摘　要：失地農(nóng)民是城市化進(jìn)程中產(chǎn)生的一個(gè)特殊群體，亟待為其建立相應(yīng)的社會保障制度。失地農(nóng)民失去其生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，生存權(quán)受到威脅，國家有責(zé)任也有義務(wù)為失地農(nóng)民建立社會保障制度。本文簡要論述了建立失地農(nóng)民社會保障制度的原則，建議為失地農(nóng)民建立完善的與城市社會保障體系相銜接的社會保障制度，將失地農(nóng)民納入最低生活保障體系，并為其建立相應(yīng)的就業(yè)機(jī)制。

　　關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；社會保障；制度構(gòu)想

　　失地農(nóng)民是由于城市化、工業(yè)化的開展而形成的一個(gè)特殊的社會群體。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國已有2000萬失地農(nóng)民，照現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，未來幾年失地和部分失地農(nóng)民的數(shù)目將會超過7800萬人。如果不妥善解決好失地農(nóng)民問題，長期下去必定會對我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成影響。目前，失地農(nóng)民大多處在沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的省份，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這一問題將會成為全國性的問題。因此，有必要現(xiàn)在就妥善處理該問題，避免積重難返。要妥善處理好失地農(nóng)民問題，建立與其自身特點(diǎn)相適應(yīng)的社會保障制度必不可少。

　　一、失地又失權(quán)，失地農(nóng)民渴望社會保障

　　二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果，我國也不例外。隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快，我國的城市化進(jìn)程也會隨之加速。城市化進(jìn)程的加快主要表現(xiàn)在城市規(guī)模的擴(kuò)張，但伴隨這一擴(kuò)張也導(dǎo)致城市周邊地區(qū)的農(nóng)民失去了賴以生存、發(fā)展和保障的土地。土地?zé)o疑是失地農(nóng)民對城市化的巨大貢獻(xiàn)，但是目前失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置制度和地方政府在解決失地農(nóng)民問題上的無作為，必然使得失地農(nóng)民的權(quán)益被侵蝕[1].

　　城市周邊地區(qū)的農(nóng)民不愿意失去土地。我國城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟(jì)體制，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民的社會福利存在天壤之別。長期以來，農(nóng)民渴望進(jìn)入城市，享受城市居民的各項(xiàng)社會保障。但是，作為城鄉(xiāng)交界處的農(nóng)民卻不愿意失去土地，原因在于：首先，在城鄉(xiāng)交界處交通方便，村民們進(jìn)可以進(jìn)入城市打工，退可以留守土地，具有多重選擇；其次，很多城市周邊地區(qū)的農(nóng)民發(fā)展副業(yè)，種植蔬菜、花卉等提供給城市，收入豐厚；再次，周邊的村民還可以利用有利的位置積極發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，如農(nóng)家樂等休閑娛樂產(chǎn)業(yè)。這使得城市周邊地區(qū)的農(nóng)民生活逐漸富裕了起來。農(nóng)民“失地”意味著“失權(quán)”[1].土地是農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，一旦失去土地，而政府又不能為他們提供強(qiáng)有力的社會保障，因而失地農(nóng)民的處境必定十分困難。一方面，失去土地使得農(nóng)民的生存權(quán)受到挑戰(zhàn)。土地是農(nóng)民惟一的生產(chǎn)資料，失去土地，農(nóng)民的生活必定受到影響。目前的征地補(bǔ)償水平比較低，一般難以維持農(nóng)民先前的生活水平，而且這些補(bǔ)償費(fèi)用也只夠維持其3～5年的生活；另一方面，失去土地使農(nóng)民的發(fā)展權(quán)受到侵害。農(nóng)民原本具有一定的產(chǎn)業(yè)，征地以后不但無法繼續(xù)以前的生產(chǎn)與生活，甚至連工作都無法解決，因而更談不上什么發(fā)展權(quán)了。因此有必要針對失地農(nóng)民的具體情況建立與其自身特點(diǎn)相適應(yīng)的社會保障制度。

　　二、建立失地農(nóng)民社會保障制度的緊迫性

　�。ㄒ唬┩恋氐臏p少和喪失使部分農(nóng)民失去最后的保障

　　由于土地被征用，農(nóng)民擁有的土地?cái)?shù)目越來越少，農(nóng)民從土地獲得的收益的相對量和絕對量都相應(yīng)減少，從而無法滿足其最基本的生活需求。加上工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，使得部分農(nóng)民永久性失去土地，從而徹底失去土地的保障。從表1可以看出耕地面積指數(shù)與生產(chǎn)總值之樹之間呈線性關(guān)系（以上海市為例）[2].

表1　土地對農(nóng)民的多重效用值（以上海市為例）

　�。ǘ�）農(nóng)村老齡化問題緊迫，迫切需要建立養(yǎng)老等社會保障制度

　　改革開放以來隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)得到了充分的發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)有了很大的變化，特別是在東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份，有些農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)步入老齡化社會。2000年11月的第五次人口普查表明，上海市鄉(xiāng)村的老齡化水平已經(jīng)達(dá)到了13 .73%，浙江達(dá)到了10 .51%，山東達(dá)到了9 .15%，北京達(dá)到了8. 35%（《中國第五次人口普查數(shù)據(jù)分析》，2004）。土地的減少，土地的保障功能降低，加上家庭規(guī)模的小型化和子女外出務(wù)工，使得家庭的養(yǎng)老功能在不斷地削弱。鑒于這種情況，有必要以為失地農(nóng)民建立社會保障為契機(jī)，對建立農(nóng)村地區(qū)的社會保障制度進(jìn)行整體規(guī)劃。

　　（三）為失地農(nóng)民建立社會保障，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化的突破口

　　由于歷史的原因，目前我國大部分地區(qū)的農(nóng)民幾乎沒有享受到國家提供的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障。但是這并不是說國家沒有義務(wù)為農(nóng)民提供社會保障制度，只是目前要建立覆蓋所有公民的統(tǒng)一的社會保障制度，既不現(xiàn)實(shí)也不可能。但城市的發(fā)展要征用農(nóng)民的土地，這就為這部分農(nóng)民社會保障提供了大好機(jī)會。今年的“兩會”期間提出，要讓農(nóng)民分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。當(dāng)下理性的選擇是切實(shí)解決因城市發(fā)展而產(chǎn)生的失地農(nóng)民的利益問題，讓他們也能從土地的增值和城市的發(fā)展中獲得群體性的利益[3].沒有在城市正式就業(yè)的失地農(nóng)民實(shí)際上是處于農(nóng)民和城市居民之間的一個(gè)特殊群體，他們?yōu)槌鞘谢�做出了重要的貢獻(xiàn)，國家為其建立適當(dāng)水平的社會保障，義不容辭。目前為全體農(nóng)民提供社會保障不太可能，但是為失地農(nóng)民首先建立社會保障制度，是完全可行的。與此同時(shí)，以此為建立農(nóng)村社會保障制度的突破口，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度。

　�。ㄋ模┦У剞r(nóng)民就業(yè)面臨很多的困難

　　在許多地方，征地難，難就難在“要地不要人”的城市化模式。說到底，在這個(gè)改造過程中，切身利益受到侵害的總是失去土地的農(nóng)民。在尚未取得城市居民的社會保障時(shí)，這些農(nóng)民貢獻(xiàn)出自己的土地，成為都市里新的一員，自己卻面臨著諸多困惑：失去土地后，既在城里找不到工作，也難以享受城市工人可以享受的失業(yè)保險(xiǎn)；征地補(bǔ)償根本不足以支付養(yǎng)老、醫(yī)療所需要的費(fèi)用。這些失去土地的農(nóng)民失去了其原來生活方式的物質(zhì)基礎(chǔ)，卻并沒有真正擁有城市居民的生活方式。

　　村民們知識水平較低，幾乎沒有掌握現(xiàn)代化的技術(shù)。就當(dāng)前的就業(yè)形勢———大批下崗工人處于待業(yè)中，很多手持大學(xué)文憑的大學(xué)生都很難找到合適的工作，更何況村民們又沒有什么技能，也不愿意做那些苦、臟、累的活，因而，要解決好城中村改造問題，就必須首先解決好村民們的就業(yè)問題。

　　三、建立失地農(nóng)民社會保障制度的原則

　�。ㄒ唬┡c我國國情相適應(yīng)，建立低水平的失地農(nóng)民社會保障制度的原則

　　改革開放20多年來，我國的經(jīng)濟(jì)有了飛速的發(fā)展，生產(chǎn)力水平有了極大的提高，但是要建立水平較高的社會保障，仍然有困難，原因主要有以下幾點(diǎn)：首先，隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，失地農(nóng)民的數(shù)量會越來越多。目前主要集中在東部地區(qū)，不久的將來必定會蔓延到中部乃至全國。因而國家為如此眾多的失地農(nóng)民建立的社會保障，只能是維持基本生活的低水平保障；其次，我國社會保障的財(cái)政狀況不容樂觀，僅城市養(yǎng)老保險(xiǎn)一項(xiàng)就已經(jīng)出現(xiàn)嚴(yán)重的收不抵支，加上隱性債務(wù)，國家財(cái)政負(fù)擔(dān)極重。與此同時(shí)，由于社會保障本身具有剛性，保障水平只可提高不能降低，因此建立之初的水平不可太高。

　　（二）保障失地農(nóng)民基本生活的原則

　　社會保障的首要原則和目的就是保障失地農(nóng)民的生存條件[4].失地農(nóng)民失去其基本的生產(chǎn)資料土地，生活上必定會受到影響，因此為他們建立社會保障制度就是為了保障他們的生活。對社會保障水平的設(shè)計(jì)，不能太高，因?yàn)槲覈�的國情不允許，但是一定要能夠維持基本的生活，如果連基本生活都無法維持，那也就失去了社會保障的意義。更為重要的是，建立維持基本生活的社會保障制度，也是保護(hù)失地農(nóng)民生存權(quán)的需要。

　�。ㄈ�）公平和效率兼顧的原則

　　公平和效率問題是建立社會保障制度不可回避的問題，建立失地農(nóng)民社會保障制度也是一樣。所謂公平就是要為每個(gè)符合條件的失地農(nóng)民建立社會保障，而效率則是既要保證失地農(nóng)民的基本生活，又不會影響他們工作的積極性。這就要求建立水平適當(dāng)?shù)纳鐣�保障制度，如果水平太低，則無法維持基本生活，而水平太高又會使其沉迷于社會保障網(wǎng)絡(luò)之內(nèi)，不求進(jìn)取。

　　四、建立失地農(nóng)民社會保障制度的政策建議

　�。ㄒ唬┦У剞r(nóng)民社會保障的保障對象及辦法

　　建立失地農(nóng)民社會保障制度，必須堅(jiān)持低水平、廣覆蓋的原則。隨著城市化的發(fā)展，失地農(nóng)民將會逐步成為城市居民，雖說現(xiàn)在戶籍制度已經(jīng)沒有什么實(shí)質(zhì)性的意義，但還是應(yīng)當(dāng)為失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變戶籍性質(zhì)，由農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)村戶口。在建立失地農(nóng)民社會保障的具體措施中，必須注意與城市社會保障體制的對接，因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度的時(shí)候，必定會建立城鄉(xiāng)一體的社會保障制度，因此在建立失地農(nóng)民社會保障制度時(shí)要有長遠(yuǎn)的眼光。

　　失地農(nóng)民雖然生活在城市周邊，但是多數(shù)農(nóng)民并沒有享受任何社會保障。享受失地農(nóng)民社會保障制度的是所有符合條件的農(nóng)民。在征地時(shí)未達(dá)到勞動(dòng)年齡階段（16周歲以下）的人員、已經(jīng)享受城鎮(zhèn)各項(xiàng)社會保障制度的人員，不包括在享受失地農(nóng)民社會保障制度的范圍內(nèi)。勞動(dòng)年齡內(nèi)的人員和勞動(dòng)年齡以上的人員，根據(jù)年齡狀況實(shí)行不同的社會保障制度。對征地時(shí)已經(jīng)達(dá)到退休年齡的農(nóng)民，直接納入養(yǎng)老保障體系，定期領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金直至終老。對于征地時(shí)處于勞動(dòng)年齡段的人員，主導(dǎo)政策是促進(jìn)其就業(yè)，就業(yè)以后按城鎮(zhèn)職工的社會保障辦法執(zhí)行。勞動(dòng)年齡段內(nèi)的人員再就業(yè)前發(fā)放不超過兩年的生活補(bǔ)助；兩年后仍未找到工作并符合城市低保條件的納入城市低保；就業(yè)后失業(yè)的，將其納入失業(yè)保險(xiǎn)渠道。

　　（二）建立失地農(nóng)民社會保障的資金來源及其監(jiān)管

　　建立與失地農(nóng)民情況相適應(yīng)的社會保障制度，資金來源問題是核心問題。要解決好失地農(nóng)民問題，關(guān)鍵在于妥善解決失地農(nóng)民的生活問題，解決城中村村民的后顧之憂的關(guān)鍵在于籌集到相應(yīng)的社會保障經(jīng)費(fèi)。我國人口眾多，社會保障事業(yè)的發(fā)展也處于起步階段，國家的負(fù)擔(dān)很重，完全靠國家出資解決失地農(nóng)民的社會保障問題，既不可能也不現(xiàn)實(shí)。為城中村的村民建立基本的社會保障，基金來源要體現(xiàn)社會保障權(quán)利與義務(wù)對等的原則，由政府、集體、個(gè)人三方共同承擔(dān)。其中，政府出資部分不低于保障資金總額的30%，從土地出讓金中列支；集體補(bǔ)助部分不低于保障資金總額的40%，從土地補(bǔ)償費(fèi)中列支；個(gè)人承擔(dān)部分從征地安置補(bǔ)助費(fèi)中抵交。集體和個(gè)人繳納的費(fèi)用進(jìn)入個(gè)人賬戶專戶，個(gè)人賬戶的記賬利率按一年期銀行同期存款利率確定政府的補(bǔ)助金并進(jìn)入社會統(tǒng)籌基金，實(shí)行個(gè)人專戶與社會統(tǒng)籌相結(jié)合的制度。[5]

　　失地農(nóng)民的社會保障基金是用來維持失地農(nóng)民基本生活的，各部門應(yīng)將資金及時(shí)、足額地劃撥到當(dāng)?shù)刎?cái)政部門的基金專戶中。資金的使用和支付由當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)和社會保障部門負(fù)責(zé)，實(shí)行收支兩條線和財(cái)政專戶管理，單獨(dú)建賬，�？顚Ｓ�，不得轉(zhuǎn)接、挪用、或截留、擠占。

　�。ㄈ�）建立適當(dāng)水平的最低生活保障制度

　　除了要為失地農(nóng)民建立養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障制度，還要為失地農(nóng)民建立最低生活保障制度。從理論上講，國家有責(zé)任為每個(gè)公民建立最低生活保障制度，但是受國家財(cái)力的限制，我國的最低生活保障制度還只能覆蓋一部分居民。失地農(nóng)民作為城市化發(fā)展當(dāng)中產(chǎn)生的一個(gè)特殊群體，國家有責(zé)任將其納入最低生活保障體系。失地農(nóng)民雖然獲得了征地補(bǔ)償費(fèi)用，但是現(xiàn)在的補(bǔ)償費(fèi)用相對于市場價(jià)位是十分低廉的。因而，各地應(yīng)當(dāng)將失地農(nóng)民納入最低生活保障的范圍，只要失地農(nóng)民有需要就應(yīng)當(dāng)為其提供最低生活保障，不得以失地農(nóng)民獲得了征地補(bǔ)償，而將他們排斥在最低生活保障制度之外。

　�。ㄋ模�強(qiáng)化地方政府的就業(yè)引導(dǎo)功能是建立失地農(nóng)民政府主導(dǎo)型社會保障的關(guān)鍵

　　就業(yè)保障是解決失地農(nóng)民后顧之憂最有效的辦法。失地農(nóng)民大多知識技能缺乏，就業(yè)困難大，再加上他們雖然長期從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，但在城市周邊收入豐厚，他們不愿意找尋工作。為此，政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行實(shí)行積極的就業(yè)促進(jìn)政策，凡是勞動(dòng)年齡內(nèi)的人員均可進(jìn)入勞動(dòng)力市場，享受免費(fèi)的就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)咨詢、就業(yè)指導(dǎo)等服務(wù)。征地后會有一部分自留用地，村委會可以利用這部分土地進(jìn)行出租，或建立自己的產(chǎn)業(yè)為村民提供就業(yè)機(jī)會。總之，政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行大力宣傳與引導(dǎo)，從而使村民樹立正確的勞動(dòng)觀和擇業(yè)觀。

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