摘要：隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，高質(zhì)量的財務(wù)會計信息對中國經(jīng)濟的發(fā)展和維護社會主義市場經(jīng)濟秩序尤為重要。建立健全合理的內(nèi)部財務(wù)控制，直接關(guān)系到事業(yè)單位會計核算的真實性和完整性。但是迄今為止，還缺乏一套對行政事業(yè)單位行之有效的內(nèi)部控制指導(dǎo)性規(guī)范,為此，本文分析了當前我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及產(chǎn)生的原因，并結(jié)合實踐經(jīng)驗提出了若干解決措施。

　　關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；內(nèi)部控制；問題；對策

　　行政事業(yè)單位作為國家政策的直接貫徹和執(zhí)行者，其收入基本來源于財政資金；由于經(jīng)濟業(yè)務(wù)較企業(yè)簡單，因此，在內(nèi)控制度建設(shè)上普遍存在一些問題，制約了行政事業(yè)單位的工作效率，影響了會計信息的真實性。本文就行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)談些看法。現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的確存在諸多問題。這些問題的存在，既制約了行政事業(yè)單位的工作效率和效果，同時也影響了財政“節(jié)流”任務(wù)的完成和部門預(yù)算制度的實施，迫切需要引起重視和強化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的調(diào)查研究，并在此基礎(chǔ)上制定適合行政事業(yè)單位特點和管理模式的內(nèi)部控制規(guī)范框架。

　　1 當前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問題

　　1.1 費用支出缺乏有效控制。目前，行政事業(yè)單位對于行政經(jīng)費的支出（特別是招待費、辦公費、會議費等）普遍缺乏嚴格的控制標準；即使制定了內(nèi)部經(jīng)費開支標準，但仍較多采用實報實銷制，只要有相應(yīng)審批人員簽字同意，會計人員就予以報銷。專項經(jīng)費被擠占、挪用現(xiàn)象也較普遍，致使專項資金未能發(fā)揮其應(yīng)有的資金效益。

　　1.2 固定資產(chǎn)管理比較薄弱。實行政府集中采購制度以后，行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的購置得到了有效控制，但對資產(chǎn)的使用管理仍缺乏相關(guān)的內(nèi)部控制，重購輕管現(xiàn)象比較普遍。如相當部分行政單位未按規(guī)定建立起定期財產(chǎn)盤點制度，對于購置的固定資產(chǎn)未能及時登記入賬，未按規(guī)定登記固定資產(chǎn)明細賬和實物卡片，資產(chǎn)保管責任不明確等，極易導(dǎo)致資產(chǎn)賬實不符及資產(chǎn)流失，賬外資產(chǎn)也時有發(fā)生。

　　1.3 財務(wù)與業(yè)務(wù)管理脫節(jié)。財務(wù)部門只起到“核算”、“付款”作用，對單位重要事項的決策、實施過程和結(jié)果均不了解，未能對業(yè)務(wù)部門實施必要的財務(wù)管理和內(nèi)部監(jiān)督。如一些行政事業(yè)單位財務(wù)部門對于房租收入，往往只負責對收入登賬核算，而對收入額確定是否合理、是否按合同及時收取、是否做到應(yīng)收盡收等卻未能實施必要的財務(wù)監(jiān)控。

　　1.4 票據(jù)管理不夠嚴格到位。票據(jù)的購、領(lǐng)、用、核銷未按規(guī)定建立相應(yīng)臺賬；對票據(jù)使用情況未建立定期或不定期抽查制度，導(dǎo)致一些執(zhí)收部門延期上繳相應(yīng)收入，甚至出現(xiàn)挪用公款問題；對使用后票據(jù)未能及時辦理交驗、核銷，容易導(dǎo)致收入不入賬、私設(shè)“小金庫”等問題。

　　1.5 崗位設(shè)置不夠合理。由于行政事業(yè)單位編制有限，人員緊張，崗位安排不盡合理，許多單位存在一人多崗、不相容崗位兼職現(xiàn)象。記賬人員、保管人員、經(jīng)濟業(yè)務(wù)決策人員及經(jīng)辦人員沒有很好的分離制約，存在出納兼復(fù)核、采購兼保管等現(xiàn)象，出現(xiàn)管理漏洞。

　　1.6 預(yù)算控制比較薄弱。隨著部門預(yù)算改革的推進，預(yù)算控制得到了一定程度加強，但仍較薄弱，主要表現(xiàn)為：一是預(yù)算編制還比較粗糙。目前部門預(yù)算的編制一般仍根據(jù)當年財政狀況、上年收支實績、預(yù)算單位自身的特點和業(yè)務(wù)進行核定，大部分都還沒有細化到具體項目，預(yù)算支出達不到逐筆進行核定的要求。二是預(yù)算剛性不夠。預(yù)算的計劃性、科學(xué)性不強，預(yù)算調(diào)整追加較為頻繁，資金使用缺乏預(yù)見性，削弱了預(yù)算的約束控制力。

　　2 行政事業(yè)單位內(nèi)控薄弱的主要原因

　　2.1 內(nèi)控意識淡薄。良好的內(nèi)控意識是內(nèi)部控制制度得以健全和實施的重要保證。但從有關(guān)情況看，一些部門（單位）領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制制度重要性的認識還不夠到位，內(nèi)控意識淡薄。重事業(yè)發(fā)展、輕內(nèi)部管理,甚至缺乏對內(nèi)部控制知識的基本了解。有的認為，現(xiàn)在財務(wù)方面反正有會計核算中心把關(guān)，單位內(nèi)部控制不再那么重要了；有的則把內(nèi)部控制看成僅是財務(wù)部門的事；行政事業(yè)單位長期實行的“一支筆”制度流于形式。

　　2.2 內(nèi)部控制體系不夠完善。財政部制定的《內(nèi)部會計控制規(guī)范》主要是針對企業(yè)的，對行政事業(yè)單位的適用性較差，行政事業(yè)單位迄今為止也沒有內(nèi)部控制制度。有些單位用一般財經(jīng)規(guī)章制度代替內(nèi)控制度，一些專項經(jīng)費管理制度、辦法，僅就其開支范圍、標準加以限制，單位資金安全性問題依然存在；有的單位對一些問題的處理僅憑經(jīng)驗、貫例辦理，隨意性較大，業(yè)務(wù)流程控制往往過于簡單；有的單位雖然制定了一系列內(nèi)控制度，但未能嚴格執(zhí)行，對制度的執(zhí)行及效果缺乏必要的監(jiān)督，導(dǎo)致有章不循、違章不究，內(nèi)控制度未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。此外，沒有建立規(guī)范的內(nèi)審制度，如何審，審后怎么處理，都沒有明確的規(guī)定，部分單位根本就沒有內(nèi)審部門。

　　2.3 與會計核算中心的溝通銜接不夠，影響了單位財務(wù)管理的及時有效實施。行政事業(yè)單位會計集中核算后，由會計核算中心對行政事業(yè)單位集中辦理會計核算和監(jiān)督業(yè)務(wù)，由于會計主體單位與核算部門不一致，雙方溝通銜接不夠，極易形成賬物分離的資產(chǎn)管理現(xiàn)狀，造成核算中心管賬不管物、核算單位管物不管賬、賬物不符的問題，在一定程度上影響了單位財務(wù)管理的有效實施。

　　2.4 部分單位財務(wù)管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，不能很好適應(yīng)內(nèi)部控制工作之需要。人是一切工作成敗的關(guān)鍵因素，內(nèi)部控制工作也同樣，內(nèi)控制度的制訂和貫徹落實都離不開人，尤其需要有較高素質(zhì)的專業(yè)人員；但現(xiàn)階段，由于行政事業(yè)單位會計核算較為簡單，財務(wù)管理的地位未能有效體現(xiàn)，因此對會計業(yè)務(wù)素質(zhì)要求不如企業(yè)那么高。還有許多單位的財務(wù)人員由業(yè)務(wù)人員兼任，對財務(wù)知識不了解，難以實施內(nèi)部財務(wù)監(jiān)督責任。

　　3 完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的若干對策建議

　　3.1 增強內(nèi)控意識，強化單位負責人的會計與內(nèi)控責任單位負責人在單位內(nèi)部控制體系中居于主導(dǎo)地位。按照《會計法》和《內(nèi)部會計控制基本規(guī)范》的規(guī)定，單位負責人是單位財務(wù)與會計工作的第一責任主體，對本單位財務(wù)會計報告的真實性、完整性以及內(nèi)部控制制度的合理性、有效性負主要責任。但要真正確立起單位負責人對財務(wù)會計工作和內(nèi)部控制制度建設(shè)的“第一責任主體”意識，還必須強化對行政事業(yè)單位主要負責人及一些相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)部控制方面的培訓(xùn)學(xué)習。為此，各級會計管理機關(guān)即財政部門應(yīng)當聯(lián)合有關(guān)部門，分期分批和分類型地對一級預(yù)算單位和二級預(yù)算單位的主要負責人及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)舉辦相關(guān)的研討班，使他們在了解把握內(nèi)部控制基本知識的基礎(chǔ)上，提高對單位內(nèi)部控制制度建設(shè)重要性的認識，培養(yǎng)良好的內(nèi)部意識和內(nèi)部控制環(huán)境。

　　3.2 增強會計基礎(chǔ)工作，強化會計系統(tǒng)的控制作用

　　會計基礎(chǔ)工作薄弱嚴重制約了行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)和部門預(yù)算的實施效果。因此，要提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平，為財政“節(jié)流”奠定堅實的基礎(chǔ),還必須重視改進行政事業(yè)單位的會計基礎(chǔ)工作，強化會計系統(tǒng)的控制作用。強化會計工作基礎(chǔ)，需要財政機關(guān)加強對行政事業(yè)單位會計人員的會計基礎(chǔ)工作規(guī)范的培訓(xùn)教育，并在此基礎(chǔ)上建立對行政事業(yè)單位的會計基礎(chǔ)工作的全面檢查制度，并建立相應(yīng)的獎懲制度。

　　3.3 完善部門預(yù)算制度，強化預(yù)算控制在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中的功能作用財政預(yù)算制度從過去的功能預(yù)算到現(xiàn)在的部門預(yù)算，是對行政事業(yè)單位預(yù)算控制的一次重要改革和重大進步。

　　3.4 健全單位內(nèi)部控制制度體系，規(guī)范單位內(nèi)部行為

　　行政事業(yè)單位財務(wù)會計工作和內(nèi)部控制工作的效果，需要有一套科學(xué)合理的制度體系來支持和保證。目前，財政部制定的《內(nèi)部會計控制規(guī)范》雖明確指出其適用范圍包括行政事業(yè)單位，但實際上是針對企業(yè)制定的。

　　由于沒有考慮行政事業(yè)單位的特點，也沒有體現(xiàn)行政事業(yè)單位資金和經(jīng)費管理體制上的特殊性，諸如收支兩條線管理、部門預(yù)算、政府采購、國庫單一賬戶體系、國庫集中支付和國庫直接支付等，實際上對行政單位的適用性是比較差的。鑒于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度體系不健全、不完善的狀況，財政部門應(yīng)當組織有關(guān)專家學(xué)者，研究制定體現(xiàn)行政事業(yè)單位特點的《非盈利組織內(nèi)部控制指引》，促進行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制的制度體系，并不定期地進行監(jiān)督檢查。

　　同時，財政部門是會計與內(nèi)部控制工作的主管部門，審計部門是重要的保證體系，因此,在健全完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的過程中，財政和審計部門應(yīng)當發(fā)揮十分重要的作用。各級財政部門應(yīng)當成立相應(yīng)的組織機構(gòu)，加強對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的組織與指導(dǎo)，并撥出專項經(jīng)費，為內(nèi)部控制制度建設(shè)提供經(jīng)費支持。