內部審計對權力監(jiān)督制約的實踐與思考

　　加強對權力的監(jiān)督制約，是保障權力合法、合規(guī)、合理運行的必要條件。對權力的監(jiān)督制約，有多種形式，就一個單位、部門來說，內部審計作為獨立監(jiān)督和評價本單位和所屬單位財政收支、財務收支、經(jīng)濟活動的真實、合法和效益的行為，是一個十分有效而又重要的內部監(jiān)督形式。認真研究探討，不斷深化內部審計對權力監(jiān)督制約實踐的認識，把握其規(guī)律性，對充分發(fā)揮職能作用有著十分重要的意義。

　　一、內部審計在權力監(jiān)督制約中的重要地位和作用

　　內部審計是現(xiàn)代經(jīng)濟管理的產物，是我國審計體系的重要組成部分，審計法等法律法規(guī)賦予它的應有法律地位及其本身所具有的職能、特點，決定了它在監(jiān)督制約單位、部門內部經(jīng)濟管理權當中，有著十分重要的地位和其他監(jiān)督形式不可替代的作用。

　　（一）內部審計在權力監(jiān)督制約中的地位。首先，監(jiān)督制約職權法定。審計法明確規(guī)定：“國務院各部門和地方人民政府各部門、國有的金融機構和企業(yè)事業(yè)組織，應當按照國家有關規(guī)定建立健全內部審計制度”。省政府頒發(fā)的《安徽省內部審計辦法》和審計署新發(fā)布的《關于內部審計工作的規(guī)定》，都對單位、部門建立內部審計制度提出了明確要求，賦予了內部審計應有的職責和權限。如前者規(guī)定，“內部審計機構或者人員在本部門行政首長或者本單位法定代表人的直接領導下，依法對本部門或者本單位以及所屬單位的財政、財務收支的真實、合法、效益進行審計監(jiān)督，獨立行使內部審計監(jiān)督權”。后者規(guī)定：內部審計機構按照本單位主要負責人或者權利機構的要求，對本單位及所屬單位的財政、財務收支及其有關的經(jīng)濟活動，預算內外資金的管理使用，本單位內設機構及所屬單位領導人的任期經(jīng)濟責任，本單位及所屬單位的固定資產投資項目，本單位及所屬單位的經(jīng)濟管理和效益情況等進行審計監(jiān)督，并同時規(guī)定了審計機構履行職責所必須擁有的10項權限。由此可見，內部審計在對單位、部門內部經(jīng)濟管理權的監(jiān)督制約是法律法規(guī)規(guī)定并予以保障的，在對權力的監(jiān)督制約中具有重要的法律地位。其次，具有綜合經(jīng)濟監(jiān)督和服務其他監(jiān)督的雙重性。內部審計作為一種經(jīng)濟監(jiān)督手段，對經(jīng)濟問題的審計過程，也是對權力在經(jīng)濟領域錯用、濫用和權力腐敗的確認與糾正過程。同時，通過審計獲取的審計信息，以獨有的價值內涵，服務于其他監(jiān)督形式，如利用審計信息服務黨內監(jiān)督、法律監(jiān)督、行政監(jiān)察和公眾監(jiān)督等。因此，內部審計在權力監(jiān)督制約機制中具有直接的綜合經(jīng)濟監(jiān)督和間接的信息服務監(jiān)督雙重地位。

　?。ǘ﹥炔繉徲嬙跈嗔ΡO(jiān)督制約中的作用。內部審計機構在本單位主要負責人的直接領導下，依照法律法規(guī)及制度，對本單位的財政、財務收支進行審計監(jiān)督，以保證單位和人員遵守財經(jīng)法紀，履行經(jīng)濟責任。這種監(jiān)督有四個特點：一是雙重性。既代表本單位、本部門領導對其內部的經(jīng)濟活動進行監(jiān)督，也代表國家對本單位、部門的經(jīng)濟活動進行監(jiān)督。二是廣泛性?？梢詫Ρ締挝?、部門各項經(jīng)濟活動情況進行事后、事中和事前的審計監(jiān)督。三是獨立性。獨立于它所實施監(jiān)控的管理者之外，只對最高層領導負責（包括內審機構、控制審查過程和審計結論的獨立）。四是直接性。不因被監(jiān)督者有問題而去監(jiān)督，而是直接、經(jīng)常地實施審計監(jiān)督。五是有效性。既能實施事前、事中的監(jiān)督，防微杜漸，又能實施事后監(jiān)督，評價管理者的績效，有效地從源頭上預防和治理腐敗及經(jīng)濟管理中的其他問題。這些特點，決定了內部審計對權力的監(jiān)督制約有著特殊作用。從權力運作的各環(huán)節(jié)看：在權力獲得環(huán)節(jié)，通過審計，能客觀公正的評價領導者或管理者業(yè)績與能力，為組織選人用人提供依據(jù)等。在權力運行過程環(huán)節(jié)，對財物分配、使用和管理情況進行審計，能削減、分解、制衡權力。在權力運行結果環(huán)節(jié)，對權力運用正確與否以及經(jīng)濟責任履行程度等進行評價和鑒證，對違規(guī)違紀等后果進行糾正，作出審計處理處罰和過錯責任追究等。從權力行使的主體看：如通過對行政單位財政、財務收支審計，監(jiān)督制約行政權；通過對領導干部經(jīng)濟責任審計，監(jiān)督制約職務權；通過對企事業(yè)單位審計，監(jiān)督制約經(jīng)營決策、管理權等。

　?。ㄈ﹥炔繉徲嬙诙悇障到y(tǒng)“兩權”監(jiān)督制約中的作用。稅務系統(tǒng)既是行政執(zhí)法部門，又是行政管理部門，其權力包括稅收執(zhí)法權和行政管理權（以下簡稱“兩權”），稅收執(zhí)法權包括征收、管理、稽查和處罰等權力，行政管理權包括人權、物權和財權，其中物權和財權即公共資源的配置和執(zhí)行權，內部審計作為內部綜合經(jīng)濟監(jiān)督的有效形式，能夠監(jiān)督的權力籠統(tǒng)講就是稅收執(zhí)法權和公共資源的配置權和執(zhí)行權，主要表現(xiàn)在以下方面：

　　1、對稅收執(zhí)法活動進行專項審計，實現(xiàn)對其稅收征收、管理、稽查和處罰權行使的正當性和有效性進行監(jiān)督與制約。

　　2、對經(jīng)費預算和財務收支進行審計，實現(xiàn)對資金支配權進行監(jiān)督制約，防止各種違規(guī)違紀等腐敗行為發(fā)生，減少決策失誤帶來的種種鋪張浪費，提高資金使用效益。

　　3、對基建項目和大宗物品采購進行審計，抓住資金流向主線，從立項、撥付、管理和使用等環(huán)節(jié)著手檢查決策權、籌資權、審批權和監(jiān)督權等，跟蹤問效，查處和反映各種損失和浪費問題，評價投資效益、經(jīng)濟效益和社會效益，最終實現(xiàn)對建設領域的資金支配權的監(jiān)督與制約。

　　4、對企事業(yè)單位經(jīng)營和財務情況進行審計，審查國有資產的真實性、合法性，重大經(jīng)營決策的科學性、合法性、民主性和效益性，實現(xiàn)對國有資產管理權和使用權的監(jiān)督與制約，以維護和保障國有資產的安全完整和保值增值。

　　5、對領導干部任期經(jīng)濟責任進行審計，查明領導干部任職期間經(jīng)濟責任履行情況，特別是重大經(jīng)濟決策的科學性、合法性、民主性和效益性，以及廉潔自律情況，并作出客觀公正評價，實現(xiàn)對領導干部權力的監(jiān)督與制約。

　　二、我省地稅系統(tǒng)內部審計工作在“兩權”監(jiān)督制約中發(fā)揮了積極作用

　　為健全“兩權”監(jiān)督制約機制，我省地稅系統(tǒng)于1999年開始建立內部審計制度，幾年來，內審工作在各級地稅局黨組的正確領導下，緊密圍繞地稅工作中心，不斷創(chuàng)新工作思路、監(jiān)管機制、監(jiān)管手段和方法，全面推進內審工作的發(fā)展，對“兩權”的監(jiān)督制約發(fā)揮了積極作用。

　　（一）主要措施

　　1、提高思想認識，擺上重要位置。一是專門設置機構。率先在全國稅務系統(tǒng)設立了獨立的內審機構。2000～2002年，全省地稅系統(tǒng)在機構改革中，撤并了有關內設機構，精減了相關機構人員，唯有內審部門得到了加強。目前，全系統(tǒng)共有內審機構92個，內部干部281人。二是配強人員力量。嚴把內審人員選調關，凡進入內審部門的同志，都要征得上級局的同意。專業(yè)審計人員必須懂財務、懂稅收、懂政策、懂法規(guī)、懂計算機。全省專職內審人員取得中級以上職稱占48%，具備大專以上學歷占85%以上。還通過組織推薦和公開考試等方式，在全系統(tǒng)選拔了280多名專業(yè)人員，在省、市兩級建立人才庫，成為內審機動力量；縣區(qū)局積極探索兼職內審員制度。全系統(tǒng)共有373名同志取得了中內協(xié)頒發(fā)的《崗位資格證書》，初步形成了能適應內審工作需要的穩(wěn)定的內審隊伍。三是健全工作機制。各級地稅局黨組定期聽取內審工作專題匯報，及時協(xié)調解決內審工作遇到的困難和問題，初步建立了“黨組統(tǒng)一領導、‘一把手’親自抓，分管領導具體抓，職能部門組織協(xié)調，有關部門積極配合”的內審領導機制和工作機制。

　　2、注重審計建設，增強執(zhí)審能力。一是加強制度建設。建立《內部審計暫行辦法》、《經(jīng)濟責任審計暫行辦法》等各類審計制度16 項，內容涵蓋內部審計的各環(huán)節(jié)、各部位、各崗位，形成從“母制度”到“子制度”、從程序到實體、從專項到綜合的內部審計制度體系，基本做到立項有依據(jù)、行為有規(guī)范，操作有程序、項目有重點、質量有控制、結果有監(jiān)督。二是加強業(yè)務建設。堅持內審人員后續(xù)教育制度，將內審業(yè)務培訓列入每年的系統(tǒng)和本單位培訓計劃，有重點、有針對性的舉辦內審業(yè)務培訓班。三是加強廉政建設。實行審計公示制度，審前3天內在被審單位公共場所張貼審計公示。以審計組為業(yè)務執(zhí)行機構，實行交叉審計和審計回避制度，做到經(jīng)常性“換人審計”。審計結束后，還實行回訪制度。

　　3、拓展審計外延，豐富審計內涵。一是財務收支審計向管理審計、廉政審計延伸。向管理審計延伸，就是財務收支審計由簡單的數(shù)字披露，現(xiàn)象上的問題羅列，內容上“是什么”、“怎么樣”的回答，向更深的層次、更高的視角來分析“為什么”，提出“怎么辦”的具體對策。向廉政審計延伸，就是用監(jiān)察的理念抓審計，通過審計促廉政，做到審廉兼顧。二是經(jīng)濟責任審計向執(zhí)法審計、征管質量審計延伸。一方面加強稅收執(zhí)法卷宗審計，重點看執(zhí)法程序是否到位，認定事實是否清楚，引用條款是否準確，審批手續(xù)是否完備，適用稅率是否正確，行政處罰是否恰當，具體行政行為是否合規(guī)。另一方面，加強稅收征管質量審計，通過到戶抽查、案卷檢查與電腦資料審查相結合的方式，計算漏征漏管率、登記率、上機率、亮證率、征期申報率、征期入庫率、欠稅增減率、逾期處罰率、滯納金加收率等指標是否符合規(guī)定要求。三是經(jīng)濟責任評價由定性為主向定量與定性相結合延伸。結合地稅工作的特點，將領導干部履行經(jīng)濟職責的主要指標，分為財政、財務收支計劃執(zhí)行情況、資產保值增值及管理情況、財務收支情況等七大類，每類指標分別由公式計算得出，為客觀公正地評價領導干部提供依據(jù)。

　　4、加強質量控制，打造審計精品。實行內審督導制度，突出堅持“兩項原則”，抓好“六個環(huán)節(jié)”?！皟身椩瓌t”：一是突出重點，審深審透原則。在工作部署上，突出對重點單位重點資金和重點項目的審計，特別是對管理中薄弱環(huán)節(jié)實行定期或持續(xù)審計。在審計具體單位時，對易出問題的重要部位、重要環(huán)節(jié)進行重點審計，確保重大問題不漏審；對已發(fā)現(xiàn)的重大問題集中查深查透。二是依法處罰原則。對查處的問題在事實清楚、定性準確的基礎上，一般性問題提出針對性強的審計意見建議：對嚴重違規(guī)違紀問題，依法從嚴處理，追究責任單位和責任人的責任?！傲鶄€環(huán)節(jié)”：一是立項環(huán)節(jié)。堅持先立項后審計，先由下級地稅機關上報審計項目，再由上級結合實際統(tǒng)籌安排立項，下達項目內審計劃，分解到審計項目，明確到承辦單位和責任人。二是方案制度環(huán)節(jié)。審計項目實施前，搞好審前調查研究，收集被審單位財務管理的有關規(guī)定，摸清資金活動、內控制度建立等情況，發(fā)現(xiàn)和分析存在的主要問題，有針對性地制定具體審計目標、內容和方法。三是審計實施環(huán)節(jié)。審計項目嚴格按照審計方案確定的目標和內容實施。四是報告環(huán)節(jié)。認真分析研究和加工提煉審計工作底稿，形成有情況、有數(shù)據(jù)、有分析、有建議的審計報告。堅持審計報告集體審議制度。對事關全局、拿得準又能說明問題的審計情況，隨時向領導報告，提高報告的針對性和時效性。五是審核把關環(huán)節(jié)。內審人員對所編制的工作底稿和查實的審計證據(jù)負責；審計組長對編寫的審計報告負責；內審部門負責人對審計評價和審計處理建議負責。六是后續(xù)審計環(huán)節(jié)。將所有作出審計結論的審計項目都納入后續(xù)審計，建立對審計結論執(zhí)行情況的再監(jiān)督機制，把后續(xù)審計結果與單位經(jīng)濟利益、與評先評優(yōu)、與個人晉升獎懲掛鉤。

　　5、強化成果利用，服務管理決策。積極采取審計情況通報、依據(jù)審計結果考核教育干部和完善制度，以及實地審計“一審”“二幫” “三促”等措施，強化審計成果的分析利用。對領導關心、職工關注的項目審計結果如基建、重大經(jīng)費開支等予以公告，增強透明度。充分利用專項審計和審計調查手段和結果，加強宏觀分析研究，針對問題從機制層面上提出解決的有效方法，為加強管理和領導決策服務。

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　　一是進一步嚴肅了財經(jīng)紀律，保證了財經(jīng)法規(guī)、制度的落實和內控制度的建立健全。二是摸清了家底，進一步促進了財務統(tǒng)管，規(guī)范了財務行為。三是保證了財務會計信息的完整性、真實性和準確性。四是加強了基建和固定資產管理，進一步促進了基建法規(guī)制度的落實和保證了國有資產的安全、完整及效益。特別是加強了對整個建設資金活動情況的全程監(jiān)督，一定程度地預防和制約了基建活動中違規(guī)違紀和不廉行為的發(fā)生。五是加強了對領導干部的監(jiān)督管理，促進了領導干部依法履行經(jīng)濟職責，進一步完善了干部考核和選人用人機制，從制度上推動了系統(tǒng)的黨風廉政和政風建設，促進了內部管理水平的提高。

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　　1、認識尚未完全到位。對內部審計在“兩權”監(jiān)督制約工作中的地位及其職能作用認識不足，實際工作中重視不夠，致使工作部署落實不力，開拓創(chuàng)新意識不強，工作開展不平衡，直接影響了內部審計監(jiān)督制約作用的有效發(fā)揮。

　　2、獨立性不夠強。獨立性是審計監(jiān)督制約的本質特征，是有效發(fā)揮內部審計作用的內在要求和必要條件。獨立性不夠強主要表現(xiàn)在：首先，內審機構不夠獨立、健全。省以下實行監(jiān)審合一的體制，無論在力量和職能履行上，均缺乏其獨立性和權威性。其次，在實施審計監(jiān)督過程中，有時因工作比較集中，審計力量不足，而臨時從外部抽人。同時，一些重大經(jīng)濟活動和決策，控制系統(tǒng)設計等缺少內審人員參加，其控制審查過程的獨立性不強。第三，內審人員往往不能獨立于所審查的活動之外，審計行為受干擾、限制，審計意見難落實，其審計結論的獨立性也不夠強。

　　3、內審力量結構的欠缺。內部審計工作，除要求內審人員具備較高的思想政治素質外，特別要有與審計工作相適應的專業(yè)知識和業(yè)務能力，根據(jù)審計工作特點，審計人員必須熟練掌握審計法律法規(guī)、財經(jīng)制度、財務會計等多方面的知識，具備查帳、綜合分析、組織協(xié)調和口頭與文字表達等多方面的能力，這是做好工作的基礎條件。但目前系統(tǒng)內審人員專業(yè)結構不合理，有的不具備或不完全具備這些方面的知識與能力，在一定程度上制約了監(jiān)督職能的進一步發(fā)揮。

　　4、監(jiān)督制約面過窄。內部審計的職責包括對財政、財務收支等所有經(jīng)濟活動的監(jiān)督，范圍十分廣泛，但目前系統(tǒng)內部審計主要著重于對行政管理權中財權與物權的監(jiān)督制約，而對稅收執(zhí)法權監(jiān)督制約涉及內容不多，環(huán)節(jié)過少，直接影響了其職能作用的全面發(fā)揮。

　　5、審計質量不夠高。在局部還存在，一是質量控制制度落實不夠，如審計復核、質量檢查制度等，存在潛在的審計風險。二是重問題審查，輕處理處罰，起不到應有懲戒作用。三是重審計意見提出，忽視審計意見落實，少數(shù)甚至一審了之，忽視審計成果的轉化利用。

　　6、審計技術方式單一。目前主要采取就地審計方式，且手工操作，審計方式單一，審計工作科技含量不高，不能適應經(jīng)濟情況變化和審計發(fā)展需要。

　　三、進一步加強內部審計工作的思考

　　上述問題的存在，在一定程度上制約了內部審計在“兩權”監(jiān)督制約中職能作用的有效發(fā)揮，必須采取切實措施，認真加以解決，使其充分發(fā)揮對權力的監(jiān)督制約作用，更好地為推進依法治稅、從嚴治隊進程，為不斷提高稅務執(zhí)法能力建設水平服務。

　　（一）進一步強化認識。黨的十六大和十六屆四中全會，都從強化對權力監(jiān)督制約的高度，對審計工作提出了新的要求。國家稅務總局黨組在“兩權” 監(jiān)督制約的決定中明確要求“強化內部審計”，以改進監(jiān)督方法，提高監(jiān)督效率。所有這些都充分表明審計在對權力監(jiān)督制約中十分重要，只能加強，不能削弱。為此，必須強化思想認識，各級領導應進一步重視內審工作，內審人員要有高度的責任感和使命感，認真履行好審計監(jiān)督職責，被審計群體要從被關心、被愛護的角度理解審計，積極支持配合審計工作，共同把這一重要的監(jiān)督機制有效運用和落實于“兩權”監(jiān)督制約的實踐。

　?。ǘ┰鰪姫毩⑿?，提升權威性。一是努力爭取建立獨立健全的內審機構，在本部門分管領導或主要負責人直接領導下開展工作，同時下設審計委員會，內審部門向審計委員會負責報告工作，以實現(xiàn)內部審計組織上的完全獨立。即使一時受編制等限制，難以設立獨立的內審機構，也應在審監(jiān)合署的情況下，盡力調劑、任命1名內審機構的副職，專司內審工作。二是制定相關制度，進一步明確內審部門職責，賦予內審部門必要的檢查、處理處罰等權限，并用批準年度計劃等方式保障內審工作不受其他因素影響，獨立行使審計職責。從以上兩方面切實保證內審機構獨立、開展業(yè)務獨立和行使職權獨立，提升審計的權威性。

　　（三）進一步加強審計建設。建立一套功能齊全、運轉協(xié)調、監(jiān)督有力、服務到位的內部審計體系。首先，在隊伍建設上。建立健全考核、教育、培訓和監(jiān)督機制，實行任職資格制，努力提高和激活內審人員宏觀思維能力、應對復雜局面能力和創(chuàng)新能力。其次，在制度建設上。堅持用制度管人、用制度規(guī)范工作行為，研究制定責任追究、回避等制度，完善內審制度體系。第三，在審計方法和內容上。堅持對稅收行政管理權和稅收執(zhí)法權監(jiān)督并舉原則，要在抓好現(xiàn)有各項目審計的基礎上，積極研究探索“領導干部期中經(jīng)濟責任審計”、“稅收執(zhí)法活動審計”和投資、重大決策以及績效審計，制定出切實可行的規(guī)章制度，逐步拓寬審計監(jiān)督面，以實現(xiàn)由傳統(tǒng)審計向諸多審計方式結合及并存發(fā)展轉變，積極試行抽樣審計、送達審計等新的審計方法。第四，在審計技術手段上。圍繞稅收征管信息化、辦公自動化和財務管理電算化，加快審計工作信息化建設步伐，積極推行計算機輔助審計，研究開發(fā)應用審計軟件，提高審計手段的科技含量。第五，在質量控制上。完善審計復核和質量檢查制度，加強項目審計各環(huán)節(jié)質量控制。建立內審人員崗位責任制和審計項目負責制，將責任考核同收入和晉級掛鉤，嚴格質量責任過錯追究。第六，在提高審計效果上。健全審計意見落實的跟蹤問效制度、定期反饋制度和審計成果利用制度，切實抓好審計意見落實，充分利用好審計成果。

　?。ㄋ模┩卣箤徲媰热?，擴大監(jiān)督制約面。根據(jù)內部審計的功能及特點，盡快建立完善對稅收執(zhí)法權審計制度，以加強對征收系統(tǒng)核算水平的審計（主要審查有無弄虛作假，混級、混庫、混稅種以及隱瞞欠稅等問題）；對管理系統(tǒng)管理水平的審計（主要審查管理范圍是否全面，管理質量是否符合要求等）；對稽查系統(tǒng)稽查質量的審計（主要審查選案的合理性以及自理程序的合規(guī)性，處罰的合法性和規(guī)范性，執(zhí)行的有效性等），并且這一手段在運用上主要通過對稅收會統(tǒng)憑證、帳簿、報表及其他稅收計會統(tǒng)、征管等資料的審查，以查錯糾弊及作出評價，其得出的結論更全面、準確、客觀，能有效避免其他監(jiān)督方式在這方面存在的缺陷。從而形成行政監(jiān)察、稅收執(zhí)法專項檢查和稅收執(zhí)法審計相互配合、共同作用的立體稅收執(zhí)法監(jiān)督制約體系，以切實有效地監(jiān)督稅務機關和稅務人員嚴格依法行政。

　?。ㄎ澹┩晟平?jīng)濟責任審計。首先，完善經(jīng)濟責任評價指標體系，以便全面、客觀、科學的評價領導干部履行經(jīng)濟責任情況。其次，從真實性入手，以財政、財務收支為基礎，以重大經(jīng)濟決策為重點，充分運用各類審計成果，采取多種審計方式，對各項指標進行認真的審計核實。從合法性入手，突出考察遵紀守法情況，重點檢查決策和管理權運用其程序與內容的合法性。從效益性入手，突出科學的發(fā)展觀，重點審計評判領導干部是否科學理政。第三，加大領導干部中經(jīng)濟責任審計力度，強化對權力運行過程的監(jiān)督制約。

　?。﹪@中心，切實避免“兩張皮”。稅務系統(tǒng)內部審計是為稅收大局服務的，必須緊密圍繞稅收工作中心，立足稅務事業(yè)的發(fā)展求發(fā)展，切實避免實際工作中一定程度存在的審計與稅收工作“兩張皮”現(xiàn)象。為此，要在稅收工作大局中找準位置，有效服務依法治稅和從嚴治隊。首先，依法治稅需要強有力的監(jiān)督制約機制加強對執(zhí)法權的監(jiān)督制約，內部審計應積極配合其他機制，檢查糾正執(zhí)法過程中存在的問題，并將掌握的信息加以提煉，供領導強化依法治稅決策參考。其次，從嚴治隊重在內部管理與監(jiān)督，內部審計作為與管理相適應的監(jiān)督制約機制，是從嚴治隊的重要舉措施，必須對每項管理及環(huán)節(jié)都有效發(fā)揮監(jiān)督制約和促進作用，這樣審計工作才有活力和生命力。