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　　“轉(zhuǎn)軌”或“轉(zhuǎn)型”一詞，國際上流行幾十年，特別是許多發(fā)展中國家，研究“轉(zhuǎn)軌”或“轉(zhuǎn)型”之類的經(jīng)濟學文獻汗牛充棟，至于這些“軌轉(zhuǎn)”或“轉(zhuǎn)型”從何處開始，“轉(zhuǎn)”向何處，則眾說不一，內(nèi)容各異。盡管如此，它們一般都是從非市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟，而且都是在私有制社會經(jīng)濟體制內(nèi)進行。我國的“軌轉(zhuǎn)”或“轉(zhuǎn)型”則不同，是從社會主義計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)上社會主義市場經(jīng)濟，前者是一統(tǒng)天下的公有制經(jīng)濟，后者則是以公有制為主體、多種所有制并存和共同發(fā)展的社會經(jīng)濟體系，可以說，這個“軌轉(zhuǎn)”或“轉(zhuǎn)型”是在公有制社會經(jīng)濟體系內(nèi)進行。在這里，社會主義市場經(jīng)濟的最大特征，就是公有制與市場經(jīng)濟相結合。這一特征，無論從理論上講，抑或從經(jīng)濟實踐上講，都有劃時代的意義。

　　經(jīng)濟學說史告訴我們，大多數(shù)西方經(jīng)濟學一向奉行一個基本信條，即市場經(jīng)濟是私有制經(jīng)濟固有的產(chǎn)物，它只能在私有制基礎上建立起來，而與公有制不相容。在20世紀30年代“社會主義大論戰(zhàn)”中，西方經(jīng)濟學代表人物密塞斯和哈耶克斷言，在社會主義公有制基礎上只能建立中央集權的計劃經(jīng)濟，它不僅扼殺了市場機制，而且是一條通向奴役制的通道。二戰(zhàn)后，一些主要西方國家在凱恩斯主義影響下，采取國家干預手段拯救資本主義私有制經(jīng)濟，對少數(shù)大企業(yè)實施國有化措施；但70年代末以來，隨著凱恩斯主義的失敗，僅有的一些國有企業(yè)也被私有化浪潮蕩滌殆盡。于是，所謂公有制與市場經(jīng)濟不相容之說，更是甚囂塵上。

　　在上世紀的大半個世紀里，傳統(tǒng)的馬克思主義經(jīng)濟學不僅在理論上把市場經(jīng)濟和市場機制說成是社會主義公有制的死對頭，而且在經(jīng)濟建設實踐中（前蘇聯(lián)、前東歐國家以及1978年前的中國）都對它們極力封殺�？梢�，傳統(tǒng)的馬克思主義者和西方經(jīng)濟學家，二者立場對立，理論各異，但在所謂公有制與市場經(jīng)濟不相容上卻是一致的。結果前蘇聯(lián)及前東歐國家均由于完全扼殺市場機制而使經(jīng)濟崩潰。隨著蘇聯(lián)解體和東歐劇變，它們的經(jīng)濟都通過私有化轉(zhuǎn)入市場經(jīng)濟，公有制連同社會主義旗幟均不見了。這實際上從另個方面為所謂公有制與市場經(jīng)濟不相容的論調(diào)提供了佐證。

　　然而，中國選擇了具有自己特色的道路：即把市場經(jīng)濟跟社會主義公有制結合起來。這是鄧小平同志給中國人民所開辟的道路。鄧小平同志于1978年創(chuàng)導了改革開放的指導思想與建設實踐，并在總結國內(nèi)外正反兩方面經(jīng)驗的基礎上，通過中共十四大會議，創(chuàng)造性是提出社會主義市場經(jīng)濟的理論，成為指導12億中國人民從事改革與發(fā)展實踐的指導思想。中共十五大高舉鄧小平理論的旗幟，根據(jù)新的改革實踐進一步發(fā)展了理論，特別是關于公有制實現(xiàn)形式及主體地位的理論，從而在理論與實踐的結合上，進一步完善了社會主義公有制與市場經(jīng)濟相結合的理論。

　　中國所走的這條建設社會主義市場經(jīng)濟的道路，不僅在理論上是創(chuàng)新，即打破了傳統(tǒng)馬克思主義者和西方經(jīng)濟學長期一致公認公有制與市場經(jīng)濟不相容的教條，掙脫了來自“左”、右兩個方面的思想桎梏；而且在實踐上進行制度創(chuàng)新，即在歷史上首次實行社會主義公有制與市場經(jīng)濟的結合。鄧小平同志提出的“有中國特色的社會主義”，其重要特色之一就在于此。

　　（二）

　　建立社會主義市場經(jīng)濟，關鍵在于實現(xiàn)社會主義公有制與市場經(jīng)濟的結合。問題是如何進行這種結合？必須要找到這二者結合起來的“結合點”，才能使這種結合的必要性與可能性變成現(xiàn)實性。中國人民在鄧小平理論的指引下，在改革的實踐中找到了這個“結合點”，這就是通過企業(yè)改革，把國有企業(yè)建設成獨立生產(chǎn)者和經(jīng)營者，在公有制經(jīng)濟上為市場經(jīng)濟塑造它所必需的微觀基礎。這是整個經(jīng)濟改革中最基本或最關鍵的一環(huán)，其它各領域的改革（如財政、金融、價格、社會保障等）都須與之相適應或為之服務。

　　應該說，我們找到并且認定這個“結合點”，是經(jīng)過一個摸索過程的。在改革初期，人們雖認識到舊體制的弊病在于權力過于集中，卻多把目光凝聚在中央與地方之間的行政性分權上，希望通過擴大地方權限來搞活經(jīng)濟，但未能如愿，因為這種行政性分權不可能營造出市場經(jīng)濟所必需的微觀基礎。事實上，在改革前的60—70年代，我國曾多次反復搞過行政性權力的“收”與“放”，經(jīng)濟實踐的經(jīng)驗教訓，驅(qū)使人們把目光轉(zhuǎn)而凝聚到國家（或政府）與企業(yè)之間的經(jīng)濟性分權上。因為作為微觀經(jīng)濟基礎的不是任一基層經(jīng)濟單位，必須是有經(jīng)濟靈魂或生命線的企業(yè)，即它有自己的產(chǎn)權、自主的經(jīng)濟行為和獨立的經(jīng)濟利益，只有有了這個靈魂或生命線，企業(yè)才會有成本—收益這根中樞神經(jīng)，才會有內(nèi)在的激勵機制和約束機制，所有的市場經(jīng)濟規(guī)律（價值規(guī)律、競爭規(guī)律等）才起作用，市場機制才能成為分配社會資源的基本手段。然而，傳統(tǒng)的國有企業(yè)在計劃經(jīng)濟體制下完全成為政府的附屬物，企業(yè)無權無責也無自身的經(jīng)濟利益，一切投資由財政部劃撥，一切產(chǎn)品由國有商業(yè)部門收購，企業(yè)利潤全部上繳財政，一切經(jīng)濟活動聽命于政府的計劃和指令。這種政企結合的體制，完全扼殺企業(yè)的經(jīng)濟靈魂或生命線。要把這樣的國有企業(yè)鑄造為社會主義市場經(jīng)濟所必需的微觀經(jīng)濟基礎，就必須把它從政企結合或政企不分的體制中解脫出來，賦予它以經(jīng)濟生命。這就要求人們把目光凝聚到國家（政府）與企業(yè)的關系上，為在公有制基礎上給市場經(jīng)濟鑄造出它所需要的微觀基礎。

　　既然找到了公有制與市場經(jīng)濟的“結合點”，那么，關鍵在于如何在公有制基礎上把國有企業(yè)塑造成具有內(nèi)在經(jīng)濟活力的微觀基礎。多年的改革實踐，給我們指明了一條可行的途徑，即“產(chǎn)權明晰、責權明確、政企分開、管理科學”，循此而建立現(xiàn)代企業(yè)制度，使之具有“自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束”的職能與機制，成為公有制基礎上獨立的生產(chǎn)者和經(jīng)營者。在這里，“產(chǎn)權明晰、政企分開”至關重要，特別是“政企分開”，不僅直接關系到產(chǎn)權能否明晰，關系到國有企業(yè)是否能獲得獨立、自主的地位，而且關系到各方利益、權力格局的大調(diào)整，難度極大。

　　90年代以來，為了鑄造微觀基礎，我國曾分別從幾個層面推進“政企分開”。一是從政府（主管部門）層面進行。先是一些政府主管部門（如石化、有色金屬、兵器、航天、船舶、電力等），先后改組成全國性行業(yè)總公司和大型國有控股公司；另一些行業(yè)主管部門（如輕工、紡織等）則改組為全國性行業(yè)協(xié)會或總會；后是把經(jīng)濟實體從政府部門中分離出來，把原先各主管部門的行政性管理職能都歸屬綜合部門（即經(jīng)貿(mào)委）承擔。責令黨政軍機關與所管的企業(yè)脫鉤，取消企業(yè)的行政隸屬關系的行政級別。隨著中國“入世”，政府部門增大政策透明度，精簡審批制度，減少不必要的行政干預。特別值得提及的是，有的地區(qū)，如深圳近幾年試行一種“三級框架體制”的國有資本管理和營運體系：建立地方國有資本管理局（或委員會）、國有資本經(jīng)營機制（如投資公司或控股公司）、企業(yè)（或公司）等三級框架，第一級把政府的社會管理職能跟國有資本所有者的職能分開，第二級把國有資本管理監(jiān)督職能跟國有資本經(jīng)營的職能分開，第三級把國有資本的經(jīng)營跟國有資本的使用分開。這種“三級框架體制”，初步運行效果較好，能較好地實現(xiàn)政企分開，確立企業(yè)自主經(jīng)營。

　　二是從企業(yè)層面進行。主要是找到適合在公有制基礎上實現(xiàn)自主經(jīng)營的企業(yè)組織形式。在80年代末到90年代初，有些地方國有企業(yè)曾試行過承包制，后來發(fā)現(xiàn)承包制并不適宜現(xiàn)代化經(jīng)營，而且在中國這塊有長期封建文化傳統(tǒng)的土地上，承包制易導致家長制管理方式。不少地區(qū)國有企業(yè)試行股份制。通過實踐，中央明確提出以現(xiàn)代企業(yè)制度作為改組國有企業(yè)的基本形式，并強調(diào)要建立公司法人治理結構。這種以股份制為基本內(nèi)容的現(xiàn)代企業(yè)制度，實現(xiàn)所有權與經(jīng)營權的分離，非常適合國有企業(yè)進行政企分開；而它所要求的治理結構，使企業(yè)具有自主經(jīng)營的激勵機制和約束機制。1997年以來，我國開始分批進行國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點。據(jù)統(tǒng)計，2000年我國國有獨資企業(yè)計14.5萬家，資本多元化的國有控股企業(yè)為3.2萬家。許多公司都成立了董事會、股東會、監(jiān)事會等機構，但距離規(guī)范的要求還很遠。

　　最后是從社會層面進行，即對國有經(jīng)濟布局進行戰(zhàn)略性的調(diào)整。黨的十五大和十五屆四中全會提出從戰(zhàn)略上對國有經(jīng)濟布局進行調(diào)整的任務，確定了有進有退、有所為和有所不為以及抓大放小的戰(zhàn)略性方針。這里，有幾個關于公有制與市場經(jīng)濟相結合的原則性要點：（1）指出與市場經(jīng)濟相結合的不是一個一統(tǒng)天下的公有制經(jīng)濟，而是一個以國有經(jīng)濟為主體、多種所有制并存和共同發(fā)展的社會主義經(jīng)濟。（2）國有經(jīng)濟所需占領或控制的，是關系國民經(jīng)濟命脈的四大重要行業(yè)和關鍵領域，即涉及國家安全的行業(yè)、自然壟斷的行業(yè)、提供公共產(chǎn)品和服務的行業(yè)，以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)中的骨干企業(yè)；其它行業(yè)和領域多屬競爭性，國有經(jīng)濟應逐步收縮或退出。（3）公有制經(jīng)濟的主體地位，主要不體現(xiàn)在它在經(jīng)濟總量中占有多大比重，而體現(xiàn)它的控制力。通過戰(zhàn)略性調(diào)整，國有資產(chǎn)在經(jīng)濟總量中所占比重可能會下降，但它的絕對量會增加，它的控制力會增強。（4）除極少數(shù)必須由國家壟斷經(jīng)營的企業(yè)外，國有企業(yè)均要積極推行股權多元化，這不僅有利于增強國有資本的控制力，而且有利于促進政企分開和完善公司法人治理結構。近幾年來，國有企業(yè)資本結構開始向多元化發(fā)展，但進展緩慢。2000年國有獨資企業(yè)占全部國有工商業(yè)總戶數(shù)的75.9％；前500家大型企業(yè)中，國有獨資企業(yè)與上年相比，不僅沒減少，反而有所增加。

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　　近些年，我國在推進企業(yè)改革方面做了不少工作，特別是從政府、企業(yè)和社會等幾個層面致力于推進“政企分開”。但從目前情況，我國國有企業(yè)距離建立規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度的目標，尚有差距。盡管絕大多數(shù)企業(yè)都號稱“公司”，但公司法人治理機構很不健全。有的國企“一股獨大”或仍為行政部門把持，成為“翻牌公司”；有些企業(yè)，只想利用股份制的融資職能，撈取社會資金，沒有在企業(yè)改制方面下功夫；有的企業(yè)“婆婆”雖多，實則所有者缺位，無人承擔經(jīng)營的最后責任；有的企業(yè)雖有主管，實則由“內(nèi)部人控制”，股東大會、監(jiān)事會形同虛設。目前國有大中型企業(yè)，也由多頭分管，其企業(yè)負責人由中央企業(yè)工委和組織部門任免，企業(yè)的投資和立項由國家計委審批，國有資產(chǎn)登記和資本收益分配由財政部負責，勞動工資由勞動部和人事部控制和監(jiān)管，企業(yè)的日常運行及“三改一加強”由經(jīng)貿(mào)委負責。這些部門，都可以說是國有資本所有者的代表，但企業(yè)一旦出了問題，各部門又可互相推諉責任。其它國有企業(yè)的情況，也基本如此�？梢姛o論就企業(yè)產(chǎn)權不明晰、所有者缺位來講，還是就企業(yè)的公司法人治理結構遠未規(guī)范來講，關鍵性的原因之一，還在于政企分開，這正是我國在公有制基礎上為市場經(jīng)濟鑄造微觀基礎所務必解決的癥結或關鍵。

　　為什么國有企業(yè)的實現(xiàn)政企分開這么艱難，這可以從三方面來分析：

　　一是制度創(chuàng)新難度大。西方國家發(fā)達的市場經(jīng)濟是經(jīng)歷了從商品市場、貨幣市場、資本市場、期貨市場歷時二百多年的歷程，機制不斷成熟、法規(guī)不斷完善，而我國必須在短短幾十年內(nèi)完成別人二百年所做的事。在這“轉(zhuǎn)軌”過程中，一切制度的創(chuàng)新均來自政府啟動，不能離開政府倡導和匡扶，而市場經(jīng)濟又要求政府不干預，這確實難于處理；另外，我國的國有制實際上是政府所有制，企業(yè)改革既要求政府作為所有者應“在位”，又要確保企業(yè)“自主經(jīng)營”。這些問題集中到一點，即如何找到能與市場經(jīng)濟相結合的國有制的實現(xiàn)形式，或找到適合市場經(jīng)濟體制下運作的國有資產(chǎn)管理形式，這的確難度很大。

　　二是認識模糊，思想障礙大。有些人囿于計劃經(jīng)濟的傳統(tǒng)觀念，把企業(yè)自主經(jīng)營、政府部門不再發(fā)號施令看成是對企業(yè)失控，是對公有制的損害；把企業(yè)投資主體多元化，看成是國有資產(chǎn)流失，甚至說成是私有化。之所以如此，或者是他們?nèi)悦詰儆趥鹘y(tǒng)政企結合模式，對傳統(tǒng)體制扼殺企業(yè)經(jīng)濟活力的事實熟視無睹；或者是他們不了解在現(xiàn)代企業(yè)制度下，企業(yè)的產(chǎn)權與股權既有聯(lián)系又有區(qū)別，股權分散與資本集中是同一過程的兩個方面，企業(yè)的經(jīng)濟力量主要不取決它自有的資產(chǎn)規(guī)模，而在于它所控制的資產(chǎn)規(guī)模，投資主體多元化反倒擴大了國有控股公司的控制力。

　　三是經(jīng)濟利益的羈絆。改革本是利益關系的大調(diào)整。一些政府部門的某些人對既得利益與權力難于割舍，政企分開自然會不時遇到阻力。特別是有些人運用手中掌握的部門權力，造“租”尋“租”，甚至利用企業(yè)在改制中存在的“所有者缺位”、“內(nèi)部人控制”等混亂局面，營私舞弊，損公肥私。當前，國有企業(yè)向現(xiàn)代企業(yè)制度“轉(zhuǎn)軌”不規(guī)范的局面，確實給某些人創(chuàng)造了利用手中權力混水摸魚、為個人牟利的機會，這種局面維持愈長，對他們愈有利。因此，有些人即使在改革前期可能是改革的促進派，主張政企分開，但現(xiàn)在卻樂于保持混亂局面，對于進一步推進改革表現(xiàn)出一種惰性，甚至抵觸情緒，使政企分開難于實現(xiàn)。

　　四是確有實際困難。一些國有企業(yè)頻臨破產(chǎn)，企業(yè)資不抵債，既欠有對銀行和別的企業(yè)的明債，也有虧欠職工的隱性債務，銀行不許企業(yè)破產(chǎn)，有關政府部門也不能把職工推開不管，這種情況須各方共同努力解決。這類困難在“轉(zhuǎn)軌”期間難以避免，但無礙于實現(xiàn)政企分開、建立現(xiàn)代企業(yè)制度的大趨勢。

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　　政企不分不僅成了國企改革的最大難點，成為國企健全公司法人治理結構的嚴重障礙，而且在宏觀經(jīng)濟層面上造成濫觴。我國國有企業(yè)過去在計劃經(jīng)濟體制下靠財政補貼，長期吃財政；實行“撥改貸”后，效益差的國有企業(yè)轉(zhuǎn)而靠銀行貸款，吃銀行，致使國有銀行被巨額不良資產(chǎn)壓得喘不過氣來；建立資本市場后，不少國有企業(yè)靠政府“偏愛”獨占資本市場，特別是一些素質(zhì)很差的國有企業(yè)，長期經(jīng)營業(yè)績不佳甚至虧損，卻可通過一些中介機構采取弄虛作假手法，得以包裝上市。資本市場上長期沒有退出機制，上市公司的真實情況，公眾并不知道，公眾相信政府的推薦和審批，更相信政府不會讓上市的國有企業(yè)垮臺，以致整個股市都依賴于國家（政府）提供的這種隱性擔保。國家（政府）提供這種隱性擔保，無助于培養(yǎng)企業(yè)自我存活的能力，無助于培養(yǎng)股民們的風險意識，卻被少數(shù)投機者利用為自己斂財政致富�？梢�，國有企業(yè)先靠財政，后靠銀行，而后靠股市及其所依賴的政府隱性擔保，其實質(zhì)都是政企不分的濫觴，其根源都在于國有企業(yè)的政企不分。

　　政企不分在宏觀經(jīng)濟領域更表現(xiàn)為政經(jīng)不分。我國的國有企業(yè)，實際上是政府所有制，政府與企業(yè)的關系是“父子”關系，作為“父親”的政府自然要動用一切手段為國企的發(fā)展開路，最明顯的表現(xiàn)就是地方保護主義。有的地方政府為了保護本地某個行業(yè)或企業(yè)，千方百計地阻止或限制外地價廉物美的產(chǎn)品進入本地市場；有的還為了保護國有企業(yè)而限制或阻止本地民營企業(yè)進入。這不僅損害本地消費者的利益，擾亂了市場秩序，破壞了國內(nèi)市場的統(tǒng)一性，而且放棄了政府作為市場經(jīng)濟的裁判員的地位，充當起運動員。

　　此外，還須提及另一種遭到公眾非議的現(xiàn)象：重復建設。在市場經(jīng)濟中，公平競爭總允許一定程度的重復建設。只要國有企業(yè)的法人治理結構機制健全，就會有較強的約束機制，民營企業(yè)更會謹慎進行投資決策，出現(xiàn)低水平的重復建設不會太多。目前，我國重復建設現(xiàn)象之所以嚴重，是由于這投資多出自國有企業(yè)或政府的決策。由政府直接決策或?qū)徟�的投資均來自財政的公共資金，缺乏約束力。于是，不少地方爭相建設國際機場和港口碼頭，爭建國際都市、港口都市或爭搞形象工程，有的地方不顧條件也要把高科技作為龍頭產(chǎn)業(yè)，導致很多地方的經(jīng)濟結構雷同，基礎設施和產(chǎn)業(yè)建設布局不合理，造成社會資源浪費。

　　綜上所述，毋論國企的政企不分，還是由此衍生的股市的國家隱性擔保及宏觀經(jīng)濟領域的政經(jīng)不分，歸根到底，其根源都深植于我國社會主義國家結構之中，國家既是政治實體，其組織形式即各級政府；又是經(jīng)濟實體，建立了覆蓋全國的國有企業(yè)。這與西方國家的情況不同。西方國家僅是政治實體，雖有過一些國有企業(yè)，但主要是提供公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與服務，而且80-90年代許多西方國家的國有企業(yè)也私有化了，所以，覆蓋西方國家經(jīng)濟的是私有制經(jīng)濟。而我國過去長期在政治實體與經(jīng)濟實體相結合的國家制度下，政府既是政權的掌有者，又是國有資產(chǎn)的所有者，勢必導致政企不分和政經(jīng)不分。現(xiàn)在要實行政企分開，決不是摒棄公有制，而是把作為政府實體的國家跟作為經(jīng)濟實體的國家分開，使作為經(jīng)濟實體的國家成為獨立于政府之外的國有企業(yè)的資產(chǎn)所有者和總投資者，這樣，才可以使它所投資的國有企業(yè)成為公有制基礎上的獨立生產(chǎn)者和經(jīng)營者。將作為政治實體的國家和作為經(jīng)濟實體的國家分開，將側(cè)重于解決政府的定位和轉(zhuǎn)變職能上。這將無疑是一場很深刻的結構性改革。