部門預(yù)算管理工作涉及預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及預(yù)算考核等多方面，是財務(wù)管理工作的重點和難點。如何適應(yīng)當(dāng)前部門預(yù)算的改革，結(jié)合交通行業(yè)實際，科學(xué)編制部門預(yù)算，硬化預(yù)算約束，做好預(yù)算績效評價工作，從而為交通事業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展提供資金保障，是我們當(dāng)前需要迫切解決的問題，本文從加強交通行業(yè)部門預(yù)算管理的重要性、當(dāng)前交通行業(yè)部門預(yù)算管理中存在的問題以及如何加強交通行業(yè)部門預(yù)算管理三方面作了初步的探討。
一、加強交通行業(yè)部門預(yù)算管理的重要性分析
1.交通行業(yè)的特殊性以及頻發(fā)的交通領(lǐng)域腐敗案件，說明規(guī)范和加強預(yù)算管理刻不容緩。
交通行業(yè)與其他行業(yè)不同，一方面，它掌握著大量的規(guī)費征收和使用權(quán)，資金使用方向也比較復(fù)雜，涉及到公路、水路、道路運輸?shù)慕ㄔO(shè)與管理，資金流向既有省級的也有通過財政轉(zhuǎn)移支付的市縣交通專項資金。另一方面，交通建設(shè)項目多，投資規(guī)模大。政府不僅要制定發(fā)展規(guī)劃、進行項目決策，而且還要籌措建設(shè)資金、搭建建設(shè)班子、組織項目實施，這些權(quán)力往往集中在個別領(lǐng)導(dǎo)干部手中，這也是造成交通領(lǐng)域腐敗事件頻發(fā)的重要原因。審計風(fēng)暴固然能對交通領(lǐng)域中的腐敗和違規(guī)使用資金起到一些矯正作用，但它畢竟是事后的。事情已經(jīng)發(fā)生，損失已經(jīng)出現(xiàn)，在老百姓心目中產(chǎn)生的惡劣影響已經(jīng)難以挽回。每一次的審計風(fēng)暴過后，相關(guān)的部門總會或多或少地采取一些整改措施。但隨著審計風(fēng)暴再起，便會看到，問題依舊，其中“屢審屢犯”的也不在少數(shù)。事實上，目前審計中發(fā)現(xiàn)的種種問題，大多是預(yù)算執(zhí)行中的違法違規(guī)行為，“審計風(fēng)暴”暴露了我國目前預(yù)算管理中存在嚴(yán)重的問題，只有規(guī)范和加強預(yù)算管理和監(jiān)督，才能從源頭上治理腐敗，杜絕違規(guī)使用交通各項資金的行為。
2.只有規(guī)范和加強交通行業(yè)的預(yù)算管理，才能杜絕財政資金的大量浪費，確保資金用在最需要的地方。
交通部門承擔(dān)著大量的建設(shè)和管理任務(wù)，一方面，人均管理類經(jīng)費普遍較高，浪費現(xiàn)象較為嚴(yán)重，另一方面，交通建設(shè)資金缺口很大，每年都要向銀行貸款幾十億甚至百億，資金成本較高。同時，在編制項目預(yù)算時，隨意性較大，往往是業(yè)務(wù)部門和領(lǐng)導(dǎo)說了算，缺少科學(xué)的論證，甚至出現(xiàn)“人情項目”、“面子（政績）項目”，預(yù)算下達后，管理部門對項目資金的監(jiān)督處于盲區(qū)。因此，只有通過規(guī)范和加強交通行業(yè)的預(yù)算管理，才能降低人均管理經(jīng)費，減少一些不必要的開支，將主要的資金用于交通建設(shè)和養(yǎng)護上。同時，通過加強對項目預(yù)算編制和執(zhí)行的管理，提高資金使用效益。
二、預(yù)算管理中存在的主要問題分析
（一）從財政部門的角度分析
1.由于對預(yù)算編制的政策依據(jù)掌握不全不準(zhǔn)，難免對各部門上報的預(yù)算審核走過場。財政部門目前對于各部門政策法規(guī)的掌握并不是特別清楚、準(zhǔn)確、全面，另外，有的文件、政策本身規(guī)定比較模糊，有的已經(jīng)過時，有的本來就不盡合理。所有這些使財政部門與預(yù)算編制部門的信息不對稱，無法準(zhǔn)確審核哪些項目資金安排不合理。
2.由于財政部門的預(yù)算編制并沒有完全擺脫基數(shù)遞增的陰影，同時對預(yù)算部門（單位）基本情況掌握不細，造成預(yù)算編制粗。在基數(shù)加增長的財政補助模式下，各單位是不可能編零基預(yù)算的，他們的主要任務(wù)就是如何將這些錢花掉，不存在著節(jié)約的問題，造成了無形中鼓勵大把花財政的錢。另外，財政部門對預(yù)算單位的人員情況、資產(chǎn)情況、業(yè)務(wù)活動情況等，掌握不清，預(yù)算雖然細化到相關(guān)科目，但每一科目具體用于什么人員、什么項目卻掌握不清楚，這樣，財政部門難以進行準(zhǔn)確的核算論證。
3.預(yù)算編制時間太早，報送時間又緊，極易造成基本數(shù)據(jù)調(diào)查不清，項目論證不充分，使得預(yù)算安排先天不足�？偟膩碚f，當(dāng)前的預(yù)算編制還是一種臨時性工作，前后不過4、5個月，基本上還是閉門造車，既缺乏深入實際的調(diào)查研究，又缺乏廣泛細致的科學(xué)論證，在實際執(zhí)行中必然會暴露出許多問題。
�。ǘ⿵娜舜髮徸h的角度分析
1.每年給人大匯報的預(yù)算草案僅僅是分大類按功能羅列的收支總數(shù)，人大進行預(yù)算審議時難以觸及實質(zhì)性問題，也無法提出具體修改意見。預(yù)算草案表現(xiàn)為“外行看不懂，內(nèi)行看不清”。雖然政府收支分類改革后有望初步解決這一問題，但由于新的科目體系涉及面很廣，如果完全到位，管理方面需要改革的內(nèi)容很多，因此預(yù)算管理的基本流程和管理模式仍未改變；預(yù)算平衡口徑及政府性基金、預(yù)算外資金、社會保險基金等管理方式仍未改變。
2.由于《預(yù)算法》對于“預(yù)算調(diào)整”所規(guī)定的范圍很窄，僅指“在預(yù)算執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或減少收入，使原批準(zhǔn)平衡的預(yù)算的總支出超過總收入，或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更”，由于交通部門基本上沒有《預(yù)算法》所規(guī)定的需人大批準(zhǔn)的預(yù)算調(diào)整，所以各種頻繁的預(yù)算追加、增收、增支，支出項目變換等等均由于不屬于預(yù)算調(diào)整，所以均無須人大批準(zhǔn)，頻繁追加即成為可能。
（三）從交通行業(yè)各預(yù)算單位的角度分析
1.收入預(yù)算的安排缺乏科學(xué)性。交通部門的收入按新的政府收支分類改革可分為四類，分別為財政補助（撥款）收入、納入預(yù)算管理的政府性基金收入、專項收入、交通行政事業(yè)性收費收入。第一類收入基本上是一種基數(shù)加增長率的行政決定式預(yù)算，行政決定的因素很強，以這種方式來確定收入增長，往往使預(yù)算收入的增長脫離實際；第二類至第四類收入都屬于交通規(guī)費收入，業(yè)務(wù)部門在預(yù)測征收收入時，沒有采用科學(xué)的預(yù)測手段，缺乏嚴(yán)密的分析論證，往往毛估估，要么過于保守，要么過高估計收入，這就必然導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行中的弊端。收入預(yù)算的粗放，導(dǎo)致兩種后果：保守的預(yù)算安排，致使規(guī)費征管不嚴(yán)，影響規(guī)費收入規(guī)模和調(diào)控能力；而有時過高的收入預(yù)算，致使預(yù)算的完成依靠行政手段，違背經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，反過來制約經(jīng)濟發(fā)展。
2.支出預(yù)算的隨意性較大，支出細化不夠。長期以來，交通部門實行的是切塊預(yù)算，即將支出按大類分成幾部分后報財政審核，具體項目由交通部門自己下達。一直到2004年實行部門預(yù)算，提出細化的要求，這種現(xiàn)象才得以改觀，但長期有來形成的思維模式難以改變，細化工作進行得非常艱難，加上業(yè)務(wù)部門還沒形成“錢要算了以后才能用”的觀念，使得財務(wù)部門在編制和執(zhí)行預(yù)算時處于一種十分尷尬的局面，一方面，編制預(yù)算時業(yè)務(wù)部門不重視，報出的項目一直是按傳統(tǒng)安排，缺少足夠的政策依據(jù)，同時，還留有一部分切塊項目資金，造成預(yù)算執(zhí)行過程中，還要進行二次分配，既不利于資金的及時申撥，也給預(yù)算的執(zhí)行帶來很大的不確定性；另一方面，在預(yù)算報出之后業(yè)務(wù)部門又還有變動，但未通知財務(wù)部門，造成預(yù)算與實際執(zhí)行項目不一致；所有這些都給財務(wù)部門的工作帶來極大的被動。
3.前期準(zhǔn)備工作不充分，加上預(yù)算編制時間緊張，預(yù)算編制質(zhì)量難以保證，從而造成預(yù)算執(zhí)行困難和重復(fù)支出，如有些項目報計劃時很積極，但由于缺乏可行性，無法實施；有些項目資金預(yù)算安排不足，中途不得不追加預(yù)算；有些項目預(yù)算支出過大，年未項目完工后形成大量的結(jié)余資金。
4.對本單位的家底不了解，加上是“用公家的錢辦公家的事”，缺少節(jié)約意識，造成一些設(shè)備的重復(fù)購置。另外，預(yù)算申報不按客觀實際，有虛報冒報的現(xiàn)象存在。
5.由于上述這些原因，各單位的預(yù)算完成情況不盡如人意，有些單位年終的預(yù)算完成率只有50%多，資金無法申請回來，長期滯留在財政部門，而另一方面，又向銀行貸了大量的資金，承擔(dān)著較大的資金成本；同時，各單位對財政性資金的結(jié)余缺少分析和清理，未報告主管部門和財政部門，年末結(jié)余中除未完工項目的資金結(jié)轉(zhuǎn)下年，其余資金分別轉(zhuǎn)入福利基金和事業(yè)基金，作為本單位的“調(diào)劑資金”，存在“自說自話”的現(xiàn)象。由于缺少對項目的績效評價，上一年預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的問題仍在下一年出現(xiàn)。
三、對加強交通行業(yè)預(yù)算管理的若干意見與建議
（一）從財政部門來說，要狠抓基礎(chǔ)工作，細化標(biāo)準(zhǔn)與定額，推行零基預(yù)算。
1.首先要建立完備、系統(tǒng)的政策庫。大部分人員經(jīng)費和一部分公用經(jīng)費的開支都是有政策規(guī)定的，首先應(yīng)嚴(yán)格遵循政策法規(guī)，財政部門與人事等部門應(yīng)聯(lián)合對出臺的各類政策規(guī)定進行一次大清理，把各部門各方面與預(yù)算安排相關(guān)的政策規(guī)定整編收集入政策庫，清理過時和不適合的政策規(guī)定，政策庫要即時更新，動態(tài)掌握。把對政策庫的整理通報工作作為財政部門的一項重要和長期的工作，指定專人負責(zé)，改變以往不同政策封閉在不同部門、不同人員手里的情況。專門的負責(zé)人員調(diào)整變動時需要詳細交接，保證對政策庫維護更新的連續(xù)性。
2.分類分檔，合理測算標(biāo)準(zhǔn)定額。對于公用支出，要區(qū)分項目，進行合理的相關(guān)系數(shù)分析，不能簡單的一刀切，一律按人均多少分檔。對于標(biāo)準(zhǔn)和定額的測定，應(yīng)成立一個專門的測算小組，同時邀請預(yù)算單位的人員參與，并長期重點監(jiān)測若干重要支出部門，及時了解標(biāo)準(zhǔn)與定額的客觀性與合理性，不斷修正。
3.調(diào)整預(yù)算起訖時間。我國的預(yù)算年度實行歷年制，即從公歷的1月1日起至12月31日止。而我國的全國人民代表大會是每年的3月份召開，這就造成了在預(yù)算年度開始以后的3到5個月，政府所執(zhí)行的預(yù)算是沒有經(jīng)過法定程序?qū)徟念A(yù)算，出現(xiàn)了預(yù)算的盲區(qū)。所以，為了使權(quán)力機關(guān)能夠切實監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行，有必要調(diào)整目前的預(yù)算期間，建議預(yù)算年度調(diào)整為4月1日至次年的4月1日，當(dāng)然相應(yīng)的會計制度也要調(diào)整。
4.進一步完善財政支出績效評價體系。從2006年起，中央和地方財政部門相繼出臺了一些財政支出績效評價的制度和相關(guān)的配套措施，但還缺乏實踐的檢驗。因此需要在實踐中不斷加以完善。
�。ǘ⿵娜舜蟮慕嵌龋晟祁A(yù)算法律制度，加強對預(yù)算的監(jiān)督。
一方面要細化相關(guān)法律實施細則，我國《預(yù)算法》第9條規(guī)定：“經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得改變。” 但是，人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)在實踐中僅有預(yù)算法的原則性規(guī)定，而沒有與有關(guān)法律相配套的具體的操作程序和實施細則。所以，若要保證權(quán)力機關(guān)可以依法實施預(yù)算監(jiān)督，必須出臺與預(yù)算法相配套的實施細則，使人大對預(yù)算的監(jiān)督具有明確的法律依據(jù)。另一方面，要強化對預(yù)算調(diào)整的監(jiān)督，我國目前的預(yù)算經(jīng)常出現(xiàn)“一年預(yù)算，預(yù)算一年”的現(xiàn)象，針對這種預(yù)算執(zhí)行彈性大的特點，今后應(yīng)加強人大在預(yù)算執(zhí)行中對預(yù)算調(diào)整的監(jiān)督力度，強化預(yù)算的法律效力，嚴(yán)格控制各級政府追加預(yù)算的權(quán)力，明確可以追加預(yù)算的特殊情形。
（三）主管部門和預(yù)算編制單位應(yīng)從以下幾方面加強預(yù)算管理：
1.科學(xué)編制收入預(yù)算。各單位應(yīng)建立收入基礎(chǔ)資料庫，逐年將收入統(tǒng)計數(shù)據(jù)及相關(guān)經(jīng)濟指標(biāo)整編入庫。在對歷史資料的充分分析論證的基礎(chǔ)上，并結(jié)合政策的變動調(diào)整等諸多因素確定�？偟脑瓌t還是要依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的客觀情況為基礎(chǔ)，結(jié)合推理統(tǒng)計等方法進行合理預(yù)算。
2.各單位財務(wù)部門應(yīng)在業(yè)務(wù)部門的配合下建立詳細的基本數(shù)據(jù)庫，并充分運用先進的經(jīng)濟管理方法和現(xiàn)代化辦公手段提高預(yù)算管理的效率。基本數(shù)據(jù)庫包括人員基本數(shù)據(jù)、資產(chǎn)基本數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)需要基本數(shù)據(jù)及事業(yè)發(fā)展基本數(shù)據(jù)等。對資產(chǎn)要開展清查，真正把單位的車輛狀況、房屋狀況、宿舍狀況、電話狀況、計算機狀況、業(yè)務(wù)活動情況等等列入基本數(shù)據(jù)庫，實行動態(tài)管理，避免重復(fù)的政府采購。同時，要充分運用先進的經(jīng)濟管理方法和現(xiàn)代化辦公手段，以浙江省交通廳為例，財務(wù)信息管理平臺開發(fā)后一年多來的運用，充分證明了先進的經(jīng)濟管理方法和現(xiàn)代化辦公手段對于預(yù)算編制由粗到細、由定性到定量轉(zhuǎn)變、加強分析判斷力、提高工作效率起著極其重要的作用，為此，浙江省交通廳將在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上進一步完善平臺的功能，擴大財務(wù)信息平臺的管理范圍。具體地說，就是將各單位的基本數(shù)據(jù)庫統(tǒng)一納入管理，將預(yù)算編制的有關(guān)數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù)建立連接，使平臺的事中控制擴展到事前控制，即將預(yù)算的編制也納入到財務(wù)信息平臺來，從而提高預(yù)算編制質(zhì)量。
3.充分做好預(yù)算編制的前期準(zhǔn)備工作。預(yù)算編制時間的充裕，是實現(xiàn)細化預(yù)算的前提。逐步把預(yù)算編制從臨時性工作轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N經(jīng)常性的工作，把編制預(yù)算當(dāng)成整個單位的大事、要事來抓，業(yè)務(wù)處室要和財務(wù)部門緊密配合，并接受必要的財務(wù)知識特別是有關(guān)預(yù)算知識的培訓(xùn)，把閉門造車式的預(yù)算轉(zhuǎn)變?yōu)樯钊雽嶋H調(diào)查掌握資金需要和支出合理性的預(yù)算，使預(yù)算各項收支都是有充分依據(jù)，經(jīng)過了科學(xué)論證的結(jié)果。
4.加強預(yù)算管理干部隊伍建設(shè)，開展各類學(xué)習(xí)與培訓(xùn)。預(yù)算管理需要一批高素質(zhì)的人才去實現(xiàn)，所以必須充實一批銳意進取、有責(zé)任心、有較強謀劃能力和實際工作能力的同志到預(yù)算管理的第一線，并加強對業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門的預(yù)算管理知識的培訓(xùn)，全面提高預(yù)算編制的質(zhì)量，硬化預(yù)算執(zhí)行的剛度，確保預(yù)算績效評價工作的順利開展。
5.在財政部門出臺的財政支出績效評價體系基礎(chǔ)上建立適合交通實際的財政支出績效評價和考核機制，將財政支出績效的評價和考核作為預(yù)算管理的一項重要工作，并作為安排下年預(yù)算的重要依據(jù)。
浙江省財政廳已于2006年出臺了《浙江省財政支出績效評價實施意見》，出臺了相關(guān)的配套政策和措施，并于2006年5月18日在杭州了召開省級財政支出績效評價工作布置會。要求凡年度預(yù)算安排財政專項資金在300萬元以上的省級財政支出，均應(yīng)按規(guī)定和要求由項目單位進行績效自評。在每個預(yù)算年度結(jié)束后兩個月內(nèi)，項目單位要對規(guī)定范圍內(nèi)的專項資金績效目標(biāo)完成情況和資金使用情況實施評價，并在自評結(jié)束后20天內(nèi)將自評報告報主管部門和財政部門。省級各部門、單位每年應(yīng)編制年度項目評價計劃表，選取一定數(shù)量的項目組織評價，在評價工作完成后將評價完成情況及評價報告報財政部門。會議的召開，預(yù)示著省級財政支出績效評價工作從局部評價走向全面評價。應(yīng)該說這是一項龐大的系統(tǒng)工程，尤其對我們交通部門來說。今年浙江省交通廳已對鄉(xiāng)村康莊工程進行了績效評價，這項工作目前在全國也是走在前列的，為以后績效工作的開展必將積累寶貴的經(jīng)驗。鑒于交通項目的特殊性，我們一定要摸索出一套適合行業(yè)特色的財政支出績效評價體系，以便提高預(yù)算管理的水平。
6.積極配合財政體制的改革，做好政府收支分類改革和國庫集中支付改革工作。政府收支分類改革是為了提高預(yù)算編制質(zhì)量，而國庫集中支付則對預(yù)算的細化和科學(xué)性提出了更高的要求，只有不斷適應(yīng)新形勢，改變思維定式，才能確保預(yù)算管理真正為交通事業(yè)服務(wù)。
