醞釀十年，跨越三屆人大，歷經(jīng)四審，素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱(chēng)的預(yù)算法完成首次大修。這場(chǎng)預(yù)算制度改革，對(duì)于全口徑財(cái)政收入已超20萬(wàn)億元的中國(guó)來(lái)說(shuō)，意義重大，無(wú)疑將引領(lǐng)新一輪財(cái)稅體制改革——全國(guó)人大常委會(huì)8月31日通過(guò)了關(guān)于修改預(yù)算法的決定。在我國(guó)深化財(cái)稅改革的關(guān)鍵期，推進(jìn)預(yù)算管理法治化，為突破各項(xiàng)改革難題提供了法律依據(jù)。

預(yù)算公開(kāi)首次入法

“政府投資或是進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，背后要有財(cái)力作支撐。因此，只有管好政府的‘錢(qián)袋子’，才能起到規(guī)范政府行為的作用。這需要細(xì)化公開(kāi)‘花錢(qián)’的全過(guò)程和具體內(nèi)容，從而保障公眾的知情權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長(zhǎng)賈康接受《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》記者采訪(fǎng)時(shí)表示。

如何解決公眾“看不懂”預(yù)算的問(wèn)題，一直是關(guān)注焦點(diǎn)。從現(xiàn)行法“只字未提”預(yù)算公開(kāi)，到二審稿將向社會(huì)公開(kāi)預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算寫(xiě)入總則，再到三審、四審將預(yù)算公開(kāi)時(shí)效、內(nèi)容等條款補(bǔ)充入法，預(yù)算法的修改正在一步步完善。

值得關(guān)注的是，新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)未按規(guī)定公開(kāi)或作出說(shuō)明，將被追究行政責(zé)任。專(zhuān)家表示，預(yù)算公開(kāi)入法之后的貫徹落實(shí)至關(guān)重要。每一筆錢(qián)的去處需要說(shuō)清楚，給百姓一本“明白賬”，這樣的監(jiān)督才更有力、更有效。

突出“績(jī)效”理念

新預(yù)算法多處強(qiáng)調(diào)了“績(jī)效管理”：編制預(yù)算要參考“有關(guān)支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果”；人大出具的預(yù)算審查報(bào)告，要就“提高預(yù)算績(jī)效”提出意見(jiàn)和建議……“從項(xiàng)目編制、到執(zhí)行、再到結(jié)果檢驗(yàn)，都要引入績(jī)效管理，將有助于解決‘撥款性’財(cái)政的弊端，從‘一撥了之’轉(zhuǎn)為重視資金的使用效率，這是整個(gè)預(yù)算管理模式的轉(zhuǎn)變。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)白景明認(rèn)為，推進(jìn)績(jī)效管理應(yīng)在財(cái)政資金分配中更多地引入競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制，減少政府部門(mén)的自由裁量權(quán)，同時(shí)要引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)政府花錢(qián)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，但如何建立獨(dú)立公正的第三方評(píng)估機(jī)制是個(gè)新課題。

北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文有一個(gè)形象的比喻，預(yù)算法實(shí)現(xiàn)了從“幫助政府管錢(qián)袋子”的法律轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;規(guī)范政府錢(qián)袋子”的法律。據(jù)了解，在加強(qiáng)預(yù)算“約束”上，新預(yù)算法還增加了有關(guān)“預(yù)算調(diào)整”的規(guī)定，表示除有關(guān)規(guī)定外“各級(jí)政府不得作出預(yù)算調(diào)整的決定”。同時(shí)，也加強(qiáng)了追責(zé)“約束”，挪用重點(diǎn)支出資金，或者在預(yù)算之外及超預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)樓堂館所的，責(zé)令改正，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開(kāi)除的處分。

地方債將“開(kāi)正門(mén)”

截至去年6月末，各類(lèi)地方政府性債務(wù)總計(jì)17.8萬(wàn)億元。但是，關(guān)于地方債，現(xiàn)行預(yù)算法中只有“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”這“一句話(huà)”。顯然，這已經(jīng)不能適應(yīng)地方債管理的現(xiàn)狀。一則，地方政府需要通過(guò)發(fā)債等合理融資渠道補(bǔ)充財(cái)力，需要放開(kāi)發(fā)債“閘門(mén)”。二則，目前地方債管理和使用確實(shí)存在不規(guī)范之處，黨的十八大以來(lái)建立的關(guān)于地方債的新舉措，也需要在法律層面予以規(guī)范。

針對(duì)上述問(wèn)題，新預(yù)算法不僅增加了允許地方政府舉借債務(wù)的規(guī)定，還細(xì)化到“怎么借”、“怎么管”、“怎么還”。比如，限定了舉債主體、方式和規(guī)模，明確舉債的用途應(yīng)當(dāng)是“預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金”，“只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出”。在風(fēng)險(xiǎn)控制上，更是明確舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源，國(guó)務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制及責(zé)任追究制度。

“地方債管理在法律層面的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)為從一句話(huà)到一個(gè)體系的擴(kuò)充。這為地方債管理搭起制度框架，有助于地方政府嘗試有償融資渠道建設(shè)，保持地方政府財(cái)力的穩(wěn)定性。”賈康表示。

提高專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付效率

專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，在縮小地區(qū)間財(cái)力差距、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上發(fā)揮了重要作用，但近年來(lái)也暴露出配套資金壓力過(guò)大、資金使用零碎、效率不高的問(wèn)題。

對(duì)此，新預(yù)算法有針對(duì)性地提出解決方案。比如，對(duì)于資金配套帶給地方政府的壓力，新預(yù)算法提出，上級(jí)政府在安排專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，不得要求下級(jí)政府承擔(dān)配套資金。再如，為提高資金使用效率，新預(yù)算法提出，要建立健全專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)不得設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。“這就是要讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮更大的作用，讓財(cái)政資金能夠節(jié)約、有效、高效地使用。”白景明說(shuō)。

專(zhuān)家認(rèn)為，預(yù)算法治化將經(jīng)驗(yàn)“固定”下來(lái)，有針對(duì)性地解決財(cái)稅改革中的難題；允許債務(wù)融資和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，將為地方探索政府理財(cái)渠道和建設(shè)新的地方稅體系提供財(cái)力支撐。同時(shí)，政府行為的合理化也將為企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)、創(chuàng)業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好氛圍。