2003年3月4日，國家審計署發(fā)布了新的《關于內部審計工作的規(guī)定》，要求中國內部審計協會、各企事業(yè)單位及社會團體自5月1日起遵照執(zhí)行。根據這個規(guī)定和《審計法》及相關法律法規(guī)，中國內部審計協會組織有關方面的專家、內部審計實務工作者、法律工作者，從2000年初到2002年末，歷時3年，制定了一套既符合國際內部審計慣例，又適合中國國情的內部審計準則，首批公布并于2003年6月1日起施行的有《內部審計基本準則》、《內部審計人員職業(yè)道德規(guī)范》以及10項內部審計具體準則。這是中國內部審計協會著力推進內部審計法制化、制度化和規(guī)范化建設的重要舉措。筆者自始至終參與了內部審計準則的起草和論證工作，現就其基本問題作簡要說明。

　?。ㄒ唬┙鼛啄?，伴隨著國有企業(yè)改革的日益深入，國有企業(yè)的深層次問題表現得越來越突出，如何建立健全公司治理結構，優(yōu)化內部控制、促進企業(yè)資源的有效利用、避免舞弊和浪費，已成為當前全社會面臨的重大課題，尤其是最近兩年上市公司舞弊案的層出不窮，更使大家認識到：只有建立一套完整的監(jiān)督控制系統，才能徹底解決舞弊、腐敗和管理不當問題。在這一監(jiān)督控制系統中，內部審計是必不可少的組成部分。內部審計準則是內部審計職業(yè)規(guī)范體系的重要組成部分，是對內部審計機構及內部審計人員執(zhí)業(yè)行為的規(guī)范，也是衡量內部審計質量的權威性標準，這一規(guī)范的制定能促進我國內部審計事業(yè)的全面發(fā)展，更好地為社會主義市場經濟服務。

　　1.制定內部審計準則有助于社會公眾了解內部審計工作的性質和內部審計人員所負的責任，提高社會公眾對內部審計職業(yè)的信心。內部審計是組織內部的一種獨立客觀的監(jiān)督和評價活動。內部審計通過發(fā)揮其基本職能，能夠審查、揭露違法違規(guī)行為。同時，內部審計通過對經營活動及內部控制的審查和評價，能夠解決組織本身存在的問題，提高管理效率和效果，從而促進組織目標的實現，這是內部審計更為重要的職能所在。我國的內部審計，從20世紀80年代開始建立，歷經近20年的發(fā)展，已有了長足的進步，截至2001年全國已有了7.6萬個內部審計機構，19.3萬名內部審計從業(yè)人員，分布在各企事業(yè)單位。但是，我國的內部審計工作也存在著一些突出的問題：①許多組織和社會公眾沒有意識到內部審計工作的重要性，甚至把內部審計定位于經營管理層的對立面；②內部審計工作缺乏科學的理論指導，存在著憑經驗辦事的操作模式；③內部審計人員所承擔的職責及其必須具備的職業(yè)道德定位模糊。內部審計準則正是基于上述情況而制定的，這一規(guī)范能指導內部審計工作，明確內部審計機構及人員的責任，提高內部審計的質量，增強社會公眾對內部審計職業(yè)的信心。

　　2.制定內部審計準則有助于我國內部審計職業(yè)逐步邁向國際化。我國已加入世貿組織，逐漸邁向國際經濟舞臺。全球經濟一體化的趨勢要求我國的內部審計職業(yè)不能再停留在“閉門造車”的階段，而應充分借鑒國際內部審計先進的理論，技術及經驗，將我國內部審計事業(yè)融入世界內部審計的一體化之中，促進我國內部審計事業(yè)的發(fā)展。國際上許多發(fā)達國家的內部審計已走過了幾十年的歷史，作為內部審計職業(yè)的國際性組織——國際內部審計師協會（IIA）已有60年歷史，會員數量達到7萬多，分布在120多個國家，并有150多個地區(qū)分會、29個國家分會。IIA從成立之日起就著手制定內部審計準則，并且根據實際情況不斷修改內部審計準則，旨在為內部審計實務提供高質量的執(zhí)業(yè)標準，以推動內部審計職業(yè)的發(fā)展。2001年6月，IIA頒布了最新的內部審計實務準則，并從2002年元月1日起正式實施，掀起了內部審計發(fā)展的又一輪高潮。針對許多大型公司的會計舞弊案件，美國國會制定了一系列的新政策，對公司內部審計給予更多的關注，提高了內部審計的地位，同時也使內部審計面臨更大的挑戰(zhàn)。

　　我國在1987年成立了中國內部審計學會，同年12月加入了IIA.10多年來，中國內部審計學會積極進行國際合作，發(fā)展國際內部審計師協會會員3000多人，在中國開設了10多個國際注冊內部審計師（CIA）考點，并取得較好效果。2002年，中國內部審計學會正式更名為中國內部審計協會。這次更名不僅是形式上的，更是實質上的，它理順了我國內部審計職業(yè)組織與國家審計署的關系，也使我國內部審計職業(yè)組織更加適應市場經濟的要求。在這樣的背景下，充分借鑒國際內部審計慣例，制定適合我國國情的內部審計準則就成為我國內部審計職業(yè)走向國際化的必然需要。

　　3.增進內部審計工作的適應性，真正使內部審計人員做到依法審計、適法而為。1994年，我國頒布了《審計法》，將內部審計以法律形式予以規(guī)定，明確了其法律地位。1995年，國家審計署又發(fā)布了《關于內部審計工作的規(guī)定》，對內部審計機構、人員、職責權限等作了進一步規(guī)定。根據這些法規(guī)的要求，我國的內部審計工作是在國家審計署和中國內部審計協會領導和管理下開展的。與此同時，《會計法》、《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《上市公司章程指引》、《上市公司治理準則》、《信托投資公司管理辦法》、《國有重點金融機構監(jiān)事會暫行條例》等相關法律法規(guī)都對內部審計工作做了相應的規(guī)定。

　　但是，《審計法》及相關法律法規(guī)的規(guī)定都是總括性的，沒有對內部審計工作的具體操作和執(zhí)行進行規(guī)范。我國的內部審計實務中缺乏一套完整、科學和具備相當權威的準則用于指導實務，內部審計人員執(zhí)行內部審計業(yè)務就沒有業(yè)務規(guī)范和統一的業(yè)務質量衡量標準，因而對《審計法》及相關法律法規(guī)的貫徹就不可能全面和徹底，也無法實現真正意義上的依法審計。同時，法律法規(guī)的修訂非常不易，無法適時配合形勢的變化和實際的需要而進行必要的修訂。因此，為了按照國際慣例和我國國情來制定內部審計準則，來規(guī)范審計原則、審計方式、審計程序、審計方法及審計報告等審計實務問題，可隨著環(huán)境的改變而不斷修訂，并且不必經過立法機構。這樣可以大大增加內部審計工作的適應性，實現既依法審計，又適法而為。

　　4.制定內部審計準則有助于提高我國內部審計的專業(yè)化水準，提高內部審計人員的專業(yè)素養(yǎng)并使內部審計工作向制度化邁進。制定內部審計準則是一項十分艱苦細致的工作，需要許多專家和實務工作者協同努力，需要借鑒國外先進的國家內部審計成功的案例，才能順利完成。而伴隨著環(huán)境的變化，還需要從理論和實踐上去研究內部審計準則如何適應這種變化，比如內部審計已深入企業(yè)管理的層面，這就需要關注內部控制、風險管理和公司治理的配合。那么內部審計準則該如何修訂呢？修訂哪些條款呢？修訂到何種程度呢？這必須進行大量的理論研究和實踐研究。因此，制定內部審計準則有助于提高我國內部審計的專業(yè)化水準，有助于促進相關學術研究的發(fā)展。同時，在整個審計體系中，我國已經制定了獨立審計準則和國家審計準則，由于內部審計與民間審計、政府審計在很多方面有相似之處，因此，內部審計準則可就相似之處借用獨立審計準則和國家審計準則，相異之處再針對內部審計的特定需要自行研究制定。這樣，不僅可以降低成本，而且可以使內部審計與民間審計、政府審計協同發(fā)展，協助廣大社會公眾去理解審計的目的和審計人員在市場經濟中的作用，建立社會公眾對審計的信心。

　　我國的內部審計發(fā)展歷史不長，內部審計人員的專業(yè)素養(yǎng)參差不齊。內部審計人員的專業(yè)勝任能力和技術水平是決定我國內部審計工作質量的關鍵因素。內部審計準則對內部審計工作作出了具體規(guī)范，對從業(yè)人員執(zhí)行業(yè)務進行直接、具體的指導。在內部審計準則指導下執(zhí)業(yè)需要從業(yè)人員有一個從理解到熟悉運用的過程，這一過程本身就是內部審計人員不斷學習、提高素質和技能的過程。內部審計專業(yè)化水準和內部審計人員專業(yè)素養(yǎng)的提高、社會公眾對內部審計信心的提高、內部審計與民間審計和政府審計距離的拉近，必將使內部審計工作走向制度化、現代化。

　?。ǘ﹥炔繉徲嫓蕜t的制定是一項復雜且技術性很強的工作。從2000年初到2002年底，在國家審計署的領導下，中國內部審計協會專設了一個準則委員會來負責內部審計準則的起草、修改和論證工作。準則委員會組織了各方面的專家和實務工作者，對內部審計準則進行了多次研究和系統論證，相繼召開了九江會議、北京會議、大連會議、蘇州會議、深圳會議、青島會議。2002年底，準則委員會在北京就準備首批公布的準則進行了最后的研討論證，后提交給2003年2月召開的中國內部審計協會四屆三次理事會議討論并通過。內部審計準則的制定分以下幾個步驟：

　　1.選定項目。準則委員會根據內部審計實務的需要，結合國際內部審計發(fā)展的趨勢，征求各方專家和實務工作者的意見，選定急需解決的內部審計問題作為內部審計準則項目（包括職業(yè)道德規(guī)范、基本準則和若干項具體準則）。由中國內部審計協會審批立項。準則委員會選定項目時具體考慮以下幾個因素：

　?。?）財務審計與管理審計并重。根據國際內部審計師協會的一項調查，54％的高層主管認為內部審計人員應把工作重心放在管理審計上；在亞洲地區(qū)，61％的高層主管認為內部審計應重點關注管理審計，扮演企業(yè)顧問的角色。根據中國內部審計協會的統計調查，1998年以前，財務收支審計占50％以上；1999～2001年，財務收支審計僅占32％，管理審計占68％。這就要求在選定準則項目時，既要考慮財務事項，以發(fā)揮內部審計消極防弊、積極興利的功能，又要考慮管理事項，以充分發(fā)揮現代內部審計積極興利和價值增值的功能。關注財務事項主要是加強內部審計人員對舞弊預防與審查的責任。

　?。?）信息化對內部審計的影響。伴隨著信息系統的發(fā)展，內部審計人員的工作環(huán)境漸趨自動化，于是電子數據處理（EDP）審計人員與一般內部審計人員的差別日益縮??；由于自動化環(huán)境下，信息系統橫跨許多部門，這就使以傳統的垂直部門為重心的內部審計逐漸演進為跨部門的內部審計。

　?。?）不良社會環(huán)境給內部審計帶來的職業(yè)風險。就整個社會環(huán)境而言，各種欺詐、舞弊層出不窮，社會道德狀況也不容樂觀，司法界、醫(yī)學界、審計職業(yè)界違背職業(yè)道德的事件屢見不鮮。這種不良的社會環(huán)境給內部審計界帶來了巨大的職業(yè)風險，制定內部審計準則時應給予極大的關注。

　?。?）準則應高于我國內部審計的現實水準。內部審計準則旨在指導內部審計實踐，因此必須高于現實，否則，我們要么在低水平上徘徊，要么好高騖遠，不切實際。

　　2.擬定初稿。準則委員會根據確定的項目，進行調查研究，起草初稿。具體操作辦法是每個內部審計準則項目成立一個專門制定小組。各制定小組的成員構成應充分考慮理論與實踐相結合的原則，由高校教授、大中型企業(yè)（包括國營、民營等不同類型企業(yè)）內部審計機構負責人、各地內部審計協會負責人組成。同時也考慮了東部、中部及西部三個經濟發(fā)展程度不同地區(qū)內部審計的差別。在進行大量實踐調研后，各制定小組成員經多次討論整理，形成內部審計準則初稿。

　　3.征求意見。中國內部審計協會就準則委員會提交的內部審計準則初稿廣泛征求各有關部門及各地方內部審計協會、會員單位、科研院校等方面的意見，并且在3年內召開了7次內部審計準則研討會，對內部審計準則初稿進行了認真的研究、討論。參與會議的專家包括：中國內部審計協會會長、副會長、秘書長及顧問；準則委員會成員；審計署經貿司、法制司、外資司、投資司的領導廈門大學、武漢大學、中山大學、暨南大學、南開大學、上海財經大學、中南財經政法大學、重慶大學、西安交通大學、鄭州航空工業(yè)管理學院、北方交通大學、西南財經大學、北京工商大學、江西財經大學、東北財經大學、南京審計學院的專家學者；中國航空第二集團公司、鐵道部、首都鋼鐵公司、海洋石油總公司、石油天然氣總公司、中國通用技術（集團）控股公司、國家電力公司、廣東核電合營公司、中國農業(yè)銀行等大中型企業(yè)的內部審計機構負責人以及各地內部審計協會負責人等。他們對每個內部審計準則項目（包括職業(yè)道德規(guī)范、基本準則和若干項具體準則）都進行了深入、細致的分析研究，從科學性、現實性、前瞻性等方面對內部審計準則提出了大量修改意見。

　　4.修改定稿。準則委員會充分考慮各次內部審計準則研討會所提出的意見及其他方面反饋的意見，對每個內部審計準則項目都經過了3～4次的修改。修改稿交中國內部審計協會秘書處。在適當的時候，中國內部審計協會召開內部審計準則定稿會，邀請多方面專家出席，對準則進行最后的把關和復核，最終定稿。

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