近年來，審計署駐沈陽特派辦先后對黑龍江省、遼寧省和內(nèi)蒙古自治區(qū)等地高速公路建設項目進行了審計。發(fā)現(xiàn)由于項目建設管理的方式存在諸多問題，已經(jīng)直接影響著我國高速公路建設的管理水平與國際接軌，為此，本文擬對高速公路建設管理中存在的問題進行分析，從中提出適合我國公路建設的管理模式的建議。

　　一、現(xiàn)行管理方式下存在的主要問題

　　（一）項目法人不獨立

　　為建立固定資產(chǎn)投資責任約束機制，規(guī)范項目法人行為，明確其責、權(quán)、利，以及努力提高投資效益，近年來國家出臺了關于實行建設項目法人責任制的相關規(guī)定，要求大中型基本建設項目在建設階段必須組建項目法人制的建設單位，對項目的策劃、資金籌措、建設過程的組織管理，甚至建成后的生產(chǎn)經(jīng)營、債務償還等負責。項目法人按《公司法》操作，獨立行使法人權(quán)利。上述規(guī)定在一定程度上解決了有國家投資的大中型建設項目在投資、產(chǎn)權(quán)關系和工程質(zhì)量等方面存在的責任不清問題，但在項目建設的具體管理工作方面，還沒有擺脫計劃經(jīng)濟體制時期的管理模式的影響。在工程管理的權(quán)限上雖然政府均作了明確規(guī)定，但由于各方面原因，從立項開始，至工程組織管理形式，人員配備，一直到最后項目建成時間等均要受到相關政府和行政管理部門的“無微不至的呵護”，項目法人獨立發(fā)揮作用難以實現(xiàn)。內(nèi)蒙古自治區(qū)某高速公路其中一段總計122公里，自治區(qū)交通主管部門和自治區(qū)政府在短短的兩年內(nèi)先后三次下文件批準成立同一個項目法人單位。由于不按設計批復工期竣工而按政府要求的時間竣工通車，2004年9月通車至今，路面上的行車安全、標牌等尚未完善。

　　（二）管理環(huán)節(jié)過多，責任不清

　　項目自立項開始至項目建設后的管理，要涉及地方政府和行業(yè)主管部門的投資計劃、財務管理部門，項目法人，以及為項目建成管理而設立的管理部門等各個環(huán)節(jié)。由于項目管理層次和部門過多，造成在管理上相互脫節(jié)，責任不清。如：遼寧省某高速公路在建設的過程中，經(jīng)有關部門統(tǒng)計，從立項至建成通車，至少要經(jīng)過 29個部門，蓋約90多個章，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都不能順利開工建設。

　　（三）法人機構(gòu)臨時性，工作缺乏系統(tǒng)性和連續(xù)性

　　近年來的審計發(fā)現(xiàn)，這些地區(qū)的高速公路建設項目法人均由行業(yè)主管部門自行籌組，絕大部分是政府授權(quán)的臨時法人，尚未建立符合市場經(jīng)濟發(fā)展要求的科學的管理模式。由于這些項目法人單位都是臨時搭建的，人員綜合素質(zhì)參差不齊，缺乏組織大規(guī)模工程的建設經(jīng)驗，專業(yè)水平不高，工作缺乏系統(tǒng)性和連續(xù)性。從項目建設審計中發(fā)現(xiàn)一些諸如由于勘察設計深度不夠造成的工程質(zhì)量問題；施工中由于缺乏組織管理經(jīng)驗造成的工程投資損失問題；對單位工程疏于監(jiān)管造成的工程嚴重超概預算問題，都是由于上述原因引起的。內(nèi)蒙古自治區(qū)某高速公路就因缺乏施工組織管理經(jīng)驗，土方的挖填方不縱向調(diào)配而做為棄方處理，僅此一項就造成工程投資損失1 600萬元。

　　上述問題的存在，不僅制約了我國工程建設管理水平走向世界，而且由于管理手段落后，制約機制不健全，也容易滋生腐敗行為。我們感到改革建設項目管理模式，是改革固定資產(chǎn)投資體制的重要環(huán)節(jié)，是改善政府對建設項目管理，提高我國建設項目管理水平的一種探索。

　　二、實行代建制

　　作為大中型建設項目管理機制改革的一種探索方式，這種方式在國外早已開始實行，國內(nèi)近年在個別項目中也有嘗試。它是建設單位以“總承包”形式將建設項目委托專業(yè)承包商，從項目前期籌備、項目建議書、可研、初步設計，以及施工監(jiān)理、設備和材料采購、竣工驗收等全過程代為組織管理的一種模式。項目建設單位在標書中明確作為代建人的總承包商的建設內(nèi)容，所應承擔的責任和應有的權(quán)力。這種方式的特點是政府投資項目主管部門作為建設單位，不承擔項目管理的具體工作，采取合同形式約束了彼此間的關系，兩者間利益沖突少。從根本上解決了作為政府投資的大中型建設項目建設單位封閉運作、政企不分、管理粗放，缺乏競爭力等問題，也同時解決了建設項目長期存在的周期長、造價高、預算超概算、決算超預算等老大難問題。

　　從今后一個較長時期我國經(jīng)濟發(fā)展的趨勢看，政府投資的大中型基建項目將仍然保持相當規(guī)模。加入世貿(mào)組織后，在建設領域封閉式管理不僅不會提高我國建設項目的管理水平，建筑市場作為市場經(jīng)濟的一部分，也必然會向世界開放，公共投資在政府主管部門內(nèi)封閉管理的狀況將難以為繼，所以對政府投資建設項目的管理模式進行改革應勢在必行。