內(nèi)部控制制度審計，是將控制制度理論與內(nèi)部審計業(yè)務(wù)相結(jié)合，通過了解、測試和評價被審計單位的內(nèi)部控制制度，確定審計方式、重點和范圍的一種審計。它是內(nèi)部審計工作的重要組成部分，是進行其他審計的基礎(chǔ)。

　　一、內(nèi)部控制審計與經(jīng)濟責(zé)任審計及問責(zé)制的概念

　　內(nèi)部控制制度是指各企事業(yè)單位為保證實現(xiàn)特定目標(biāo)，單位內(nèi)部在因分工而產(chǎn)生的相互制約、相互聯(lián)系的基礎(chǔ)上，采取一系列具有控制職能的方法、措施和程序，并予以規(guī)范化、系統(tǒng)化，由此所形成的一整套嚴(yán)密的控制機制。

　　內(nèi)部控制審計是內(nèi)部審計機構(gòu)為了促進完善內(nèi)部控制，保證其有效執(zhí)行而對本單位內(nèi)部控制體系的健全性、有效性所進行的了解、測試和評價活動。隨著社會主義市場經(jīng)濟的日益發(fā)展，內(nèi)部控制審計在企事業(yè)單位經(jīng)濟活動監(jiān)督中也越來越得到廣泛運用。

　　領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任是指領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間對其所在部門、單位財政財務(wù)收支真實性、合法性和效益性，以及有關(guān)經(jīng)濟活動應(yīng)當(dāng)負有的責(zé)任。被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任是其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)或履行的法定或約定職責(zé)或義務(wù)。

　　領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計是指審計機構(gòu)和人員通過對領(lǐng)導(dǎo)干部所在部門、單位財政財務(wù)收支以及相關(guān)經(jīng)濟活動的審計。經(jīng)濟責(zé)任審計是我國社會主義國家獨有的特色，是中國審計制度的創(chuàng)新，是審計事業(yè)在我國經(jīng)濟建設(shè)靈活運用的重要體現(xiàn)。它對于促進領(lǐng)導(dǎo)干部正確履行經(jīng)濟職責(zé)、保護國家資產(chǎn)完整、防止瀆職腐敗都起到積極的作用。

　　問責(zé)制是黨的十七大報告從加強社會主義民主政治建設(shè)的高度而明確提出來的。黨的十七大報告明確指出“要完善制約和監(jiān)督機制，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。重點加強對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部、人財物管理使用、關(guān)鍵崗位的監(jiān)督，健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟責(zé)任審計、引咎辭職、罷免等制度。”我國于2003年“非典”事件首刮“問責(zé)風(fēng)暴”，標(biāo)志著我國政府問責(zé)制建設(shè)正式啟航，而2009年“三鹿奶粉”事件再次引暴社會公眾對政府問責(zé)的強烈呼吁。

　　經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)制，是指通過對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計，依據(jù)相關(guān)規(guī)定對領(lǐng)導(dǎo)干部該作為而不作為、亂作為的責(zé)任人給予相應(yīng)的黨紀(jì)、政紀(jì)及經(jīng)濟方面的處罰，是行政問責(zé)制的一種重要形式。國家審計署在《2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》里明確提出“推動建立健全問責(zé)機制和責(zé)任追究制度”。 2009年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，在該規(guī)定里明確了審計問責(zé)的地位，審計問責(zé)逐漸成為有效的問責(zé)方式之一。

　　二、內(nèi)部控制審計與經(jīng)濟責(zé)任審計以及問責(zé)制的相互關(guān)系和作用

　　1、內(nèi)部控制審計是經(jīng)濟責(zé)任審計和經(jīng)濟問責(zé)制的基礎(chǔ)

　　《內(nèi)部審計基本準(zhǔn)則》第十三條指出：“內(nèi)部審計人員應(yīng)深入調(diào)查、了解被審單位的情況，采用抽樣審計等方法，對其經(jīng)營活動及內(nèi)部控制的適當(dāng)性、合法性和有效性進行測試。”。開展經(jīng)濟責(zé)任審計是為了對領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹執(zhí)行國家方針政策法律法規(guī)情況，重大經(jīng)濟決策情況，依法履行經(jīng)濟職責(zé)情況，財務(wù)收支及資產(chǎn)管理情況，內(nèi)部控制管理情況以及個人廉政情況等方面進行監(jiān)督、鑒證和評價。目的是為了加強管理，提升領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政水平。開展內(nèi)部控制審計，審計人員可以充分了解單位內(nèi)部管理控制制度的建立、執(zhí)行和有效，掌握領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟職責(zé)及執(zhí)政的能力，促進管理科學(xué)化、規(guī)范化和制度化。責(zé)任必須通過管理者用單位部門規(guī)章制度的形式加以明細化，用制度和控制程序體現(xiàn)管理者的職責(zé)及責(zé)任，靠“問”的“制度”來保證“權(quán)責(zé)對等”，實現(xiàn)權(quán)利和責(zé)任的統(tǒng)一。明晰責(zé)任才能真正讓問責(zé)問到責(zé)任人頭上，才能讓經(jīng)濟責(zé)任問責(zé)制得以實現(xiàn)。內(nèi)部控制審計不僅在強化內(nèi)部管理上發(fā)揮巨大的作用，而且也是夯實經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)制的基礎(chǔ)。

　　2、經(jīng)濟責(zé)任審計在問責(zé)制中發(fā)揮著不可忽視的作用

　　審計的職能主要是監(jiān)督，通過審計監(jiān)督，可促進已出臺的問責(zé)措施制度執(zhí)行到位。實踐證明，經(jīng)濟責(zé)任審計有力地促進了問責(zé)制度的發(fā)展。經(jīng)濟責(zé)任審計將問責(zé)擴展到經(jīng)濟領(lǐng)域，擴大了問責(zé)的范圍，極大地豐富和深化了問責(zé)的內(nèi)容，將領(lǐng)導(dǎo)干部工作的績效，尤其是經(jīng)濟決策的績效和經(jīng)濟管理制度責(zé)任納入問責(zé)的視野，促進了問責(zé)制度的常態(tài)化，促進將事后的追究與日常的科學(xué)管理結(jié)合起來，經(jīng)濟責(zé)任審計在經(jīng)濟問責(zé)制推進建設(shè)民主政治進程中，發(fā)揮了不可忽視的積極作用。

　　我國審計法等有關(guān)法律明確規(guī)定了我國政府審計機關(guān)的行政處罰權(quán)權(quán)限，國務(wù)院頒布的《財政違法行為處罰處分條例》也進一步規(guī)定，政府審計機關(guān)及其派出機構(gòu)有權(quán)依法對財政違法行為做出處理處罰的決定?！秾徲嬍痍P(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》第十一條賦予了內(nèi)部審計機構(gòu)對正在進行的嚴(yán)重違法違規(guī)、嚴(yán)重損失浪費行為，作出臨時制止決定；對可能轉(zhuǎn)移、隱匿、篡改、毀棄會計憑證、會計賬簿、會計報表以及與經(jīng)濟活動有關(guān)的資料，經(jīng)本單位主要負責(zé)人或者權(quán)力機構(gòu)批準(zhǔn)，有權(quán)予以暫時封存；對違法違規(guī)和造成損失浪費的單位和人員，給予通報批評或者提出追究責(zé)任的建議，授予內(nèi)部審計機構(gòu)必要的處理、處罰權(quán)。這使審計監(jiān)督具有了對一部分經(jīng)濟責(zé)任的直接和間接問責(zé)權(quán)力。再結(jié)合審計活動自身強大的信息披露功能，勢必會使審計部門在問責(zé)制的建設(shè)過程中扮演著無可替代且舉足輕重的角色。

　　發(fā)揮經(jīng)濟責(zé)任審計的建設(shè)性作用，可促進問責(zé)機制的完善。經(jīng)濟問責(zé)的目的是保證領(lǐng)導(dǎo)干部正確行使公共權(quán)力，如果問責(zé)僅僅停留在事后的處罰，那只能是加劇導(dǎo)致官僚主義、形式主義、弄虛作假等嚴(yán)重后果，給經(jīng)濟秩序、社會道德帶來巨大影響甚至沖擊。必須通過經(jīng)濟責(zé)任監(jiān)督來加強經(jīng)濟責(zé)任管理，通過考核實績、評價效廉、監(jiān)測風(fēng)險、界定責(zé)任、樹立導(dǎo)向，使經(jīng)濟責(zé)任管理科學(xué)化、規(guī)范化和制度化，明確領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟權(quán)力的邊界和責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，逐步使問責(zé)制實現(xiàn)常態(tài)化。

　　3、經(jīng)濟責(zé)任審計和問責(zé)制是內(nèi)部控制制度得以有效執(zhí)行的保障

　　經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)制的實施是當(dāng)審計人員發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部存在著不履行職責(zé)、有過失、對國家經(jīng)濟造成損失等行為存在時，審計部門通過移送案件線索、建議給予黨紀(jì)政紀(jì)處分等各種形式，追究被審計對象的責(zé)任。筆者發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)違規(guī)違紀(jì)問題的發(fā)生很大程度上是由于內(nèi)部控制體制上的缺陷造成的。經(jīng)濟責(zé)任審計和問責(zé)制的實施最終還是要問到內(nèi)部控制體制上，經(jīng)濟責(zé)任審計和問責(zé)制實施的最高目標(biāo)是“懲前畢后，治病救人”，是要從內(nèi)部控制體制的根本上解決問題。內(nèi)部控制審計的最終目標(biāo)，是健全完善內(nèi)部控制體系，做好“關(guān)口前移”。因此，經(jīng)濟責(zé)任審計和問責(zé)制與內(nèi)部控制審計的目標(biāo)一致，嚴(yán)格經(jīng)濟責(zé)任審計和問責(zé)是內(nèi)部控制制度得以有效執(zhí)行的保障。

　　三、內(nèi)部控制審計在經(jīng)濟責(zé)任審計和問責(zé)制中的應(yīng)用

　　我國行政問責(zé)制執(zhí)行以來，業(yè)界的分歧爭議主要集中在問責(zé)的依據(jù)、責(zé)任界定、問責(zé)的普適性、問責(zé)的范圍等方面，如何在經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)制的實施中，避免出現(xiàn)這些問題，筆者認為，應(yīng)從以下幾個方面重視內(nèi)部控制審計在經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)制中的應(yīng)用。

　　1、內(nèi)部控制審計在構(gòu)建制度體系和明確責(zé)任界定方面的應(yīng)用

　　明確責(zé)任是實施經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)制的前提，責(zé)任的界定依賴一定的基礎(chǔ)，與組織機構(gòu)、崗位設(shè)置、制度規(guī)范、手段方法、信息記錄等息息相關(guān)。完善有效的內(nèi)部控制體系里，責(zé)任也必須通過各部門以規(guī)章制度的形式加以明細化，每一崗位職責(zé)有權(quán)限就有相對應(yīng)的責(zé)任和檢查考核評價標(biāo)準(zhǔn)，要求單位人員行事有標(biāo)準(zhǔn)，一切按規(guī)章制度辦事，違反規(guī)定就負有相應(yīng)的責(zé)任。內(nèi)部控制審計在審查單位內(nèi)部控制制度健全性有效性的同時，從制度層面有助解決經(jīng)濟責(zé)任問責(zé)制中由于職責(zé)不清責(zé)任落實和責(zé)任追究中責(zé)任界定的困境。

　　2、內(nèi)部控制審計在推動全民參與的民主問責(zé)方面的應(yīng)用

　　民主行政有二大特征，一是每個人都有資格參與公共事務(wù)的處理，二是所有重要的決定由所有的成員以及他們所選的代表決定。民主問責(zé)理念的一個顯要特點就是全體人員的參與，建立評議機構(gòu)以及評議制度。民主問責(zé)需要全民參與，內(nèi)部控制也需要全民參與，需要在控制環(huán)境、會計系統(tǒng)、控制程序等方面全民參與。對單位實施內(nèi)部控制審計，在審計過程中建立和推動了全民參與的民主問責(zé)文化理念，將更多的經(jīng)濟責(zé)任審計對象納入民主監(jiān)督和輿論監(jiān)督范圍，有效地解決經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)制的啟動是迫于媒體和社會輿論等外部壓力的應(yīng)對性問責(zé)的問題，使經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)由“權(quán)力問責(zé)”向“制度問責(zé)”發(fā)展，程序透明化，解決“屢審屢犯，屢糾屢犯”的審計頑癥。

　　3、內(nèi)部控制審計在擴展經(jīng)濟責(zé)任審計和問責(zé)的空間范圍的應(yīng)用

　　問責(zé)的范圍不僅僅只針對發(fā)生重大事故的問責(zé)，而且要對責(zé)任人的決策失誤、執(zhí)行不力、管理不當(dāng)、濫用職權(quán)等不作為、亂作為等危害公共利益的行為問責(zé)。經(jīng)濟責(zé)任審計己不滿足于從最初的財務(wù)收支審計的看帳查賬方法和手段來開展審計，目前更是要關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟職責(zé)的履行和權(quán)力運行的過程來開展審計工作，對被審計對象單位實施內(nèi)部控制審計，能有效的地解決這一問題，堅持內(nèi)部控制評審與經(jīng)濟責(zé)任審計的有機結(jié)合是做好干部經(jīng)濟責(zé)任審計的有效舉措。內(nèi)部控制制度在經(jīng)濟管理中有著舉足輕重的地位，內(nèi)部控制制度設(shè)計的好壞和被有效執(zhí)行的情況，能反映出領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合管理水平和管理控制能力，建立健全內(nèi)部控制制度并使之有效執(zhí)行是領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)盡的經(jīng)濟責(zé)任，也是領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟職責(zé)的重要體現(xiàn)。經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)制的意義在于預(yù)防和防患，應(yīng)重視事前提醒。審計部門在開展內(nèi)部控制審計過程中，發(fā)現(xiàn)體制、制度、管理上的問題，會及時督促相關(guān)部門及責(zé)任人建章立制，規(guī)范經(jīng)濟秩序，形成制度補救的審計整改模式。內(nèi)部控制審計是經(jīng)濟責(zé)任體系的前置防線，助推經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)制問責(zé)常態(tài)化，避免“風(fēng)暴式”問責(zé)。