一、問題的提出

　　社會主義新農(nóng)村建設(shè)作為一項重大歷史任務(wù)有一系列難題需要破解，但在諸多問題中，金融問題至關(guān)重要。建設(shè)社會主義新農(nóng)村首先要有資金投入，如何吸引滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金，制度建設(shè)是關(guān)鍵，尤其是要建立適合我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融制度。就目前的農(nóng)村金融發(fā)展?fàn)顩r來看，不盡人意，其突出表現(xiàn)為：農(nóng)村資金大量外流，農(nóng)村金融市場競爭缺失，農(nóng)業(yè)保險發(fā)展嚴(yán)重滯后（劉民權(quán)，俞建拖，徐忠，2006）。原本給農(nóng)村“輸血”的金融機(jī)構(gòu)卻演變成從農(nóng)村“抽血”的主力軍，與此同時，農(nóng)村中非常活躍的非正規(guī)金融卻不斷受到打壓。總體上講，城市和工業(yè)反哺和支持農(nóng)業(yè)的金融局面還遠(yuǎn)未形成。

　　現(xiàn)在的各種現(xiàn)象和事實令我們困惑：一方面，中央政府對農(nóng)村實行“多予、少取、放活”指導(dǎo)思想已十分明確；另一方面，農(nóng)民收入增長緩慢，各地“損農(nóng)”事件不斷發(fā)生。一方面，現(xiàn)在農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)無法滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)戶的資金需求，農(nóng)村正規(guī)金融制度安排往往與支農(nóng)宗旨背道而馳；另一方面，能滿足廣大農(nóng)戶金融需求的非正規(guī)金融卻難以合法化并時時受到政府壓制。

　　什么原因?qū)е罗r(nóng)村金融制度殘缺不齊，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)能否給我們一些啟示？以現(xiàn)在研究動態(tài)來看，從制度上分析我國農(nóng)村金融制度變遷的已有了一些文獻(xiàn)（張杰，2003；蔡防，2005；官兵，2005）。本文擬以制度經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物諾思的國家與制度變遷理論的視角來詮釋我國農(nóng)村金融制度變遷中出現(xiàn)的一些困惑，嘗試從這些問題背后尋找到真正的原因，并提出有關(guān)政策建議。

　　二、諾思的制度變遷與國家理論

　　在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，要解釋長期制度變遷，圈家理論必不可少。道格拉斯·C·諾思在其所著《經(jīng)濟(jì)史上的結(jié)構(gòu)和變革》一書中，提出了一個經(jīng)濟(jì)學(xué)界影響頗大的國家理論，其主要觀點如下：（1）國家是制度及制度變遷的主要供給者。諾思認(rèn)為，國家之所以是制度及制度變遷的主要供給者，就在于國家與其他制度和制度變遷供給主體相比有暴力方面的比較優(yōu)勢，而且必須由國家統(tǒng)一掌握暴力，也只有這樣，國家在提供制度時才可以有效解決“搭便車”問題和帶來規(guī)模效應(yīng)。（2）國家給社會提供制度并進(jìn)行強(qiáng)制性制度變遷的動機(jī)是為了取得收入。諾思指出：國家及其統(tǒng)治者也是“經(jīng)濟(jì)人”，也追求福利和效用最大化，他們之所以愿意提供制度或者進(jìn)行制度變遷以彌補制度供給不足完全是從自己利益出發(fā)的。（3）國家在提供制度的過程中，由于其目的（統(tǒng)治者的租金最大化和社會產(chǎn)出最大化）常常會發(fā)生沖突，因而，統(tǒng)治者也往往不愿意改變低效的產(chǎn)權(quán)制度。諾思從兩方面解釋了這種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因：一是改變低效的產(chǎn)權(quán)制度、建立高效的產(chǎn)權(quán)制度需要高昂的交易費用，交易費用指監(jiān)督費用和支付代理人（各級官員）費用。其中代理人費用是因統(tǒng)治者的效用函數(shù)與代理人的效用函數(shù)不同引起的。這兩項費用往往會損害統(tǒng)治者的短期利益，而統(tǒng)治者由于某些原因更偏愛短期利益，就使得低效的產(chǎn)權(quán)制度難以得到改變。二是由于不同利益集團(tuán)的沖突，國家在某些程度上是不同集團(tuán)的集合體，統(tǒng)治者就是這些不同集團(tuán)利益的均衡者。作為均衡者，制度安排的選擇并不完全取決于效率原則。（4）國家提供的基本服務(wù)是博弈的基本規(guī)則，主要是界定形成產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的競爭與合作的基本制度。而當(dāng)國家提供這些基本制度時，會出現(xiàn)一種我們常說的“悖論”現(xiàn)象，這就是所謂的“諾思悖論”�！爸Z思悖論”可以這樣理解：一方面，國家權(quán)力是構(gòu)成有效產(chǎn)權(quán)制度安排和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個必要條件；另一方面，國家權(quán)力介入產(chǎn)權(quán)制度又往往不是中性的，在競爭約束和交易費用約束的雙重約束下，往往會導(dǎo)致低效的產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)。

　　三、現(xiàn)行農(nóng)村金融制度變遷中相關(guān)的現(xiàn)象分析

　�。ㄒ唬┺r(nóng)村信用社的改革困境

　　自農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革以來，農(nóng)村信用社的改革也隨之進(jìn)行，并逐漸成為了農(nóng)村金融市場的“支農(nóng)”主力軍，特別是20世紀(jì)90年代四大國有商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)紛紛撤離縣城以及農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行業(yè)務(wù)收縮，農(nóng)村信用社幾乎成為金融市場中唯一的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，可以說是“一枝獨秀”。同時，農(nóng)村信用社也憑借其壟斷地位獲取了大量的租金（姚耀軍，2006）。然而，這種狀況并沒有解決農(nóng)村信用社本身制度缺失所帶來的困境，事實上，大面積的農(nóng)村信用社虧損掛帳已經(jīng)大大超過其實際資產(chǎn)（周霆、鄧煥民，2005），種種危機(jī)已浮出水面。

　　實際上，農(nóng)村信用社在其多年的歷史發(fā)展中并未遵守合作原則，其性質(zhì)屬準(zhǔn)官辦金融機(jī)構(gòu)，它與整個農(nóng)村金融體系的建立和發(fā)展一樣，是基于滿足國家工業(yè)化、城市化動員儲蓄的需要，并非基于解決農(nóng)村融資困境的需要（周立，2005），滿足國家工業(yè)化、城市化的金融制度變遷可理解為國家收入最大化動機(jī)的反映，是一定時期內(nèi)國家追求其效用最大化的原因。

　　在改革市場化的背景下，農(nóng)村信用社仍留在農(nóng)村金融市場顯然非它的本意，而主要是政府干預(yù)與刻意打造的結(jié)果，是政府對農(nóng)村金融的一種制度性安排。依據(jù)諾思的國家均衡觀點，政府在提供制度時，它不僅要追求自身效用最大化，同時它還是不同利益集團(tuán)的均衡者。如果國家控制下的所有金融機(jī)構(gòu)撤離農(nóng)村金融市場，它就失去對農(nóng)村金融市場的控制，從而失去了獲取壟斷租金的來源，與此同時，國家還失去與廣大農(nóng)戶進(jìn)行溝通的一條最為重要的橋梁，也就很難扮演利益集團(tuán)均衡者的角色，這些不良影響不僅是經(jīng)濟(jì)上的，可能更多還是政治等諸多方面。

　　顯然，中央政府不可能放棄對農(nóng)村金融市場的控制，農(nóng)村信用社便成為其控制農(nóng)村金融市場理想的工具。但各種統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村信用社的績效不佳。針對績效問題，中央政府煞費苦心，為解決農(nóng)村信用社的不良貸款余額及不良貸款率，加大了貸款清理力度，加上2004年人民銀行對8個首批改革試點省（市）農(nóng)村信用社發(fā)行專項票據(jù)置換不良資產(chǎn)和歷年掛帳虧損，諸多措施使得自2001年以來的農(nóng)村信用社不良貸款余額呈遞減趨勢。但是，農(nóng)村信用社不良貸款余額的減少和不良貸款率下降主要是貸款總額增加所起稀釋作用的緣故（周霆，鄧煥民，2005；姚耀軍，2006等）�？梢�，農(nóng)村信用社的改革并不理想。

　　基于這種情況，越來越多的人把農(nóng)村信用社改革的關(guān)注焦點集中在農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度上。只有建立高效的農(nóng)村金融產(chǎn)權(quán)制度，才能使農(nóng)村信用社擺脫困境。農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度安排涉及整個農(nóng)村金融產(chǎn)權(quán)制度的界定。現(xiàn)在的問題是能不能在現(xiàn)有條件下，建立一種高效的產(chǎn)權(quán)制度？答案是否定的。理由有二：其一，根據(jù)諾思的國家均衡觀點，作為不同利益集團(tuán)的均衡者的國家因為害怕自己政治支持受到侵蝕，對制度安排的選擇不完全取決于效率原則，這就為低效產(chǎn)權(quán)制度的延續(xù)留有極大的余地。其二，“諾思悖論”告訴我們，農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)制度的提供離不開國家，國家權(quán)力必然介入。而今的關(guān)鍵是在我國農(nóng)村金融產(chǎn)權(quán)界定過程中，政府的權(quán)力介入不可能是中性的�？v觀整個經(jīng)濟(jì)改革，我們不難發(fā)現(xiàn)，政府進(jìn)行的各種制度變遷都有著強(qiáng)烈的偏好。偏好意味著非中性，加上產(chǎn)權(quán)界定的高昂費用約束，高效的產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)就難以建立，因而，農(nóng)村信用社低效的產(chǎn)權(quán)制度的保留就不可避免，這也可能是我國多年的農(nóng)村信用社改革難以奏效的根本原因。

　　（二）短期經(jīng)濟(jì)利益與農(nóng)村金融發(fā)展長期性之聞難以取舍

　　我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的一個重要原因是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金匱乏，供不應(yīng)求。而農(nóng)村資金大量外流、農(nóng)村嚴(yán)重“失血”主要是由農(nóng)村信用社、四大商業(yè)銀行以及郵政儲蓄把從廣大農(nóng)村吸收的存款轉(zhuǎn)移到城市、工業(yè)部門的結(jié)果。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)固然是資金“嫌貧愛富”原因所致，但金融制度安排是主要原因。

　　我國的經(jīng)濟(jì)改革是從分權(quán)開始的（張維迎、栗樹和，1998）。改革開放以來，我國政府由于放權(quán)形成了管理上的分散，政府也有了兩個利益主體即中央政府與地方政府。其中，中央政府一直就是一個獨立的利益主體。在我國各個利益主體中，中央政府的利益是最主要的。地方政府的利益是改革以后在放權(quán)讓利的指導(dǎo)思想下形成的，是一個相對獨立的利益主體。而我國金融完全在政府控制之下，于是中國金融市場就被中央與地方政府這兩個利益主體從縱向和橫向進(jìn)行了分割（周立，2005），這就是我國目前的金融格局，是改革開放下我國金融制度變遷的結(jié)果。

　　對于中央政府來說，由于改革之漸進(jìn)性，使這種制度變遷方式積聚了許多深層次矛盾。要解決這些矛盾，中央政府手中必須有強(qiáng)大的財力作保證，而且主要依靠的是財力的增量。從而經(jīng)濟(jì)增長就成為了中央政府收入增加最主要的方式，也是中央政府的目標(biāo)體系中最為重要的目標(biāo)。深層次矛盾的處理只有在經(jīng)濟(jì)增長中才能減輕社會震蕩，經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系到人們對改革的態(tài)度、政府的權(quán)威以及社會的穩(wěn)定等，而農(nóng)村金融發(fā)展與完善則需要一個漫長的過程，每當(dāng)農(nóng)村金融發(fā)展與短期經(jīng)濟(jì)增長或短期經(jīng)濟(jì)利益發(fā)生沖突時，前者往往讓位于后者，資金流向則主要用于滿足在GDP中占絕對比例的工業(yè)的增長。所以，如果說過去中央政府的農(nóng)村金融制度安排的問題是出于過分追求收入增長的話，那么，現(xiàn)有農(nóng)村金融制度安排的問題則主要表現(xiàn)為短期經(jīng)濟(jì)增長所帶來的利益與農(nóng)村金融長期發(fā)展之間的沖突。至于地方政府，1994年稅制改革，中央政府獲取了稅收收入的大部分，地方財政相對困難（特別是縣以下財政），而地方政府官員的政績及升遷又取決于地方經(jīng)濟(jì)增長的競爭，在地方財政無法支撐地方經(jīng)濟(jì)增長時，地方政府則只有借助金融這個“第二財政”。于是地方政府一方面動員本地金融機(jī)構(gòu)，另一方面對當(dāng)?shù)貒�有金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行干預(yù)，迫使這些機(jī)構(gòu)向有利于能表現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的項目和企業(yè)貸款�？偠�言之，由兩個利益主體對農(nóng)村金融市場分割的制度安排導(dǎo)致了正規(guī)金融機(jī)構(gòu)把農(nóng)村大量資金轉(zhuǎn)移到了城市、工業(yè)以及短期能明顯表現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長等非農(nóng)領(lǐng)域。

　　（三）不公正對待非正規(guī)金融的深層原因

　　經(jīng)濟(jì)的長期快速增長，加上財政與金融推進(jìn)的制度變遷，中央政府財力有了極大增加，2006年中央財政收入已近4萬億元。在此同時，國家工業(yè)化和城市化有了長足發(fā)展。在這種情況下，中央根據(jù)日顯突出的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，適時地實施了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的根本性戰(zhàn)略調(diào)整，并從農(nóng)村金融安排上進(jìn)行了制度變遷。主要有繼續(xù)深化農(nóng)村信用社改革，大幅度增加農(nóng)村信貸資金，推廣農(nóng)戶小額信用貸款，采取聯(lián)保貸款等，試圖從供給型金融抑制的角度解決農(nóng)戶融資難的問題，然而收效甚微。有調(diào)查及報告已表明，現(xiàn)在我國農(nóng)民的借款大多仍來自農(nóng)村非正規(guī)金融。近年國內(nèi)許多相關(guān)的個案調(diào)查也支持上述的結(jié)論。例如，周立等人對廣東東莞、惠州、梅州的調(diào)查研究表明：農(nóng)村正規(guī)金融供給的剛性甚至萎縮，使得非正規(guī)金融安排在農(nóng)村金融市場中的地位越來越重要，市場利率也逐漸發(fā)揮作用。2005年針對江西上饒市農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的問卷調(diào)查和實地調(diào)查也證實：農(nóng)戶獲取的融資中，30%左右來自銀行和信用社，其余的70%左右則來自民間融資（熊建國，2006）�？梢�，在農(nóng)村金融市場上，最活躍且起主要作用的是非正規(guī)金融。

　　面對我國農(nóng)村這樣龐大的非正規(guī)金融市場，中央政府采取的措施主要是打擊和取締，最典型的例子是1999年關(guān)閉或由當(dāng)?shù)匦庞蒙缂娌⒌娜珖�上千家農(nóng)村合作基金會。實質(zhì)上，在當(dāng)今世界的許多發(fā)展中國家，除了正規(guī)金融之外，還存在一個與之基本平行的金融市場——非正規(guī)金融市場。鑒于此，有兩個問題要回答：第一，既然中國有這么一個能滿足廣大農(nóng)戶融資需求的市場，為何還不斷遭受政府的打壓。第二，中央政府每年特別近幾年大量增加的農(nóng)村信貸資金哪里去了。

　　農(nóng)村正規(guī)金融與農(nóng)村非正規(guī)金融的各自表現(xiàn)是一種制度現(xiàn)象。按照諾思的國家“經(jīng)濟(jì)人”觀點，中央政府應(yīng)該是農(nóng)村金融制度的提供者，而它之所以要壓制農(nóng)村的非正規(guī)金融，不愿為其提供制度安排，原因有三：一是基于金融風(fēng)險考慮，農(nóng)村非正規(guī)金融市場如果出現(xiàn)危機(jī)，有可能會殃及整個社會的正常經(jīng)濟(jì)秩序，而危機(jī)的化解最終要由中央政府來承擔(dān)，這需要付出巨大代價；二是對非正規(guī)金融監(jiān)控需要高昂的監(jiān)督成本；三是農(nóng)村非正規(guī)金融會對正規(guī)金融形成沖擊，損失部分壟斷租金，影響中央政府的經(jīng)濟(jì)利益。上述的三種情況都會影響到中央政府的利益，從而造成了農(nóng)村非正規(guī)金融市場制度的缺失，也導(dǎo)致了中央政府對非正規(guī)金融市場的打壓。地方政府則有所不同，由于稅制改革，其預(yù)算內(nèi)的原本的“吃飯財政”更是雪上加霜，一些地方連行政事業(yè)費、人頭費等開支都難以保證，這種狀況表明，中央政府與地方政府的效用函數(shù)明顯不一致。不一致的效用函數(shù)也反映在對待非正規(guī)金融發(fā)展問題上態(tài)度迥異。為了保證地方政府利益并追求自身效用的最大化，地方政府只得求助于“第二財政”，他們想方設(shè)法把本地方的金融資源滯留在自己管轄范圍內(nèi)，并希望吸引外資，對本地非正規(guī)金融的發(fā)展容易采取“默認(rèn)”甚至有時還“合謀”的方式（姚耀軍，陳德村，2005），盡力規(guī)避中央政府的金融管制。然而，由于我國在政治上是高度集中的，地方各級官員被要求必須在政治上與中央保持一致，這樣一來，地方各級官員時常要在本人政治前途與地方經(jīng)濟(jì)利益之間進(jìn)行選擇，所以，每當(dāng)有利于地方經(jīng)濟(jì)的非正規(guī)金融的發(fā)展有違中央政府的某種政治或經(jīng)濟(jì)意圖、與地方官員的本人政治前途相沖突時，往往是地方經(jīng)濟(jì)利益服從于官員個人政治需要。正因如此，非正規(guī)金融也由于官員個人政治需要而遭受地方政府的打壓。但是，農(nóng)村非正規(guī)金融能否存在，最關(guān)鍵還是取決于地方政府的態(tài)度。不過，無論是中央政府還是地方政府對農(nóng)村非正規(guī)金融的打壓都造成了廣大農(nóng)戶的利益損失，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻。

　　至于中央政府為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展所提供信貸資金大多數(shù)無法到達(dá)農(nóng)戶手中為農(nóng)戶所用，除了一些客觀因素外，還有一個重要因素是地方政府為地方經(jīng)濟(jì)增長而截留中央政府的支農(nóng)資金。這一點從上面分析中也可以體會到。

　　通過對我國農(nóng)村金融制度變遷的研究，可以勾勒出現(xiàn)階段農(nóng)村金融發(fā)展?fàn)顩r的粗略輪廓框架（見圖1），并形成一些基本認(rèn)識：中央政府為解決農(nóng)村資金投入而進(jìn)行的制度變遷，由于受到現(xiàn)有的利益格局和一些短期目標(biāo)的影響，難以收到預(yù)期效果。因此，在目前我國這種體制下，要想探索出一條適合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步的農(nóng)村金融發(fā)展道路，則需要制度變遷的新范式。

　　四、政策建議

　　建立高效的農(nóng)村金融體系是農(nóng)村金融發(fā)展的目標(biāo)模式，也是農(nóng)村金融制度變遷的落腳點。要讓制度變遷沿理想的路徑演進(jìn)，不能就金融論金融，為此，本文提出如下政策建議：

　　1.推進(jìn)農(nóng)民組織化，為農(nóng)村金融發(fā)展培植制度環(huán)境。首先要合理定位政府角色，轉(zhuǎn)變政府職能，加大推動農(nóng)民組織化的政策和資金扶持力度。對農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織可以在稅收上采取必要的優(yōu)惠政策，并加大財政上的支持力度，在農(nóng)民組織的建立和登記上提供便利，要特別重視對農(nóng)民組織管理層的專業(yè)培訓(xùn)。其次要加強(qiáng)法制建設(shè)，構(gòu)筑完備的農(nóng)民組織法律體系，認(rèn)真組織實施好《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，完善《農(nóng)民專業(yè)合作社示范章程》。

　　2.創(chuàng)新土地制度，通過制度供給增加農(nóng)村金融的有效需求。一是對耕地實行國家發(fā)包，明確賦予農(nóng)民一定時期的產(chǎn)權(quán)，建立保障農(nóng)民權(quán)益的產(chǎn)權(quán)制度，切實保護(hù)農(nóng)民的合法利益。二是規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系。三是建立土地市場，加速建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的價格機(jī)制。

　　3.主動引導(dǎo)農(nóng)村非正規(guī)金融的適度發(fā)展，構(gòu)建符合國情的農(nóng)村金融體系。第一，正視和承認(rèn)非正規(guī)金融在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活中的作用，改變對其持有的漠視和敵視的態(tài)度，并認(rèn)真研究其特有的規(guī)律。第二，制定相關(guān)法律為非正規(guī)金融提供一個合法的活動平臺，減少其躲避管制所發(fā)生的成本，規(guī)范其行為。第三，明確監(jiān)管主體和責(zé)任，加強(qiáng)對非正規(guī)金融監(jiān)控，把其負(fù)面效應(yīng)減至最低。