我國已經(jīng)建立了以合作金融、商業(yè)性金融和政策性金融為主的農(nóng)村金融體系，但它們之間的功能既有重疊，又有空缺，需要對農(nóng)村金融體系進行革新、調(diào)整和補充。

　　一、分類指導(dǎo)農(nóng)信社改革，并保持改革政策的連續(xù)性

　　農(nóng)信社改革是農(nóng)村金融改革的重中之重，不能急于求成，因為保持政策的相對穩(wěn)定和連續(xù)性是政府取信于民的關(guān)鍵。近幾年農(nóng)信社改革步伐較快，各有關(guān)部門不斷出臺新的政策和指導(dǎo)意見，但因缺乏協(xié)調(diào)和連續(xù)性，使基層組織無所適從而跟不上改革的步伐。建議：

　　沿海、經(jīng)濟發(fā)達、交通便利地區(qū)的農(nóng)信社改革要繼續(xù)按照現(xiàn)代金融企業(yè)制度的要求，進行股份制改造，建立一批農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行；對老少邊窮、經(jīng)濟欠發(fā)達、交通不便農(nóng)村山區(qū)的農(nóng)信社改革，要按照合作制原則進行改造，不能簡單套用現(xiàn)代銀行制度模式。要充分尊重農(nóng)民意愿，按農(nóng)民意愿辦事。要根據(jù)市場確立科學(xué)的風(fēng)險定價機制，合理確定涉農(nóng)貸款利率，著力解決部分機構(gòu)因獨家經(jīng)營而將貸款利率“一浮到頂”等問題。

　　盡快理順省聯(lián)社同縣聯(lián)社、信用社的管理體制，確�；鶎愚r(nóng)信社的獨立性，嚴禁上級聯(lián)社以指定聯(lián)社負責(zé)人等形式擠占下級信用社的經(jīng)營成本。省聯(lián)社不能辦成行政性管理機構(gòu)，要在尊重法人經(jīng)營權(quán)的前提下，樹立服務(wù)意識，充分發(fā)揮人才、信息、管理上的優(yōu)勢，建立有效的金融創(chuàng)新機制，開發(fā)適應(yīng)農(nóng)村各類市場主體需要的、具有差異性、多樣化的系列金融產(chǎn)品；要重點發(fā)展金融咨詢、代理、保管、擔(dān)保和個人理財?shù)戎虚g業(yè)務(wù)，加快銀行卡聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)聯(lián)合經(jīng)營。

　　合理運用再貸款、再貼現(xiàn)等貨幣政策工具，增加對中西部地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)的再貸款，增強農(nóng)信社的支農(nóng)實力。改進和完善再貼現(xiàn)業(yè)務(wù)管理，對涉農(nóng)已貼現(xiàn)票據(jù)優(yōu)先辦理再貼現(xiàn)，通過票據(jù)市場擴大“三農(nóng)”資金來源和總量。

　　人民銀行應(yīng)加強農(nóng)信社的支付結(jié)算管理，協(xié)調(diào)各地農(nóng)村信用聯(lián)社加快開發(fā)省（市）內(nèi)農(nóng)信社通匯系統(tǒng)，解決農(nóng)村資金匯劃難、匯兌難問題，同時對農(nóng)信社資金清算中心實施必要的監(jiān)督管理，加強風(fēng)險控制，規(guī)范其清算行為。

　　二、拓寬政策性金融服務(wù)領(lǐng)域

　　政策性金融是符合WTO協(xié)議要求的支持和保護農(nóng)業(yè)的重要手段。各級財政部門應(yīng)列出一部分預(yù)算，向有政策性金融業(yè)務(wù)的機構(gòu)提供貼息資金和彌補呆壞賬損失。要多渠道拓寬農(nóng)發(fā)行的資金來源（比如發(fā)行農(nóng)業(yè)金融債券、利用郵政儲蓄存款、從國際金融組織和外國政府獲得低息優(yōu)惠貸款等），提高其放貸投放能力。

　　農(nóng)發(fā)行要按照現(xiàn)代銀行的運作要求，根據(jù)區(qū)域和業(yè)務(wù)發(fā)展需要合理布局分支機構(gòu)。在做好國家糧棉油收購貸款和專項儲備貸款的同時，拓寬農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)范圍：發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)等政策性金融業(yè)務(wù)；辦理其他金融機構(gòu)、外國政府和國際組織的轉(zhuǎn)貸及委托業(yè)務(wù)；試點開辦農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)等，逐步將農(nóng)發(fā)行支農(nóng)重點由農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，增強農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁。

　　三、按照現(xiàn)代企業(yè)制度改造農(nóng)業(yè)銀行

　　農(nóng)業(yè)銀行的改革方向是按照國有銀行改革的要求，深化產(chǎn)權(quán)制度和內(nèi)部管理制度的改革，辦成真正的商業(yè)銀行。要加強信息披露并保證財務(wù)數(shù)據(jù)的真實性，科學(xué)劃分政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)，對農(nóng)行剝離的扶貧貸款業(yè)務(wù)，國家應(yīng)采用招標(biāo)方式由多家金融機構(gòu)平等競爭貼息優(yōu)惠；要深化產(chǎn)權(quán)制度改革，強化內(nèi)部機制，建立科學(xué)嚴密的信貸管理制度，努力防范和化解信貸風(fēng)險；要調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)和投向，重點滿足農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)科技園區(qū)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和縣域工商企業(yè)的資金需求，充分發(fā)揮縣域商業(yè)金融主渠道作用。鼓勵農(nóng)業(yè)銀行在農(nóng)村開辦銀行卡、代理、租賃、擔(dān)保、保管、理財和信息咨詢等新產(chǎn)品，滿足農(nóng)村多元化的金融需求。

　　四、逐步調(diào)整郵政儲蓄銀行的業(yè)務(wù)范圍

　　郵政儲蓄銀行已獲批籌建。在組建初期，郵政儲蓄銀行仍將以吸收存款為主，資金應(yīng)主要由總行集中批發(fā)運用，主要用在具有很好流動性和安全性的政府債券或其等價物上。隨著郵儲銀行內(nèi)部控制和風(fēng)險管理能力的提高，可以發(fā)揮在農(nóng)村的網(wǎng)點優(yōu)勢，開辦對個人的存貸款、保險和各種中間業(yè)務(wù)（包括代理保險、代發(fā)養(yǎng)老金、代發(fā)工資、代理國債、代收代付各種資費等）。因此，可以考慮從以下渠道解決郵政儲蓄資金部分返回農(nóng)村使用問題：

　　一是通過郵儲銀行總行將郵儲資金用于國家級大型涉農(nóng)項目�？傂性谫Y金運用過程中，應(yīng)重視對“三農(nóng)”的投入，通過資金拆借、購買重點建設(shè)債券等融資方式用于國家級大型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或農(nóng)業(yè)開發(fā)項目。

　　二是在縣一級郵儲銀行可以開辦小額質(zhì)押貸款、保證貸款、小企業(yè)聯(lián)保貸款業(yè)務(wù)。這些業(yè)務(wù)法律法規(guī)比較健全，風(fēng)險程度較低，其他商業(yè)銀行也有成熟的業(yè)務(wù)操作程序和管理經(jīng)驗可供郵儲銀行借鑒。

　　三是開辦擔(dān)保公司擔(dān)保類貸款。對于一些地方政府有能力組建擔(dān)�；�金或擔(dān)保機構(gòu)的地區(qū)，或是商業(yè)性擔(dān)保能力較強的地區(qū)，郵儲銀行可以開辦擔(dān)保公司擔(dān)保類貸款，增加貸款種類，擴大貸款的覆蓋面。

　　四是與農(nóng)村信用社合作，開辦協(xié)議存款業(yè)務(wù)。郵政儲蓄資金還可以參股農(nóng)村信用社，為支持“三農(nóng)”發(fā)展提供長期的資金投入方式。

　　五、發(fā)展農(nóng)村社區(qū)基金和小額信貸機構(gòu)，彌補農(nóng)村金融服務(wù)空白

　　在農(nóng)村金融體系中農(nóng)信社是“一農(nóng)獨大”。在監(jiān)管部門的引導(dǎo)下，農(nóng)信社改革的商業(yè)化趨勢不斷強化，一批農(nóng)信社將撤離偏遠落后地區(qū)。這種趨勢很難逆轉(zhuǎn)，只能采取有效措施，彌補偏遠落后地區(qū)的農(nóng)村金融服務(wù)空白。農(nóng)村社區(qū)基金和農(nóng)村小額信貸機構(gòu)就是彌補農(nóng)村金融空白的重要手段。

　�。ㄒ唬┌凑照嬲�的合作制原則發(fā)展農(nóng)村社區(qū)基金允許在經(jīng)濟落后、交通不便的農(nóng)村和山區(qū)，發(fā)展和推廣社區(qū)基金或類似的社區(qū)性金融機構(gòu)，重塑一批真正意義上的互助性農(nóng)村合作金融組織，以滿足廣大農(nóng)戶小額、頻繁的生活和生產(chǎn)的基本資金需求。社區(qū)基金的原始本金可由國家扶貧資金、地方政府和捐助性資金共同出資，由各地政府組織實施。社區(qū)基金實行有償使用，免交一切稅收。每個基金以行政村為單位，一般控制在3萬元左右。我國共有67.8萬個行政村，貧困落后、交通不便地區(qū)行政村按1/4估算，大約有14.4萬個，總共只需出資43億元，就能在全部貧困村建立社區(qū)基金。

　　（二）發(fā)展農(nóng)村小額貸款機構(gòu)我國的小額信貸主要是由國有商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社承擔(dān)并發(fā)放的，應(yīng)引導(dǎo)各類投資者投資設(shè)立更加貼近農(nóng)民和農(nóng)村需要的農(nóng)村小額貸款機構(gòu)。小額貸款機構(gòu)的市場準(zhǔn)入應(yīng)實行核準(zhǔn)制，由銀監(jiān)會實施監(jiān)管。該類機構(gòu)可開展批發(fā)貸款業(yè)務(wù)，但不得吸收任何形式的存款，不得搞變相集資。資金運用應(yīng)主要限定在對農(nóng)民、個體經(jīng)營者和鄉(xiāng)鎮(zhèn)小企業(yè)發(fā)放貸款，但應(yīng)給予更充分的利率浮動權(quán)，同時享受涉農(nóng)貸款的稅收優(yōu)惠。

　　六、積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)產(chǎn)品期貨，降低農(nóng)村金融的系統(tǒng)性風(fēng)險

　　我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資本有機構(gòu)成高，收益低，受自然環(huán)境影響大，自然風(fēng)險大；加入WTO后，我國弱小分散的小農(nóng)戶面臨著國際市場的沖擊，市場風(fēng)險增大。這使得為“三農(nóng)”服務(wù)的農(nóng)村金融成本高、風(fēng)險大而收益低。所以需要采取有效措施，分散和降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然風(fēng)險和市場風(fēng)險，降低農(nóng)村金融的系統(tǒng)性風(fēng)險。

　�。ㄒ唬┐罅Πl(fā)展農(nóng)業(yè)保險，分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然風(fēng)險

　　農(nóng)業(yè)保險是分散和降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險的重要途徑之一，也是農(nóng)業(yè)支持保護體系的重要組成部分。2004年新一輪農(nóng)業(yè)保險試點以來，我國農(nóng)業(yè)保險的規(guī)模雖有所擴大，但還不能滿足新農(nóng)村建設(shè)的需要，存在的主要問題是：定位不清，缺乏總體規(guī)劃，立法工作嚴重滯后；財政稅收政策支持力度��；供求結(jié)構(gòu)失衡，農(nóng)民的購買力較低；賠付率居高不下；缺乏有效的保險手段和風(fēng)險分散機制等。這些問題不是農(nóng)業(yè)保險自身可以克服的，需要國家從宏觀上為農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

　　一是推進我國農(nóng)業(yè)保險立法。從國內(nèi)多種農(nóng)業(yè)保險試點看，由于各地情況差異很大，目前國家立法的條件尚不成熟。應(yīng)先由各地根據(jù)轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)保險試點情況，制定相應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險地方性法規(guī)；國務(wù)院根據(jù)地方性法規(guī)試點情況，制定農(nóng)業(yè)保險條例；待條件成熟后，再制定《農(nóng)業(yè)保險法》。

　　二是加大財政補貼力度。目前，我國財力有限，財政補貼還應(yīng)堅持基本保障的原則，保險標(biāo)的應(yīng)選擇關(guān)系國計民生的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，并主要實行保費補貼，可由中央和地方財政根據(jù)各地農(nóng)業(yè)風(fēng)險狀況和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展水平，從財政資金中各劃出一定比例份額用于投保農(nóng)戶的保費補貼。在保費補貼試點的基礎(chǔ)上，再逐步擴大到經(jīng)營管理費補貼。

　　三是制定稅收優(yōu)惠政策。在免征種養(yǎng)兩業(yè)營業(yè)稅和印花稅的同時，免征種養(yǎng)兩業(yè)的所得稅；對其他涉農(nóng)保險營業(yè)稅按5%先征，按3%返還；印花稅按0.1%先征，按0.05%返還，將返還的稅金充實風(fēng)險基金；企業(yè)所得稅可以參照外資保險公司15%的稅率征收。

　　四是建立再保險機制。目前，中再集團等商業(yè)再保險機構(gòu)對農(nóng)業(yè)保險的再保險非常謹慎，農(nóng)險公司購買商業(yè)再保險的成本非常高，這嚴重制約了我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。建議：一是國家通過政策支持中再集團承擔(dān)起國家農(nóng)業(yè)再保險職能，為各家從事農(nóng)業(yè)保險的機構(gòu)分散風(fēng)險；二是各保險主體也要積極探尋與國際再保險企業(yè)的合作，將農(nóng)業(yè)風(fēng)險向更大范圍內(nèi)分散。

　　五是建立巨災(zāi)風(fēng)險基金。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中洪水、干旱等巨災(zāi)風(fēng)險屬于不可保風(fēng)險，需要國家建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金為農(nóng)業(yè)保險提供政策支持。建議：設(shè)立中央級農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金，主要由中央、地方提供財政支持，積累巨災(zāi)風(fēng)險金，對遭遇巨災(zāi)損失的農(nóng)業(yè)保險公司提供一定程度的補償，并設(shè)立專門的巨災(zāi)風(fēng)險基金管理機構(gòu)。巨災(zāi)風(fēng)險基金的籌集渠道應(yīng)包括：中央和地方政府財政預(yù)算撥款；無大災(zāi)年份政策性農(nóng)業(yè)保險保費的結(jié)余滾存；國家用來平抑糧食市場價格而儲備的風(fēng)險基金每年按照一定的比例補貼巨災(zāi)風(fēng)險基金；將農(nóng)業(yè)保險各種稅賦優(yōu)惠的一部分充實到基金。

　�。ǘ�）發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品期貨，建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險規(guī)避機制

　　目前，我國已經(jīng)批準(zhǔn)了12個農(nóng)產(chǎn)品期貨交易品種，分布在三家期貨交易所，但較活躍的只有7個品種。為更好地發(fā)揮農(nóng)產(chǎn)品期貨市場價格發(fā)現(xiàn)、套期保值、資源配置等經(jīng)濟功能，建議各級領(lǐng)導(dǎo)與相關(guān)政策部門加深對期貨市場的理解，認識到期貨市場作為金融市場組成部分，在促進行業(yè)發(fā)展方面所發(fā)揮的作用；在規(guī)范發(fā)展原有農(nóng)產(chǎn)品交易品種的基礎(chǔ)上，進一步加強大宗農(nóng)產(chǎn)品期貨的上市研究論證工作，擴大農(nóng)產(chǎn)品期貨品種；盡快取消部分行業(yè)資金的準(zhǔn)入限制和投資者準(zhǔn)入限制，促進國有糧食企業(yè)的改革，引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)利用期貨市場規(guī)避市場風(fēng)險；積極推動成立商品期貨投資基金，擴大期貨市場的資金來源，提高市場流動性；建議國家在加強農(nóng)村經(jīng)濟信息應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)中，擴大期貨市場信息的傳播，積極引導(dǎo)農(nóng)民獲取農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)貨與期貨兩個市場的信息，形成期現(xiàn)一體化的信息服務(wù)體系；在糧食主產(chǎn)區(qū)，推廣股份制農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)村合作經(jīng)濟組織，提高農(nóng)業(yè)組織化程度，促進期貨訂單的持續(xù)發(fā)展。

　　七、其他方面

　　要創(chuàng)新多元化的農(nóng)村金融組織，建立競爭性的農(nóng)村金融市場。根據(jù)農(nóng)村金融需求多樣性的特點，在保證資本充足、加強監(jiān)管、防范風(fēng)險、試點總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，允許國有資本、私有資本、外資和國際慈善組織共同參股，新設(shè)社區(qū)銀行、只貸不存的貸款公司、小額信貸組織和農(nóng)村社區(qū)基金等多種農(nóng)村金融機構(gòu)，要引導(dǎo)和規(guī)范民間借貸組織成為農(nóng)村信貸市場的重要主體。

　　鼓勵有條件的地方政府出資成立擔(dān)保基金或擔(dān)保公司，帶動其他擔(dān)保機構(gòu)的發(fā)展。要擴大有效抵押品的范圍，增加農(nóng)作物收益權(quán)、企業(yè)存貨和應(yīng)收賬款等動產(chǎn)抵押和權(quán)利質(zhì)押，同時保護擔(dān)保債權(quán)的優(yōu)先受償權(quán)。探索運用動產(chǎn)抵押、倉單質(zhì)押等形式，根據(jù)“產(chǎn)業(yè)大戶”“龍頭企業(yè)”等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟主體的不同特點，采取“一企一策、一戶一策”的辦法解決農(nóng)民抵押難、擔(dān)保難的問題。