“在燃油稅沒有出臺前，各地仍按照現(xiàn)行規(guī)定征收公路養(yǎng)路費(fèi)等交通規(guī)費(fèi)，是符合法律規(guī)定的。”11月23日，全國人大常委會法制工作委員會、國務(wù)院法制辦公室負(fù)責(zé)人通過答記者問的形式，向社會的這一公開表態(tài)，為當(dāng)前吵得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的養(yǎng)路費(fèi)“合法之爭”畫上了句號。
《通知》引發(fā)“違法論”
爭論起源于一個(gè)通知。10月18日，交通部下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)2007年度全國公路養(yǎng)路費(fèi)票據(jù)式樣的通知》，意味著2007年交通部門會繼續(xù)征收養(yǎng)路費(fèi)。
《通知》的出臺引發(fā)了社會各界對“費(fèi)出無名”的爭議。其實(shí)早在今年八月份，《檢察日報(bào)》就已刊文指出，養(yǎng)路費(fèi)的征收涉嫌違法，因?yàn)?998年1月1日通過的《公路法》和1999年10月31日修正的《公路法》，已經(jīng)以法律的形式明確規(guī)定自1999年10月31日起，公路養(yǎng)護(hù)資金只能通過征稅來籌集，公路養(yǎng)路費(fèi)宣告終止，車主無需繳納公路養(yǎng)路費(fèi)，公路部門也不應(yīng)再征收養(yǎng)路費(fèi)及滯納金。
不少法律界人士也贊同這種觀點(diǎn)，甚至有律師還起訴北京市路政局，要求法院判決征收養(yǎng)路費(fèi)的行政行為違法。輿論也日益嘈雜起來。
就在各方爭論不下之時(shí)，11月23日，全國人大常委會法制工作委員會、國務(wù)院法制辦公室負(fù)責(zé)人通過答記者問的形式向公眾表明了養(yǎng)路費(fèi)的合法性。
立法機(jī)構(gòu)的這一明確表態(tài)，讓養(yǎng)路費(fèi)之爭漸漸平息下來。據(jù)公開資料顯示，目前，各地交通部門已經(jīng)接到交通部下發(fā)的有關(guān)征收2007年養(yǎng)路費(fèi)的通知，并已經(jīng)開始為明年的養(yǎng)路費(fèi)征收工作做準(zhǔn)備。
其實(shí)，取消養(yǎng)路費(fèi)，代之以燃油稅的“費(fèi)改稅”改革方案和呼聲，已經(jīng)持續(xù)多年。每年年底，對于未來是交養(yǎng)路費(fèi)還是繳納燃油稅，在車主和司機(jī)中都會爆發(fā)一輪猜測和熱論。
法理之爭的由來
在這次似已平息的爭論之中，律師周澤是養(yǎng)路費(fèi)“反對派”中的代表人物。
早在今年8月，中國青年政治學(xué)院副教授、北京展達(dá)律師事務(wù)所律師周澤就提出，“養(yǎng)路費(fèi)，最近6年都是違法征收”，并于10月30日上書全國人大常委會，要求審查養(yǎng)路費(fèi)征收法規(guī)、規(guī)章違法問題并對違法征收養(yǎng)路費(fèi)問題進(jìn)行問責(zé)。
而在全國人大常委會法制工作委員會、國務(wù)院法制辦公室負(fù)責(zé)人答記者問表示“征收養(yǎng)路費(fèi)合法”后，周澤也并沒有“罷休”，提出了自己的觀點(diǎn)。
“有關(guān)部門負(fù)責(zé)人對社會關(guān)注的問題作出回應(yīng)，這是值得肯定的。但全國人大法工委、國務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人的答記者問是一種公共關(guān)系行為，相應(yīng)負(fù)責(zé)人的答記者問，僅僅是在回應(yīng)公眾輿論，而不是針對我提交審查養(yǎng)路費(fèi)征收法規(guī)、規(guī)章違法建議書這樣一種公民權(quán)利的具體答復(fù)。”周澤在接受媒體采訪時(shí)表示。
“答記者問”中提到，根據(jù)《中華人民共和國公路法》的規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門共同制定了《交通和車輛稅費(fèi)改革實(shí)施方案》，2000年10月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后發(fā)布。《交通和車輛稅費(fèi)改革實(shí)施方案》規(guī)定：“在車輛購置稅、燃油稅出臺前，各地區(qū)和有關(guān)部門要繼續(xù)加強(qiáng)車輛購置附加費(fèi)、養(yǎng)路費(fèi)等國家規(guī)定的有關(guān)政府性基金和行政事業(yè)性收費(fèi)的征管工作，確保各項(xiàng)收入的足額征繳。”交通稅費(fèi)改革是依《中華人民共和國公路法》的授權(quán)，由國務(wù)院決定分步驟進(jìn)行的，在燃油稅沒有出臺前，各地仍按照現(xiàn)行規(guī)定征收公路養(yǎng)路費(fèi)等交通規(guī)費(fèi)，是符合法律規(guī)定的。
周澤對此表示，我國《立法法》規(guī)定，對非國有資產(chǎn)的征收等事項(xiàng)，只能制定法律。對車主征收養(yǎng)路費(fèi)顯然屬于對非國有資產(chǎn)的征收，理應(yīng)制定法律，行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章無權(quán)作出規(guī)定。而目前作為養(yǎng)路費(fèi)征收依據(jù)卻完全是法規(guī)、規(guī)章。
燃油稅的十年等待
除了“養(yǎng)路費(fèi)是否合法”這一爭論的核心，“燃油稅何時(shí)出臺”也成為了輿論的焦點(diǎn)，很多人認(rèn)為，只有盡快實(shí)現(xiàn)“費(fèi)改稅”才是平息爭議的最好途徑。
在“答記者問”中，國務(wù)院法制辦公室負(fù)責(zé)人也表示：開征燃油稅，建立以燃油消耗量為基礎(chǔ)的稅收制度，對于理清道路交通方面的稅費(fèi)關(guān)系，促進(jìn)節(jié)約燃油、保護(hù)環(huán)境、建設(shè)節(jié)約型社會等具有重要意義。近幾年，對與用車上路無關(guān)行業(yè)用油的補(bǔ)償機(jī)制和渠道在逐步建立和完善。
但該負(fù)責(zé)人同時(shí)也表示，有關(guān)部門將“根據(jù)市場變化情況”，積極推進(jìn)燃油稅改革工作。將“根據(jù)形勢發(fā)展變化情況”，修改和完善燃油稅實(shí)施方案，在“恰當(dāng)時(shí)機(jī)”向國務(wù)院報(bào)告實(shí)施燃油稅改革的建議。
其實(shí)，這一要在“恰當(dāng)時(shí)機(jī)”出臺的新稅種，已經(jīng)讓人們等了近十年。
1997年，全國人大通過《公路法》，首次提出以燃油附加費(fèi)替代養(yǎng)路費(fèi)，并準(zhǔn)備從1998年1月1日起實(shí)施；1998年10月，國務(wù)院提請全國人大審議的公路法修正案草案里，將燃油附加費(fèi)改為燃油稅；2001年1月，國家稅務(wù)總局前任局長金人慶表示，燃油稅將在“適當(dāng)時(shí)機(jī)開征”；2002年初，金人慶又稱燃油稅將“擇機(jī)出臺”；2005年1月，現(xiàn)任國家稅務(wù)總局局長謝旭人透露，燃油稅改革方案出臺還需“選擇時(shí)機(jī)”。
“千呼萬喚這么多年，燃油稅也該出來了�！庇腥巳绱嗽u論。
還有別的選擇么？
“我建議，放棄燃油稅，將養(yǎng)路費(fèi)改為公路使用受益費(fèi)。”遼寧師范大學(xué)法學(xué)院副教授、遼寧星海九鼎律師事務(wù)所律師梁劍兵向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》建言。
他表示，在2000年10月發(fā)布的《國務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部、國家計(jì)委等部門〈交通和車輛稅費(fèi)改革實(shí)施方案〉的通知》中，包括財(cái)政部、國家稅務(wù)局、交通部在內(nèi)的中央政府機(jī)構(gòu)和中石油、中石化等12家單位達(dá)成一致：燃油稅為中央與地方共享稅，由國家稅務(wù)局組織征收。
“這個(gè)方案改變了原有的地方政府自收自支，中央政府從中提成的舊有格局，改‘媳婦收錢，婆婆提成’為‘婆婆收錢，媳婦提成’，這自然遭受到地方政府的抵制和反對。而交通部作為‘娘家’，自然是維護(hù)本系統(tǒng)內(nèi)地方交通部門的利益而與國家稅務(wù)局這個(gè)‘婆婆’產(chǎn)生了不可避免的摩擦和沖突�！绷簞Ρ硎�，這是造成當(dāng)年“費(fèi)改稅”實(shí)施工作未完成的主要原因。
梁劍兵建議，應(yīng)放棄由國稅統(tǒng)一對國內(nèi)商品油征收燃油稅的計(jì)劃，將現(xiàn)有的養(yǎng)路費(fèi)改為公路使用受益費(fèi)，仍為地方財(cái)政專項(xiàng)收入，明確規(guī)定各地商業(yè)性加油站等環(huán)節(jié)附加費(fèi)由加油站代收代繳，上繳地方財(cái)政收取，全額劃轉(zhuǎn)地方交通部門支配使用，地方財(cái)政局對開支范圍作出規(guī)定并且實(shí)施監(jiān)督。有關(guān)部門應(yīng)抓緊制定《中華人民共和國公路使用受益費(fèi)征收條例》，該條例應(yīng)該明確規(guī)定各地區(qū)每年實(shí)際收入的公路使用受益費(fèi)總額不得大于該地區(qū)當(dāng)年公路事業(yè)各項(xiàng)預(yù)算開支總和的110%—120%，超收部分一律劃轉(zhuǎn)扶貧基金或者移交慈善機(jī)構(gòu)。
觀點(diǎn)：
沒了養(yǎng)路費(fèi)，養(yǎng)路錢哪兒來？
全國人大常委會法制工作委員會、國務(wù)院法制辦公室負(fù)責(zé)人
中國青年政治學(xué)院副教授、北京展達(dá)律師事務(wù)所律師周澤
遼寧師范大學(xué)法學(xué)院副教授、遼寧星海九鼎律師事務(wù)所律師梁劍兵
觀點(diǎn)一：交通部門為何還征養(yǎng)路費(fèi)？
周澤：國家法律已經(jīng)取締了養(yǎng)路費(fèi)征收這種做法，養(yǎng)路費(fèi)征收只是交通部門沿襲多年的做法。因此，我認(rèn)為養(yǎng)路費(fèi)違法。
對這種做法在1997年通過的《公路法》里面僅僅是保留認(rèn)可，1997年的《公路法》里面規(guī)定了公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用采用依法征收燃油附加費(fèi)這樣一種辦法，擁有車輛的單位和個(gè)人在購買燃油的時(shí)候應(yīng)該按照國家的規(guī)定征收燃油附加費(fèi)，征收了燃油附加費(fèi)不得再征收公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)。1999年《公路法》又做了修改，規(guī)定國家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金，具體的實(shí)施辦法和步驟由國務(wù)院規(guī)定。修改的《公路法》里面不僅僅規(guī)定了國家采用依法征稅的辦法籌集養(yǎng)護(hù)資金，同時(shí)這個(gè)法律刪除了舊法有關(guān)公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)的規(guī)定。這意味著1999年的《公路法》立法意圖就是要取消養(yǎng)路費(fèi)，在2004年《公路法》又做了一次修改，沒有任何條款涉及到養(yǎng)路費(fèi)的問題。
在《公路法》已經(jīng)明確要取消養(yǎng)路費(fèi)征收這樣一種做法的情況下，各地仍然在征收養(yǎng)路費(fèi)，甚至像交通部等部門還發(fā)布文件，通過國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)文件這種方式征收養(yǎng)路費(fèi)，所以我認(rèn)為它是違法的。
負(fù)責(zé)人：根據(jù)《中華人民共和國公路法》的規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門共同制定了《交通和車輛稅費(fèi)改革實(shí)施方案》，2000年10月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后發(fā)布。《交通和車輛稅費(fèi)改革實(shí)施方案》規(guī)定：“在車輛購置稅、燃油稅出臺前，各地區(qū)和有關(guān)部門要繼續(xù)加強(qiáng)車輛購置附加費(fèi)、養(yǎng)路費(fèi)等國家規(guī)定的有關(guān)政府性基金和行政事業(yè)性收費(fèi)的征管工作，確保各項(xiàng)收入的足額征繳。”交通稅費(fèi)改革是依《中華人民共和國公路法》的授權(quán)，由國務(wù)院決定分步驟進(jìn)行的，在燃油稅沒有出臺前，各地仍按照現(xiàn)行規(guī)定征收公路養(yǎng)路費(fèi)等交通規(guī)費(fèi)，是符合法律規(guī)定的。
觀點(diǎn)二：燃油稅為何遲遲未出臺？
梁劍兵：到目前為止，我國公路建設(shè)所需要的全部資金，主要從兩個(gè)方面籌集：車輛購置稅和養(yǎng)路費(fèi)。1999年，國家修訂公路法的時(shí)候，可能是對于我國車輛數(shù)量增長迅猛的勢頭估計(jì)不足，立法者依然出于過去的“入不敷出”的思維定式向中央財(cái)政伸手要錢。同時(shí)，也可能是因?yàn)轲B(yǎng)路費(fèi)在遭遇車主抵制的情況下交通部門缺乏有效的強(qiáng)制和制裁手段，所以，被修訂的公路法明文規(guī)定“國家依法采用征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金，具體實(shí)施辦法和步驟由國務(wù)院規(guī)定�！币苍S恰恰是受到“入不敷出”觀念的影響，隨著公路法的出臺和修訂，原有的公路管理?xiàng)l例并未隨之修訂或者被廢除，尤其是關(guān)于征收養(yǎng)路費(fèi)的法律規(guī)定在作為下位法的公路管理?xiàng)l例中依然“逍遙法外”地存在著。導(dǎo)致公路法將公路建設(shè)資金的籌集渠道實(shí)際上從原有的兩個(gè)增加到三個(gè)。
而且，《中華人民共和國公路法》修改后，除去原有的中央和地方在財(cái)權(quán)的縱向矛盾外，又增加了一個(gè)稅務(wù)體系和交通征收體系的橫向矛盾，也是改制遲遲無法推行的重大阻力。
負(fù)責(zé)人：2000年時(shí)，考慮國際市場原油價(jià)格較高、波動較大，為穩(wěn)定國內(nèi)油品市場，國務(wù)院決定分步實(shí)施交通和車輛稅費(fèi)改革。第一步，從2001年1月1日起，先行開征車輛購置稅取代車輛購置附加費(fèi)；第二步，根據(jù)國際市場原油價(jià)格變動情況，由國務(wù)院擇機(jī)出臺燃油稅。近年來，國際市場油價(jià)持續(xù)大幅度上漲，并一直處于高位運(yùn)行，燃油價(jià)格很不穩(wěn)定，我國成品油價(jià)格也有了大幅度提高。在此情況下，沒有推出燃油稅改革的具體實(shí)施辦法。
觀點(diǎn)三：交通稅費(fèi)關(guān)系如何理清？
周澤：雖然長期以來公路養(yǎng)護(hù)一直是由向車主征收養(yǎng)路費(fèi)來維系的，但并不意味著停止征收養(yǎng)路費(fèi)，公路就無法養(yǎng)護(hù)了，國家完全可以在包括向車主征收的車輛購置稅、車船牌照使用稅等稅收形成的公共財(cái)政中，對公路養(yǎng)護(hù)資金作出專門的預(yù)算。
負(fù)責(zé)人： 開征燃油稅，建立以燃油消耗量為基礎(chǔ)的稅收制度，對于理清道路交通方面的稅費(fèi)關(guān)系，促進(jìn)節(jié)約燃油、保護(hù)環(huán)境、建設(shè)節(jié)約型社會等具有重要意義。近幾年，對與用車上路無關(guān)行業(yè)用油的補(bǔ)償機(jī)制和渠道在逐步建立和完善。下一步，有關(guān)部門將根據(jù)市場變化情況，積極推進(jìn)燃油稅改革工作。一是根據(jù)形勢發(fā)展變化情況，修改和完善燃油稅實(shí)施方案，并進(jìn)一步落實(shí)改革配套措施；二是繼續(xù)密切關(guān)注國際市場石油價(jià)格變動情況，在恰當(dāng)時(shí)機(jī)向國務(wù)院報(bào)告實(shí)施燃油稅改革的建議。
梁劍兵：如果要收養(yǎng)路費(fèi)， 養(yǎng)路費(fèi)的收入額度計(jì)劃也絕對不能象有些人所說的那樣按照上年度征收總額加浮動系數(shù)的方法進(jìn)行征收，因?yàn)檫@樣會嚴(yán)重地加重社會負(fù)擔(dān)，違背“專款專用”的財(cái)政原則，并且容易孳生貪污腐敗現(xiàn)象。我們必須拋棄過去的“量入為出”的思路，改為“量出為入”原則，嚴(yán)格按照支出預(yù)算進(jìn)行征收，對實(shí)際超收部分直接轉(zhuǎn)入扶貧基金或者移交官方慈善機(jī)構(gòu)。
應(yīng)放棄由國稅統(tǒng)一對國內(nèi)商品油征收燃油稅的計(jì)劃，將現(xiàn)有的養(yǎng)路費(fèi)改為公路使用受益費(fèi)，仍為地方財(cái)政專項(xiàng)收入，明確規(guī)定各地商業(yè)性加油站等環(huán)節(jié)的受益費(fèi)由加油站代收代繳，上繳地方財(cái)政收取，全額劃轉(zhuǎn)地方交通部門支配使用，地方財(cái)政局對開支范圍作出規(guī)定并且實(shí)施監(jiān)督。
（文中“負(fù)責(zé)人”相關(guān)內(nèi)容來自新華社11月24日發(fā)布的《全國人大常委會法制工作委員會、國務(wù)院法制辦公室負(fù)責(zé)人答記者問》）
資料
新中國成立后養(yǎng)路費(fèi)相關(guān)法規(guī)
早在1950年，原政務(wù)院就制定了“用路者養(yǎng)路”的政策，對汽車、拖拉機(jī)征收公路養(yǎng)路費(fèi)，同年交通部頒發(fā)了《公路養(yǎng)路費(fèi)征收暫行辦法》。
1987年國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國公路管理?xiàng)l例》第18條規(guī)定：“擁有車輛的單位和個(gè)人，必須按照國家規(guī)定，向公路養(yǎng)護(hù)部門繳納養(yǎng)路費(fèi)”。
1991年交通部、財(cái)政部、原國家計(jì)委、原國家物價(jià)局聯(lián)合發(fā)布了《公路養(yǎng)路費(fèi)征收管理規(guī)定》。
1997年全國人大常委會審議通過的《中華人民共和國公路法》第36條規(guī)定：“公路養(yǎng)路費(fèi)用采取征收燃油附加費(fèi)的辦法”，“燃油附加費(fèi)征收辦法施行前，仍實(shí)行現(xiàn)行的公路養(yǎng)路費(fèi)征收辦法�！�
1999年全國人大常委會對《中華人民共和國公路法》作了修改，將第36條修改為：“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金，具體實(shí)施辦法和步驟由國務(wù)院規(guī)定�！�
根據(jù)《中華人民共和國公路法》的規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門共同制定了《交通和車輛稅費(fèi)改革實(shí)施方案》，2000年10月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后發(fā)布�！督煌ê蛙囕v稅費(fèi)改革實(shí)施方案》規(guī)定：“在車輛購置稅、燃油稅出臺前，各地區(qū)和有關(guān)部門要繼續(xù)加強(qiáng)車輛購置附加費(fèi)、養(yǎng)路費(fèi)等國家規(guī)定的有關(guān)政府性基金和行政事業(yè)性收費(fèi)的征管工作，確保各項(xiàng)收入的足額征繳�！�
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樓繼偉：近期推進(jìn)六大稅制改革擇機(jī)實(shí)施燃油稅
財(cái)政部副部長樓繼偉11月29日在財(cái)政部全國稅政工作會議上強(qiáng)調(diào)：“新時(shí)期我國的治稅思想應(yīng)在繼續(xù)強(qiáng)化籌集財(cái)政收入功能的同時(shí)，重視公平原則，探尋稅收中性與積極發(fā)揮稅收調(diào)控作用的平衡點(diǎn)，堅(jiān)持合理負(fù)擔(dān)的稅制改革取向，強(qiáng)調(diào)稅收發(fā)展的可持續(xù)性，發(fā)揮和提高稅收在國家宏觀調(diào)控方面的作用和能力，促進(jìn)社會主義和諧社會建設(shè)。”基于上述理念，樓繼偉指出，近中期我國要積極推進(jìn)六大稅制改革。
全面實(shí)施增值稅轉(zhuǎn)型改革。據(jù)了解，增值稅轉(zhuǎn)型在東北地區(qū)部分行業(yè)試點(diǎn)已經(jīng)兩年多時(shí)間，總體上運(yùn)行良好。樓繼偉說，從規(guī)范稅制、統(tǒng)一政策、方便征管以及為各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境等角度考慮，“十一五”應(yīng)加快增值稅轉(zhuǎn)型改革在全國范圍推開的步伐。詳細(xì)進(jìn)入>>>
知識點(diǎn)小貼士：
什么是養(yǎng)路費(fèi)？
養(yǎng)路費(fèi)，專指中國現(xiàn)在實(shí)行的，對在普通公路上行駛的車輛征收的專用于普通公路修建養(yǎng)護(hù)的行政事業(yè)性收費(fèi)。其用途與現(xiàn)在實(shí)行的“過路、過橋費(fèi)”，高速公路通行費(fèi)相似。養(yǎng)路費(fèi)的征收似乎與共和國同齡。
目前，養(yǎng)路費(fèi)依據(jù)《公路法》，國務(wù)院《公路路政管理規(guī)定》和交通部有關(guān)規(guī)定征收，具體標(biāo)準(zhǔn)由各省、市、自治區(qū)制定，且各不盡相同。根據(jù)《公路法》，國家將用“燃油附加稅”替代養(yǎng)路費(fèi)，該法的規(guī)定已經(jīng)出臺數(shù)年，但其規(guī)定具體實(shí)施由國務(wù)院規(guī)定，至2006年止，尚未實(shí)施。養(yǎng)路費(fèi)實(shí)行按車輛噸位計(jì)費(fèi)的辦法，以月為基本繳費(fèi)期間。特殊情形從該基本原則上演變。
什么是燃油稅？
燃油稅是指對在我國境內(nèi)行使的汽車購用的汽油、柴油所征收的稅。它是費(fèi)改稅的產(chǎn)物，是取代養(yǎng)路費(fèi)而開征的，其實(shí)質(zhì)是汽車燃油稅。開征此稅不是我國的首創(chuàng)，當(dāng)今世界許多國家都開征了燃油稅。
有關(guān)部門按照海南征收燃油附加費(fèi)的思路， 制訂了燃油稅初步方案。然而正要實(shí)施時(shí)，國際油價(jià)開始大幅上漲。于是，2000年左右，“費(fèi)改稅”的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向?qū)?jīng)濟(jì)影響較小的農(nóng)村稅費(fèi)改革。
