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因?yàn)槲飿I(yè)稅稅基穩(wěn)定,可以為地方政府提供長(zhǎng)期可持續(xù)的財(cái)政資金,物業(yè)稅具有成為地方財(cái)政收入主要來(lái)源的稅種。這將增加地方政府的財(cái)政收入。但在物業(yè)稅改革的影響下,土地出讓金將由一次性批租改為年金制,盡管各期收入的貼現(xiàn)值沒(méi)有減少,但考慮會(huì)對(duì)地方政府的當(dāng)前期收入造成非常大的影響,那么物業(yè)稅改革的推行就需要地方政府的支持和配合。地方政府將會(huì)主要考慮兩個(gè)問(wèn)題:物業(yè)稅改革是否會(huì)導(dǎo)致地方公共財(cái)政出現(xiàn)缺口?未來(lái)的物業(yè)稅將在地方公共財(cái)政中起多大作用?只有處理好這兩個(gè)問(wèn)題,物業(yè)稅改革才可能順利推行,否則中央政府必須提供特別強(qiáng)的激勵(lì)。
一、地方土地財(cái)政的規(guī)模估算
在整個(gè)中國(guó)自2003年來(lái)的這一輪經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張與城市擴(kuò)容中,地方政府發(fā)揮了主導(dǎo)作用。而地方政府熱衷于城市擴(kuò)張,從財(cái)政的角度來(lái)說(shuō),既有預(yù)算外收入擴(kuò)張的收益,又可以帶動(dòng)預(yù)算內(nèi)稅收收人上升。從“預(yù)算外”的角度來(lái)看,近幾年來(lái),隨著中央對(duì)政府行政收費(fèi)的管理越來(lái)越規(guī)范,行政事業(yè)收費(fèi)在預(yù)算外收入中的地位受到了抑制,相比之下,土地出讓金收入則既不列入預(yù)算內(nèi),又未列入預(yù)算外管理,成為地方政府尤其是東部幾個(gè)省市地方政府(特別是縣政府)收人的重要來(lái)源。
另一面,土地出讓、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)與以土地廉價(jià)出讓為手段的招商引資又可以帶來(lái)地區(qū)經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張,從而帶動(dòng)預(yù)算內(nèi)的稅源增加。因此,與土地相關(guān)的收費(fèi)已經(jīng)成為地方政府各部門改善財(cái)政狀況的重要途徑。
平新喬(2007)在對(duì)8省8縣3個(gè)市的調(diào)查訪談中發(fā)現(xiàn),地方政府對(duì)土地的收費(fèi)大體分為三類:一類是土地部門的收費(fèi)。如耕地開(kāi)墾費(fèi)、管理費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、登報(bào)費(fèi)、房屋拆遷費(fèi)、折抵指標(biāo)費(fèi)、收回國(guó)有土地補(bǔ)償費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)。二是財(cái)政部門的收費(fèi),如土地使用費(fèi)、土地租金。三是其他部門收費(fèi),如農(nóng)業(yè)、房產(chǎn)、水利、交通、郵電、文物、人防、林業(yè)等部門。它們將收取從土地征用到土地出讓過(guò)程中與之搭得上邊的相關(guān)費(fèi)用。這些收費(fèi)十分龐雜,透明度低,難以查清,但數(shù)額不菲。
據(jù)經(jīng)濟(jì)媒體提供的資料,2001-2003年我國(guó)土地出讓合計(jì)9100多億,約占同期全國(guó)地方財(cái)政收人的35%.2004年“8.31大限”使土地有償出讓進(jìn)一步市場(chǎng)化。當(dāng)年全國(guó)出讓的價(jià)款更達(dá)5894億元,占同期地方財(cái)政總收人的47%,2005年我國(guó)執(zhí)行收緊地根政策,出讓金收入占比雖有所下降,但總額仍有5505億元。隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的火爆,2006年出讓金收入達(dá)3000億元左右,預(yù)計(jì)全年出讓金占地方財(cái)政收入比例可能將突破50%,事實(shí)上,北京、廣州、深圳等房地產(chǎn)熱點(diǎn)區(qū)域的土地出讓金上半年的收人就已超過(guò)全年的總額。
平新喬(2007)根據(jù)各地區(qū)地方政府批租土地的面積數(shù)、各地區(qū)的土地價(jià)格以及估計(jì)出來(lái)的實(shí)際收入系數(shù)得出自己的估計(jì)。2004年,全國(guó)地方政府手中大約有6150.55億元左右的“土地財(cái)政收人”。這個(gè)數(shù)字,是2004年全國(guó)預(yù)算外收人4699.18億元的1.3倍。這個(gè)計(jì)算結(jié)果與《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》公布的土地出讓金總數(shù)大體一致。
為了說(shuō)明土地出讓金收入的相對(duì)規(guī)模,我們可以比較2004年中國(guó)地方政府的其他項(xiàng)目收入。我們可以清楚地看到,土地出讓金收入占到地方政府可支配收入的約20%,是地方政府的重要收入來(lái)源。2004年中國(guó)地方政府的實(shí)際可支配財(cái)力為30367.17億元。這個(gè)數(shù)字,是當(dāng)年中國(guó)中央政府財(cái)政支出7894.08億元的3.85倍,是2004年中國(guó)GDP總額136875.9億元(調(diào)整前數(shù)字)的22.19%.即使按調(diào)整后2004年的GDP數(shù)字計(jì)算(調(diào)整后的2004年中國(guó)GDP為159575.3億元),地方財(cái)政占當(dāng)年GDP的比重也達(dá)到了19%.
二、土地出讓金支付制度改變對(duì)財(cái)政收入的影響
我們首先分析土地出讓金由一次性支付轉(zhuǎn)向年金制后對(duì)地方財(cái)政的影響。
我國(guó)當(dāng)前一年期、三年期以及五年期定期存款利率分別是4.14%,5.40%和5.85%,五年期以上貸款利率為7.83%.我們?cè)谡壑兄筮x擇6.5%作為貼現(xiàn)率。
如果把土地出讓金按照6.5%的折現(xiàn)率均勻分配到后續(xù)的70年,根據(jù)計(jì)算可以得知,每年的土地租金為一次性支出總額的大約1/16,即為原來(lái)土地收入的6.25%.當(dāng)然,我們可以對(duì)折現(xiàn)期限進(jìn)行調(diào)整。2如果保持貼現(xiàn)率不變,將一次性土地出讓金收入分?jǐn)偟?0,20,30年,則相應(yīng)的年租金分別為原來(lái)總額的13.06%,8.53%,7.19%.可見(jiàn)土地批租支付方式的改革對(duì)政府的年度土地出讓收入影響極大。實(shí)際上,將土地出讓金的一次性支付改成在70年的時(shí)間內(nèi)收取土地租金,過(guò)度細(xì)化了地方政府的收入流。盡管這樣的做法克服了先前的種種弊端,降低了土地成本和投資門檻,地方政府無(wú)法在短期內(nèi)得到全部土地出讓金,從而降低了地方政府過(guò)度批地的激勵(lì),也使得地方政府拼命上工業(yè)項(xiàng)目的過(guò)高熱情得以降溫。對(duì)于居民來(lái)說(shuō),地價(jià)的下降帶動(dòng)房?jī)r(jià)相應(yīng)下降,購(gòu)買或使用住房的門檻就會(huì)降低,有利于居民購(gòu)房和就業(yè)。但這也大大弱化了地方政府的財(cái)力,不利于公共服務(wù)的提供。因此,我們可以將土地出讓金的分?jǐn)偲谙逌p少,再設(shè)定一個(gè)合理的首付比例。
如果我們將貼現(xiàn)率定為6.25%,設(shè)定分?jǐn)偲谙逓?0年,假設(shè)土地出讓的首付分別為30%和50%,這樣地方政府仍然可以取得原先收入的38.7%和56.5%.按照當(dāng)前公認(rèn)的地價(jià)占房?jī)r(jià)30%的說(shuō)法,在僅考慮成本的情況下,土地成本的下降導(dǎo)致房?jī)r(jià)下降的比例分別為18.39%和13.05%.我們?cè)谶@里的重點(diǎn)并不是比較那種土地出讓金方式更為恰當(dāng),我們需要測(cè)度的是地方財(cái)政缺口。所以,我們不妨假定以30%的首付,并在十年內(nèi)支付租金。這樣的情況下,地方政府土地出讓的當(dāng)期收入減少61.3%.
按照平新喬的估計(jì),地方財(cái)政支出占年度GDP的19%左右,其中20%來(lái)自土地出讓金收入。2007年我國(guó)GDP總量為246619億元,那么地方財(cái)政支出為46857億元,土地出讓金的收入達(dá)到9300億元,這樣由于土地出讓金支付方式的改革,使得當(dāng)期收入減少了5700億元。
三、物業(yè)稅的估算
物業(yè)稅改革的首要目標(biāo)是為地方政府提供穩(wěn)定、可持續(xù)的稅源。上面的分析反映了土地出讓金支付方式的改變會(huì)減少地方政府的當(dāng)期收入,相當(dāng)于做了一個(gè)減法;而開(kāi)征物業(yè)稅對(duì)政府而言是加法。下面對(duì)這個(gè)加法的規(guī)模做出估算。我們?cè)谶@里按照當(dāng)前其他國(guó)家物業(yè)稅在國(guó)內(nèi)的比重進(jìn)行橫向比較,然后預(yù)測(cè)其規(guī)模。
從OECD國(guó)家的數(shù)據(jù)來(lái)看,物業(yè)稅稅收收入占GDP的比重基本穩(wěn)定,長(zhǎng)期以來(lái)保持在1.9%左右。物業(yè)稅稅收收入占稅收收入的比重從1965年-1985年有逐漸走低的態(tài)勢(shì),其后有所回升,近年來(lái)保持5.5%的比重。
2007年,我國(guó)GDP總量為246619億元,財(cái)政總收入累計(jì)完成51304.03億元,其中,稅收收入45612.99億元,占財(cái)政總收入的比重為88.9%.如果分別按照1.9%和5.5%的比重計(jì)算,我國(guó)2007的物業(yè)稅收入將分別為4685.76億元和2508.71億元。兩者之間的差距非常大,原因在于我國(guó)稅收收入占GDP的比重偏小,而預(yù)算外資金收入在政府收入中所占比例偏高。另外,我國(guó)正處在城市化高速發(fā)展階段,居民財(cái)富中以房地產(chǎn)為形式的比例越來(lái)越高,物業(yè)稅的增長(zhǎng)與GDP的相關(guān)性更強(qiáng),并且OECD國(guó)家物業(yè)稅占GDP的比重非常穩(wěn)定,所以我們選擇物業(yè)稅收入為GDP的1.9%作為估算值,即認(rèn)為2007年的物業(yè)稅收入的橫向估計(jì)值為4685.76億元。
于是,我們得到了土地出讓金減少和開(kāi)征物業(yè)稅給地方政府收入帶來(lái)的總效應(yīng):在2007年,即改革的第一個(gè)年度,地方財(cái)政缺口約為1000億元,占地方財(cái)政支出的2.13%.
四、結(jié)論
物業(yè)稅改革不會(huì)造成地方財(cái)政出現(xiàn)困難局面。按照2007年的數(shù)據(jù)來(lái)估算,2007年的地方財(cái)政缺口僅為地方可支配收入的2.13%,而到2008年,土地出讓金的收入將會(huì)由當(dāng)期出讓收入和上期租金構(gòu)成,從而彌補(bǔ)財(cái)政缺口。
物業(yè)稅的收入將占到地方財(cái)政支出總額的10%,并且隨著我國(guó)城市化的發(fā)展,稅收總額將越來(lái)越高,并成為地方財(cái)政主要稅種。
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