚴(yán)格監(jiān)管制度、改進(jìn)監(jiān)管方式、強(qiáng)化監(jiān)管手段、完善監(jiān)管體制等方面，全面提高金融監(jiān)管水平。

　　4. 金融監(jiān)管方式和手段不同。德國金融監(jiān)管方式的一個(gè)重要特點(diǎn)就是依賴非政府力量來監(jiān)管銀行，而較少使用政府直接監(jiān)管措施。在放松對金融業(yè)管制的同時(shí)加強(qiáng)了對金融業(yè)的監(jiān)管。德國金融監(jiān)管當(dāng)局放寬了對資金來源渠道、業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營地域、利率水平等方面的管制措施，而同時(shí)從總體、宏觀方面對金融業(yè)加強(qiáng)了監(jiān)管。實(shí)現(xiàn)了從常規(guī)性監(jiān)管到風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，重視內(nèi)控制度建設(shè)，強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制的作用，以防范金融風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)安全與效率并重的監(jiān)管目標(biāo)。而我國金融監(jiān)管的形式一般有三類，一是監(jiān)管部門的直接監(jiān)管。它是中國目前使用最主要的監(jiān)管形式。這種形式可以分為兩種方法，即金融行政管理和金融稽核管理；二是中央銀行或監(jiān)管部門委托監(jiān)管，可以委托銀行進(jìn)行內(nèi)部的稽核監(jiān)管，也可以是委托外部的第三方機(jī)構(gòu)，如會(huì)計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所或咨詢評估機(jī)構(gòu)；三是行業(yè)自律管理，建立銀行業(yè)同業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行行業(yè)協(xié)調(diào)和監(jiān)管。針對上述不同的監(jiān)管形式，形成三種不同的監(jiān)管手段，即法律或法規(guī)的監(jiān)管手段、行政監(jiān)管手段和自律監(jiān)管手段。中國改革開放以后，制訂了以中央銀行法和商業(yè)銀行法為代表的一系列的銀行法規(guī)，但是由于長期行政化管制形成的路徑依賴，中國的銀行監(jiān)管手段依然主要是行政監(jiān)管手段。這種行政監(jiān)管手段，主要體現(xiàn)在銀行市場準(zhǔn)入限制、價(jià)格管制、分業(yè)監(jiān)管等方面，其核心是行政審批制和行政管制。

　　二、德國金融監(jiān)管體系改革對我國的啟示

　　1. 應(yīng)該實(shí)施混業(yè)監(jiān)管還是分業(yè)監(jiān)管要依據(jù)一國金融發(fā)展的實(shí)際水平來決定。目前我國已經(jīng)加入WTO，從與國際接軌的角度講，應(yīng)實(shí)行混業(yè)監(jiān)管。但從中國金融業(yè)發(fā)展的狀況來看，目前尚不具備混業(yè)監(jiān)管的條件。銀行、保險(xiǎn)、證券擁有比較獨(dú)立的金融活動(dòng)，有各自的收益和風(fēng)險(xiǎn)特征，監(jiān)管目標(biāo)上也各有差異，將不同的監(jiān)管目標(biāo)統(tǒng)一到一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)，使統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管目標(biāo)上可能沒有像專業(yè)化的分立監(jiān)管者那樣有清晰的重點(diǎn)，可能會(huì)帶來不同監(jiān)管目標(biāo)的沖突等難以處理的問題。另外，統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)模龐大，內(nèi)部分工不當(dāng)，可能會(huì)滋生官僚主義等現(xiàn)象。因此，筆者認(rèn)為現(xiàn)階段，分業(yè)監(jiān)管基本適合中國國情。但也不能忽視目前分業(yè)監(jiān)管體制實(shí)際運(yùn)行中存在著諸多缺陷，如缺乏有效金融監(jiān)管的條件、多元化監(jiān)管主體缺乏必要的信息交流與合作、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管資源（包括人力、物力和技術(shù)）與行業(yè)發(fā)展不匹配、金融監(jiān)管缺乏完善的實(shí)務(wù)操作系統(tǒng)等；分設(shè)多個(gè)監(jiān)管主體行政成本大，而且不同監(jiān)管主體之間的協(xié)調(diào)與合作成本也是很大的弊端。另外，德國的混業(yè)監(jiān)管也是從分業(yè)監(jiān)管經(jīng)過較長的時(shí)期發(fā)展而來的。因此，應(yīng)該實(shí)施混業(yè)監(jiān)管還是分業(yè)監(jiān)管要依據(jù)一國金融發(fā)展的實(shí)際水平來決定。

　　2. 中央銀行即使不直接負(fù)責(zé)金融監(jiān)管，也應(yīng)該廣泛參與金融監(jiān)管過程，以保證金融監(jiān)管目標(biāo)的一致性。中央銀行專司制定貨幣政策，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)分別行使對金融業(yè)三個(gè)領(lǐng)域的管理，這確實(shí)在客觀上強(qiáng)化了金融監(jiān)管，主觀上避免了某種道德風(fēng)險(xiǎn)。但同時(shí)我們應(yīng)該看到，金融監(jiān)管與貨幣政策具有較強(qiáng)的相關(guān)性，二者目標(biāo)密不可分。中央銀行同時(shí)承擔(dān)貨幣政策和銀行監(jiān)管的職能，擁有監(jiān)管信息與貨幣政策的協(xié)調(diào)優(yōu)勢，還有作為最后貸款人的風(fēng)險(xiǎn)處置優(yōu)勢等。另外中央銀行與國際清算銀行和巴塞爾委員會(huì)有著緊密的合作關(guān)系，這些對于及時(shí)交流執(zhí)行金融監(jiān)管國際準(zhǔn)則的新情況，對于金融業(yè)國際間的合作與交流也是大有裨益的。因此筆者認(rèn)為中央銀行即使不直接負(fù)責(zé)金融監(jiān)管，也應(yīng)該廣泛參與金融監(jiān)管過程�？梢酝ㄟ^參加對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、管理；承擔(dān)具體的監(jiān)督任務(wù)； 以及與監(jiān)管機(jī)構(gòu)共享資源參與金融監(jiān)管過程。制定貨幣政策，真正維護(hù)國家金融穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一金融監(jiān)管目標(biāo)。

　　3. 放松對金融業(yè)管制的同時(shí)加強(qiáng)對金融業(yè)的監(jiān)管。要減少諸如銀行市場準(zhǔn)入限制、價(jià)格管制等金融行政監(jiān)管的成分，簡化行政審批手續(xù)，調(diào)整監(jiān)管方式和程序，擴(kuò)大間接監(jiān)管制約功能，在放松對金融業(yè)管制的同時(shí)加強(qiáng)對金融業(yè)的監(jiān)管。一是要充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用。發(fā)揮社會(huì)中介機(jī)構(gòu)（如會(huì)計(jì)、審計(jì)、資產(chǎn)評估事務(wù)所）的審計(jì)監(jiān)督作用，加強(qiáng)媒體監(jiān)督，鼓勵(lì)和利用媒體的曝光功能，進(jìn)行監(jiān)督和揭露違規(guī)違法及腐敗行為，發(fā)揮投資人、債權(quán)人等市場參與者的監(jiān)督約束作用；二是要在金融機(jī)構(gòu)建立合理的內(nèi)部控制機(jī)制，合理劃分內(nèi)部職責(zé)和權(quán)限，建立嚴(yán)格的授權(quán)和審批制度，建立獨(dú)立的會(huì)計(jì)及核算體制，建立內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)評估、監(jiān)測、預(yù)警系統(tǒng)；三是要建立“陽光工程”，提高信息披露、資產(chǎn)評估的真實(shí)性和權(quán)威性。四是要建立良好的金融自律機(jī)制。要進(jìn)一步完善組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，建立和完善同業(yè)公約及規(guī)章，建立規(guī)章制度執(zhí)行情況的檢查披露制度及獎(jiǎng)懲制度，處理好各金融監(jiān)管部門間的關(guān)系。

　　4. 進(jìn)一步完善我國金融監(jiān)管體系。一方面，要進(jìn)一步加強(qiáng)中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)的獨(dú)立性，加大對違規(guī)機(jī)構(gòu)及時(shí)發(fā)現(xiàn)、查處的力度； 另一方面，在當(dāng)前“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的背景下，進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間已建立的高層定期會(huì)晤制度，經(jīng)常就一些重大問題進(jìn)行磋商、協(xié)調(diào)；再一方面，對業(yè)務(wù)交叉領(lǐng)域和從事混業(yè)經(jīng)營的金融集團(tuán)，實(shí)施聯(lián)合監(jiān)管，建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息交流和共享機(jī)制。只有這樣，我國的金融監(jiān)管體系才能真正發(fā)揮良性作用，實(shí)現(xiàn)其體系構(gòu)建的初衷。

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