摘要：隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，國際金融的運行格局發(fā)生了巨大的變化，國際金融監(jiān)管也出現(xiàn)了新的發(fā)展趨勢。加入世貿組織后，我國金融業(yè)將進一步擴大對外開放，與國際金融發(fā)展的聯(lián)系更加緊密。因此，我國需要借鑒國際經(jīng)驗，加強我國的金融監(jiān)管，防范金融風險，為金融機構的經(jīng)營提供良好的環(huán)境。

　　關鍵詞：金融監(jiān)管；全球化；功能性監(jiān)管

　　一、當前金融運行格局下傳統(tǒng)金融監(jiān)管方式面臨的問題

　　由于金融自由化，金融創(chuàng)新和全球金融一體化的進程，國際資金的結構和流向、投資品種及方式發(fā)生了重大變化，科學技術和通訊的進步，為金融投資創(chuàng)造了更加廣泛的活動空間和嶄新的運行形式。同時，金融市場的波動更加頻繁，杠桿投資和衍生產(chǎn)品的風險也大為增加，競爭壓力和追求高回報使投資者和金融機構的冒險意識上升。這一切使金融系統(tǒng)的脆弱性和風險性日益增大。

　　（一）金融并購和混業(yè)經(jīng)營對金融監(jiān)管提出了新的要求

　　20世紀90年代以來，國際金融業(yè)并購事件層出不窮，金融業(yè)的并購浪潮對傳統(tǒng)的監(jiān)管方式提出了新的挑戰(zhàn)。首先，銀行業(yè)的兼并加強了銀行業(yè)集中程度，一方面可以提高抗風險能力，另一方面也容易因為風險管理不當而積重難返。這些超級巨型金融機構一旦出現(xiàn)問題，對整個金融機構乃至國民經(jīng)濟將造成災難性的打擊。這就是所謂的“太大不倒”（toobigtofail）。其次，金融業(yè)的兼并浪潮使金融業(yè)的競爭進入壟斷競爭時代，如何防止金融風險在惡性競爭中積累，維護公平競爭秩序成為監(jiān)管當局的新課題。再者，金融業(yè)的兼并逐漸沖淡了銀行業(yè)和證券、保險的界限，無疑加大了監(jiān)管難度。

　�。ǘ�）金融創(chuàng)新加大了金融監(jiān)管的難度

　　為了逃避金融管制，規(guī)避和分散金融風險，金融機構通過各種金融創(chuàng)新工具和業(yè)務把風險轉移給愿意承擔的一方。但是從全球或全國的角度看，金融創(chuàng)新僅僅是轉移或分散了某種風險，并不意味著減少風險；相反，金融機構在利益機制驅動下可能會在更廣的范圍內和更大的數(shù)量上承擔風險，一旦潛在的風險轉變?yōu)楝F(xiàn)實損失，其破壞性遠遠超出傳統(tǒng)意義上的金融風險。具體而言，以金融衍生工具為主要代表的金融創(chuàng)新作為資產(chǎn)價格、利率、匯率及金融市場反復易變性的產(chǎn)物，它反過來又進一步加劇資產(chǎn)價格和金融市場的易變性，由此產(chǎn)生的風險也越來越多，加大了金融監(jiān)管的難度。1995年巴林銀行的倒閉非常明顯地顯示傳統(tǒng)監(jiān)管結構和方法已不再合適。

　�。ㄈ�）發(fā)展中國家的金融自由化削弱了金融監(jiān)管的有效性

　　在金融全球化浪潮的推動下，發(fā)展中國家紛紛加快了金融改革步伐，推進本幣自由兌換、開放金融市場、放松外資銀行進入管制和國際資本流動管制，并在國外廣泛設立分支機構。這些措施一方面使得這些國家的金融業(yè)獲得了新的發(fā)展空間，另一方面，由于國際資本在各國金融市場自由流動，各金融市場之間的相互依賴性不斷增加，各種金融風險同樣可以通過國際傳遞，對全球金融市場形成巨大的沖擊。與金融自由化進程程度相比，原有監(jiān)管原則對于新興市場的監(jiān)管效果是很有限的，20世紀80年代以來，拉丁美洲、東南亞、東歐和非洲許多發(fā)展中國家和地區(qū)發(fā)生的金融危機就很好地說明了這一點。

　�。ㄋ模┚W(wǎng)絡信息革命對傳統(tǒng)監(jiān)管方式提出了挑戰(zhàn)

　　隨著電腦、網(wǎng)絡、電子商務等技術的迅猛發(fā)展，網(wǎng)絡銀行在各國得到迅速發(fā)展。網(wǎng)上銀行經(jīng)營成本低，并且依賴網(wǎng)絡技術突破了傳統(tǒng)的地理邊界，可以在全球范圍內多領域、跨國界進行低成本擴張。如何對這些金融活動進行適當有效的監(jiān)管，將是擺在國際金融界的一個重大課題。另外，目前在因特網(wǎng)上提供支付服務的大多數(shù)是一些非銀行金融機構，這就要求金融監(jiān)管當局必須協(xié)調和處理好銀行與非銀行金融機構的競爭。

　　二、金融全球化背景下國際金融監(jiān)管發(fā)展的新趨勢

　�。ㄒ唬┙鹑诒O(jiān)管目標向安全與效率并重的方向轉變

　　20世紀30年代的大危機表明，由于市場信息的不完全和金融體系的本身特點，市場的運作有時也會失靈，在這一時期，金融監(jiān)管理論主要以維護金融體系安全、彌補金融市場的不完全為主要內容。20世紀70年代，困擾發(fā)達國家長達10年之久的“滯脹”宣告了凱恩斯主義宏觀經(jīng)濟政策的破產(chǎn)，在金融監(jiān)管理論方面，金融自由化理論逐漸發(fā)展起來并在學術理論界和實際金融部門不斷擴大其影響。20世紀90年代的金融危機浪潮推動了金融監(jiān)管理論逐步轉向如何協(xié)調安全穩(wěn)定與效率的關系問題，除了繼續(xù)以市場的不完全性為出發(fā)點研究金融監(jiān)管問題之外，也開始越來越注重金融業(yè)自身的獨特性對金融監(jiān)管的要求和影響。金融監(jiān)管理論這種演變的結果，是安全和效率之間的新的融合與均衡。

　�。ǘ�）金融監(jiān)管模式由分業(yè)監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管過渡

　　隨著全球金融市場一體化趨勢的加強，金融創(chuàng)新和金融自由化水平的提高，各主要發(fā)達國家紛紛放棄分業(yè)經(jīng)營體制轉向混業(yè)經(jīng)營，與此相對應的是調整了監(jiān)管體制，實行統(tǒng)一監(jiān)管。首開統(tǒng)一監(jiān)管先河的國家是英國。1997年英國政府率先進行金融監(jiān)管體制改革，將金融監(jiān)管從英格蘭銀行分離出來，成立專門的金融服務局（FinancialServicesAuthority），實行統(tǒng)一的金融監(jiān)管。美國通過1999年11月頒布的《金融服務現(xiàn)代化法案》實現(xiàn)了由完全分業(yè)監(jiān)管向綜合監(jiān)管與分業(yè)監(jiān)管相結合模式的轉變。經(jīng)過短短幾年時間，統(tǒng)一金融監(jiān)管體制的變革浪潮就席卷全球。現(xiàn)在，從西方73個國家的金融監(jiān)管體制來看，至少有39個國家采取不同形式的統(tǒng)一監(jiān)管，統(tǒng)一監(jiān)管的國家比例為53.4%.

　�。ㄈ�）金融監(jiān)管方式從單一合規(guī)性監(jiān)管轉向合規(guī)性監(jiān)管與風險性監(jiān)管并重

　　合規(guī)性監(jiān)管是指監(jiān)管當局對金融機構執(zhí)行有關政策、法律、法規(guī)情況所實施的監(jiān)管。合規(guī)性監(jiān)管注重事后的補償與處罰，不能起到風險預測和防范的作用，使監(jiān)管者長期扮演“救火隊”的角色，監(jiān)管效率低下。風險性監(jiān)管是指監(jiān)管當局對金融機構的資本充足程度、資產(chǎn)質量、流動性、盈利性和管理水平所實施的監(jiān)管，以求最大限度地減少金融風險及其影響。風險監(jiān)管較之于合規(guī)性監(jiān)管的最大優(yōu)點在于它側重于對風險的事前防范，能夠及時地和有針對性地提出監(jiān)管措施。國際銀行監(jiān)管組織相繼推出了一系列以風險監(jiān)管為基礎的審慎規(guī)則，對信用風險、市場風險、國家和轉移風險、利率風險、流動性風險、操作風險、法律風險、聲譽風險實施全面風險管理。

　�。ㄋ模�強調外部監(jiān)管與內部控制制度的有機統(tǒng)一

　　完善金融機構內部控制制度，提高自律水平，成為國際監(jiān)管的一個重要趨勢。國際監(jiān)管領域正呈現(xiàn)出向以市場為基礎的監(jiān)管轉移的趨勢，即一方面盡可能減少對官方監(jiān)管的依賴，另一方面越來越注重建立適當?shù)募�勵機制，創(chuàng)造充分發(fā)揮自身管理和市場約束機制作用的環(huán)境。《新巴塞爾資本協(xié)議》明確指出，應更加重視銀行內部管理和市場約束機制對最低資本充足率要求的補充作用，以促進更高層次的金融穩(wěn)定與安全。監(jiān)管當局通過審查銀行內部的風險和資本管理程序，確保其建立完善的內部評估和管理系統(tǒng)，以此來保證資本的充足性；即使在計算最低資本充足率時，也應更加依靠銀行自己對風險的評估，鼓勵銀行采用內部評級法，以便更準確地度量風險并安排相應的資本金防御風險。

　�。ㄎ澹┙鹑诒O(jiān)管全球化的趨勢在不斷加強

　　隨著金融業(yè)的全球化，國際金融市場上不穩(wěn)定性增大，金融風險在不同國家之間相互轉移、擴散的趨勢不斷加強，單靠一國或一家銀行控制金融風險已變得力不從心；另一方面，由于各國監(jiān)管政策的不一致，客觀上為跨國銀行利用遍布全球的分支機構逃避各國監(jiān)管、從事高風險甚至非法的經(jīng)營活動創(chuàng)造了條件，而且，跨國銀行由于在別的國家領土上進行，本國監(jiān)管部門鞭長莫及，監(jiān)管的有效性受到削弱。在全球性統(tǒng)一監(jiān)管的進程中，巴塞爾委員會發(fā)揮了重要作用，該委員會頒布的一系列監(jiān)管原則成為銀行業(yè)國際監(jiān)管的重要標準。盡管這些協(xié)議原則在世界范圍內不具有硬性約束力，但由于其適應了國際金融監(jiān)管的現(xiàn)實需求，因而得到了國際金融業(yè)特別是銀行業(yè)和各國監(jiān)管當局的普遍運用。

　　三、對我國金融監(jiān)管的啟示

　�。ㄒ唬┻M一步完善金融監(jiān)管法律體系

　　金融監(jiān)管法規(guī)為依據(jù)，并嚴格依法監(jiān)管。第一，根據(jù)我國金融發(fā)展的實際情況并借鑒國際經(jīng)驗加快一些重要金融法律法規(guī)的制定，如《金融機構破產(chǎn)法》、《金融控股公司法》等。第二，調整修改現(xiàn)有的法律法規(guī)，如《商業(yè)銀行法》、《中國人民銀行法》、《證券法》等，以適應當前我國金融業(yè)發(fā)展的需要。第三，制定有關法律的實施細則，嚴格金融執(zhí)法，建立有效的市場懲戒機制。

　�。ǘ�）逐步建立一個完整、有效的監(jiān)管體系

　　完整、有效的監(jiān)管體系應該包括監(jiān)管當局的監(jiān)管、行業(yè)組織自律、金融機構內控和社會監(jiān)督，我國應該從這四個方面完善金融監(jiān)管體系。

　　1 金融監(jiān)管體制逐步向功能型監(jiān)管轉變

　　作為監(jiān)管體系主體的監(jiān)管機構，應該是組織結構設置合理，職責分明。面對金融自由化的浪潮和我國金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的大趨勢，現(xiàn)存的機構性監(jiān)管（entityregulation）已不適應，應逐步建立適應我國國情的金融監(jiān)管體制，實現(xiàn)功能性金融監(jiān)管（functionalregulation）。所謂功能性金融監(jiān)管是指依據(jù)金融體系的基本功能而設計的監(jiān)管，在一個統(tǒng)一的監(jiān)管機構內，由專業(yè)分工的管理專家和相應的管理程序對金融機構的不同業(yè)務實行監(jiān)管。

　　在目前我國分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的體制下，應按照功能性監(jiān)管原則明確各監(jiān)管機構的監(jiān)管職責和范圍，強化各金融監(jiān)管機構之間的協(xié)調和溝通，逐步向功能性監(jiān)管轉變。其具體內容為：（1）按照功能性監(jiān)管原則，明確人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會的監(jiān)管職責。（2）加強人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會之間的定期會晤機制，并將其制度化。（3）建立各監(jiān)管機構之間的信息交流和共享機制。（4）對業(yè)務交叉領域和混業(yè)經(jīng)營集團建立主監(jiān)管制度，由主監(jiān)管部門對其進行監(jiān)管，其他相關部門積極配合。

　　2 健全金融機構的內部控制制度

　　金融機構內部控制是指金融機構稽核部門對金融機構日常經(jīng)營情況的經(jīng)常性監(jiān)控，它是非現(xiàn)場監(jiān)測信息處理與現(xiàn)場檢查稽核方法的統(tǒng)一。我國金融機構應從以下幾個方面完善內部控制：一是合理設置內控機構，建立獨立的稽核監(jiān)督體制，形成有效的組織結構控制。二是建立有效的風險預警系統(tǒng)，識別、評估和控制金融風險，對風險進行早期預警。三是建立可靠和高效的信息及傳遞控制機制。四是不斷完善內控制度。內控制度的建立與完善是一個動態(tài)過程，各金融機構都要適時根據(jù)其業(yè)務發(fā)展和環(huán)境變化不斷修改完善內控制度，以動態(tài)適應其業(yè)務發(fā)展與金融創(chuàng)新對風險控制的需要。

　　3 充分發(fā)揮行業(yè)自律組織的監(jiān)管作用

　　行業(yè)自律機制可以創(chuàng)造一種維護同業(yè)有序競爭、防范金融風險、保護同業(yè)成員利益的秩序和氛圍。通過建立金融業(yè)行業(yè)自律組織，督促金融機構認真執(zhí)行金融法律法規(guī)，協(xié)調金融同業(yè)之間的競爭關系，防止惡性競爭，確保金融業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。在國家宏觀金融監(jiān)管確立的條件下，提高金融機構自律管理水平，加強金融業(yè)同業(yè)公會或協(xié)會自律性組織建設，是構建我國金融監(jiān)管體系中不可缺少的部分。

　　4 改善信息披露制度，強化社會監(jiān)督

　　信息披露制度通過要求金融機構定期對其經(jīng)營狀況、財務狀況和對風險管理等相關政策的公示，使得金融監(jiān)管當局處于更加有利的地位，對金融風險進行有效管理。另一方面信息披露強制公示整體經(jīng)營狀況，弱化內部人控制，構成了有效的社會監(jiān)督機制，從而降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。改善信息披露制度，一是要加強信息披露制度建設，對信息披露的內容、程序、質量標準用法律的形式加以規(guī)范；二是完善金融機構的信息庫和指標體系；三是加強信用評級機構和金融咨詢機構的建設，充分利用外部審計力量，提高金融運行的透明度。

　�。ㄈ�）實施以風險為本的持續(xù)性監(jiān)管

　　金融監(jiān)管機構在不同時期有不同的監(jiān)管重點，要實現(xiàn)監(jiān)管目標，必須實施持續(xù)性監(jiān)管。從金融機構的市場準入到市場退出，對其經(jīng)營活動實施全方位和規(guī)范化的持續(xù)性監(jiān)管。持續(xù)監(jiān)管是根據(jù)金融機構的資產(chǎn)規(guī)模、業(yè)務特性和風險程度等因素，確定不同的監(jiān)管周期以及一個監(jiān)管周期中各個階段的監(jiān)管安排，按照監(jiān)管計劃逐步實施監(jiān)管。在事前監(jiān)管方面，包括金融機構市場準入，保證金融機構的數(shù)量、結構、規(guī)模和分布符合國家經(jīng)濟、金融發(fā)展規(guī)劃和市場需要。在經(jīng)營監(jiān)管方面，應包括現(xiàn)場和非現(xiàn)場稽核，建立并完善一個以現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場稽核相結合的風險識別和評估系統(tǒng)，并將評估結果作為確定問題機構重點監(jiān)管對象的依據(jù)，以防范風險為基礎，形成一個高效完備的金融監(jiān)管信息系統(tǒng)和金融風險預警系統(tǒng)。在事后危機處理方面，要完善對危機金融機構的處理手段。建立穩(wěn)妥透明的金融機構市場退出機制，包括存款補償機制、收購兼并機制和資產(chǎn)保全處置機制。

　　（四）加強金融監(jiān)管的國際合作

　　加入WTO后，我國金融業(yè)對外開放的程度不斷加深，為有效地防范和控制金融風險，必須與各國金融監(jiān)管當局開展有效的雙邊和多邊合作，建立定期的磋商和交流制度，加強對金融機構的跨境監(jiān)管，這既包括外資金融機構在我國的分支機構，也包括我國在外國設立的分支機構。同時，還應該積極參與國際性和區(qū)域性金融監(jiān)管組織，如巴塞爾委員會、國際貨幣基金組織的活動，積極參與有關國際監(jiān)管規(guī)則的制訂，以便更好地維護我國金融業(yè)的整體利益。

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