【摘要】在我國現(xiàn)行的預(yù)算監(jiān)督體系中，審計機構(gòu)作為監(jiān)督體系的主要部門已發(fā)揮了重要作用，但仍存在審計機構(gòu)缺乏獨立性、對財政預(yù)算管理過程中權(quán)力的監(jiān)督與約束不夠、審計監(jiān)督披露的范圍及透明度受到約束等問題。本文通過分析，提出了完善審計預(yù)算監(jiān)督的建議。

　　【關(guān)鍵詞】完善； 審計； 預(yù)算監(jiān)督

　　1998年，我國中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政審計報告中稱，審計署通過對國務(wù)院53個部門和直屬單位的審計，發(fā)現(xiàn)43個部門擠占挪用財政資金31.24億元，平均每個部門7 200多萬元。此后，審計署每年都向全國人大報告一次審計情況，被民眾稱之為“審計風(fēng)暴”。審計署審計長李金華在第十屆全國人大常委第二十八次會議上所作的《2006年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》中，列舉了21個部委存在的挪用、擠占、閑置、違規(guī)使用財政資金共計53.52億元，各部委違規(guī)違紀(jì)金額從960萬元、3 000萬元、4 000萬元到6億、10億、20億。從1998年到2006年9年中，為什么年年審，年年有問題，且問題的性質(zhì)一樣，涉及的部委大致相同，而違規(guī)違紀(jì)金額還有逐年攀升之勢呢？社會公眾對審計的監(jiān)督作用產(chǎn)生質(zhì)疑，對審計結(jié)果的落實情況非常關(guān)注。然而，讓公眾失望的是久久期盼沒有回音，或根本不向社會公布。進一步探究，實際上審計署的處境也非常尷尬，這些問題的根源在于我國審計體制存在根本缺陷。

　　一、目前我國審計監(jiān)督體制中存在的主要問題

　　（一）審計機關(guān)缺乏獨立性，審計職能難以充分發(fā)揮

　　近年來，審計部門的監(jiān)督職能較之過去有很大加強，這是公認(rèn)的事實。但在我國現(xiàn)行體制下，從中央到地方，審計部門都統(tǒng)一隸屬于各級政府機關(guān)，是政府機關(guān)的一個組成部分，同其他部門是平行機構(gòu)。審計部門對其他部門的審計實質(zhì)上是自己審自己，工作立場和審計目的無法明確。審計執(zhí)行過程中的人為因素使審計力度大打折扣。審計結(jié)果在法律程序上對政府和人大兩方面負(fù)責(zé)，但在實際上是首先向政府負(fù)責(zé)，審計報告要經(jīng)政府批準(zhǔn)同意后方可向人大報告。如政府不同意不批準(zhǔn)，審計報告就無法提交人大。可以想象，一些不利于政府自身問題的審計結(jié)論有可能被內(nèi)部消化，既提不到人大，更不可能向社會公眾公布。

　　另外，很重要的一條是審計部門作為政府的職能部門，在其干部任免、行政管理、經(jīng)費審批等方面都由同級政府決定，受同級政府制約，缺乏獨立性，從而也在一定程度上制約審計工作的有效開展。

　?。ǘ┴斦A(yù)算管理體制不完善，對法人權(quán)力的監(jiān)督約束力度薄弱

　　財政預(yù)算管理體制不完善表現(xiàn)在兩方面：1.我國的預(yù)算年度與立法審批的時間不一致，我國的預(yù)算年度從公歷的1月1日至12月31日，但人大的召開時間是每年的3月份，批復(fù)到三級單位已經(jīng)是五月底，實際上預(yù)算已經(jīng)執(zhí)行了將近半年，造成預(yù)算尚未經(jīng)人大批準(zhǔn)已經(jīng)執(zhí)行的狀況。2.我國的財政預(yù)算是部門預(yù)算，是經(jīng)過基層單位的編制逐級匯總到國務(wù)院各部委，而后按部門報財政部的。根據(jù)我國預(yù)算法的規(guī)定，國務(wù)院各部委的一把手和基層單位的法人是預(yù)算執(zhí)行的主體和責(zé)任人，要對全年預(yù)算的執(zhí)行負(fù)法律責(zé)任。各部委或基層單位在執(zhí)行人大批準(zhǔn)的財政預(yù)算中出現(xiàn)的違法違規(guī)問題，首先應(yīng)追究部委負(fù)責(zé)人和基層單位法人的責(zé)任。但在過去的9年中，審計發(fā)現(xiàn)那么多部委和單位的違法違規(guī)問題，真正給予追究和處罰的卻寥寥無幾，多是以承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任予以批評了事，即使處罰了也是易地做官。追究懲處力度明顯不夠，造成責(zé)任主體不明確，單位負(fù)責(zé)人違規(guī)成本很低，造成了屢審屢犯的現(xiàn)象。

　?。ㄈ徲嫳O(jiān)督披露范圍小，透明度不夠高

　　自2002年起，我國審計監(jiān)督披露的范圍已有大幅度擴大，透明度也有提高，但距社會公眾的要求還有較大差距，主要表現(xiàn)在以下三方面：1.批露的事實不具體，如2006年涉及報告披露“國防科工委北理工用科研基金購房”、“民政部數(shù)千萬福利彩票面臨損失風(fēng)險”，“科技部千萬科研資金長期閑置”、“農(nóng)業(yè)部水產(chǎn)研究所私設(shè)千萬小金庫”、“財政部隱瞞個別基金收支預(yù)算”等，都沒有準(zhǔn)確地披露具體金額，而是采取了相對含糊的表述，不能使社會公眾了解真實情況。2.審計署的報告剛剛披露，各部委就在網(wǎng)站和新聞媒體上予以反駁，澄清、說明等，而審計署對此也不置可否，使社會公眾難辨真?zhèn)?、難明真相。3.已披露查出的問題及整改建議是否得到了切實整改、是否落實了整改建議，卻沒有或很少披露。

　　（四）審計力量不足，缺乏系統(tǒng)培訓(xùn)

　　我國各級審計機構(gòu)人員數(shù)量少，工作強度大，特別是基層審計干部，更是不堪重負(fù)，特別表現(xiàn)在復(fù)合人才缺乏。因為審計工作人員不僅要熟悉審計業(yè)務(wù)，還要了解和掌握工程技術(shù)、計算機、法律、經(jīng)濟管理等多方面的知識。而且，隨著國家財政預(yù)算管理改革的力度不斷加大，如果不及時了解財經(jīng)政策，更新財經(jīng)理論，徹底掌握財政狀況，全面通曉財政業(yè)務(wù)，就很難實施有效監(jiān)督。但從我國實際情況看，審計力量不足的問題將在很長一段時間內(nèi)存在，系統(tǒng)培訓(xùn)的任務(wù)很重，需統(tǒng)籌安排。

　　二、完善審計預(yù)算監(jiān)督體制的思考

　?。ㄒ唬徲嫏C構(gòu)劃歸人大隸屬，以充分發(fā)揮其監(jiān)督職能

　　國家和地方的各級人大是國家和地方的最高權(quán)力機關(guān)，其主要職責(zé)是制定國家法律和地方法規(guī)并檢查、監(jiān)督其執(zhí)行情況。把審計機構(gòu)從各級政府中分離出來，劃歸各級人大所隸屬，成立審計工作委員會或其他名稱，同人大的法制工作委員會等專門機構(gòu)相并列，這種體制既科學(xué)又順暢。1.審計機構(gòu)的干部任免、行政管理、經(jīng)費保障等可完全擺脫各級政府的制約，獨立行使其監(jiān)督職能。2.可以直接向權(quán)力機關(guān)負(fù)責(zé)，不再為各級政府負(fù)責(zé)，能夠有效地排除各種人為因素的干擾和各級政府內(nèi)部消化的制約。3.各級人大既有批準(zhǔn)各級政府財政預(yù)算的權(quán)力，又有檢查監(jiān)督各級政府執(zhí)行財政預(yù)算的能力，而且能夠根據(jù)審計資料為各級人大審核批準(zhǔn)財政預(yù)算提供可靠依據(jù)，有助于人大對財政預(yù)算的審定監(jiān)督步入專業(yè)化、科學(xué)化、綜合化的軌道。

　?。ǘ嵭蓄A(yù)算草案審計，提高預(yù)算編審的透明度

　　現(xiàn)行的財政預(yù)算由各級政府財政部門編制，由各級政府審定后直接提交各級人大會議批準(zhǔn)。其弊端主要有兩個：1.預(yù)算編制透明度不高，各級人大沒有對預(yù)算編制的過程實施有效的監(jiān)督。2.預(yù)算的編制不夠細(xì)化透明，很多人大代表看不懂、看不明白，人大雖然有批準(zhǔn)和監(jiān)督的權(quán)力，但行使起來難度很大。為此筆者建議：1.細(xì)化預(yù)算，將預(yù)算支出的內(nèi)容、上年執(zhí)行數(shù)據(jù)及當(dāng)年安排的依據(jù)作詳細(xì)說明，真正讓人大代表看懂、看明白，切實行使自己的表決權(quán)和監(jiān)督權(quán)。2.實行預(yù)算草案審計制度。即在每年的一月份編制出財政預(yù)算草案交審計部門和人大相關(guān)部門進行認(rèn)真的審計，并簽署審計意見；然后將預(yù)算草案退政府部門進行修改完善后；再提交人大會議進行審查和批準(zhǔn)。通過這種方式對預(yù)算和預(yù)算編制進行監(jiān)督。

　?。ㄈ┩晟坪弦?guī)性審計、加強績效審計

　　合規(guī)性審計要以支出審計為主，這也是審計工作的最基本職能。以支出審計為主就是要審計各級政府部門是否按批準(zhǔn)的預(yù)算支出項目和金額使用資金，是否按國家財政統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)制度去執(zhí)行。自1998年以來，審計署歷年披露的擠占挪用財政資金興建豪華辦公樓、高檔住宅、娛樂場所，挪用社保資金經(jīng)商、長期閑置財政專項資金等，均屬于違規(guī)行為，不僅影響了國家財政資金效能的發(fā)揮，而且擾亂了社會正常的經(jīng)濟秩序，還敗壞了一批干部。因此，合規(guī)性審計仍是一項長期而艱巨的任務(wù)，要認(rèn)真地加以完善和加強，要從財政預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行兩方面加強審計監(jiān)督力度：1.要細(xì)化預(yù)算，嚴(yán)格預(yù)算支出額度，使審計監(jiān)督有據(jù)可依，有量可握。2.要強化預(yù)算執(zhí)行的法律效力，堅決執(zhí)行預(yù)算，不超項目、不超范圍、不超標(biāo)準(zhǔn)、不超額度，不無預(yù)算支出。同時，加大對違法違規(guī)行為的查處力度，對有關(guān)主要負(fù)責(zé)人和單位法人堅決追究，依法懲處，絕不姑息遷就。

　　績效審計是面向效益和結(jié)果的審計，是審計財政資金的使用是否達到了預(yù)期的效益和目標(biāo)?？冃徲嬍钦畬徲嫺邔哟蔚陌l(fā)展方向，也是當(dāng)今世界審計的主流。在美國、英國、加拿大等發(fā)達國家，績效審計已經(jīng)成為政府審計的主要內(nèi)容，有的甚至占其總工作量的90％以上。就我國而言，大力發(fā)展績效審計迫在眉睫，因為國家的重大建設(shè)項目、科研項目、教育衛(wèi)生和環(huán)保等公益項目，每年要投入數(shù)千億財政資金，這些項目是否按期完成，是否發(fā)揮了預(yù)期的效益，是否對經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展起到推動作用，項目執(zhí)行中資金使用有無浪費等，都需進行績效審計。2007年末，溫家寶總理在審計署視察時，特別強調(diào)指出，要加強對重大項目的績效審計，確保資金的使用效益得到充分發(fā)揮。2002年，李金華審計長在全國審計工作會議上也強調(diào)指出：“‘績效審計’是世界發(fā)達國家審計機關(guān)的重要任務(wù)，我們要抓住機遇，積極在效益審計方面進行探索”，而且明確提出爭取到2017年，投入效益審計的力量占整個審計力量的一半左右。

　　開展績效審計不僅延伸了審計范圍，拓寬了審計領(lǐng)域，而且在財務(wù)審計合法性和合規(guī)性的基礎(chǔ)上，進而審查其合理性和有效性，保證了審計內(nèi)容的連續(xù)性和完整性。隨著績效審計的廣泛實踐，在審計制度建設(shè)上，績效審計將由隨意性向強制性發(fā)展，由零散的、粗略的、彈性較大的審計實踐向統(tǒng)一組織、具有一定規(guī)模和影響的審計活動發(fā)展，并通過立法修規(guī)，建立健全有關(guān)審計制度，規(guī)范審計主體和審計客體的行為，從制度上保證這項工作的開展，從而實現(xiàn)績效審計的法制化、制度化和規(guī)范化。

　?。ㄋ模┨岣邔徲嬯犖榈木C合素質(zhì)

　　審計人員的素質(zhì)直接影響到審計質(zhì)量，因為審計人員是審計行為的主體，是決定審計水平的根本因素。審計人員的綜合素質(zhì)主要包括三個方面。

　　1.政治素質(zhì)。審計人員必須要有強烈的政治意識和政治責(zé)任感，敢于執(zhí)法，做國家資產(chǎn)和人民利益的忠誠衛(wèi)士。要把“不能對人民犯罪”作為一生的執(zhí)業(yè)誓言，要有“得罪了所有人，就誰也不得罪了”的寬廣胸懷，以強烈的正義之心捍衛(wèi)法律的尊嚴(yán)，做一個合格的審計人員。

　　2.業(yè)務(wù)素質(zhì)。要熟悉審計業(yè)務(wù)，熟悉會計制度和會計準(zhǔn)則，熟悉國家的財政法規(guī)，不僅要具備審計專業(yè)技術(shù)知識，還應(yīng)懂得一定的工程技術(shù)和計算機技能。

　　3.特別素質(zhì)。（1）要有職業(yè)敏感。面對給定的審計材料，為什么有的人能迅速找到切入點，有的人能從蛛絲馬跡中發(fā)現(xiàn)問題，其原因在于個人對問題觀察的敏銳程度，這種敏感性要有長時間知識和實踐的積累才能形成。（2）要有洞察力。在敏感性的基礎(chǔ)上，進一步解決問題，關(guān)鍵要有一定的洞察力。敏銳的洞察力可以幫助審計人員找到解決問題的著眼點，即從哪方面著手可以有效地取得正確判斷問題的依據(jù)。（3）要有高度的綜合判斷能力。判斷能力不僅僅是簡單的分析判斷，需要從微觀層面進行辨別，更需要從問題的宏觀層面進行剖析，分析問題的產(chǎn)生和發(fā)展脈絡(luò)，對審計單位所處的行業(yè)現(xiàn)狀有不同程度的研究，能夠把握審計所涉及的方方面面。只有在統(tǒng)籌分析基礎(chǔ)上，才能對所掌握的材料進行高度的概括和總結(jié)，做到對問題準(zhǔn)確的處理，提出有價值的意見和建議。

　　【主要參考文獻】

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