2009年我國以“代發(fā)代還”的方式發(fā)行2000億左右的地方政府債券，以增強地方安排配套資金和擴大政府投資的能力。這一措施引起了不少爭議�；�于目前不少地方政府存在財務(wù)不透明、隱性債務(wù)多，且稅收穩(wěn)定性差等問題，不少專家警示其中隱藏的諸多風(fēng)險。為此，中央政府采取了一些規(guī)避手段，通過中央政府“代發(fā)代還”的形式，由中央政府根據(jù)各地的還債能力等審批和分配額度，并將發(fā)債的主體限定在省級政府和計劃單列市這一級；在募集資金的使用上，規(guī)定發(fā)債募集資金只能用于中央財政投資地方項目的配套工程，以及民生項目，不得用于經(jīng)常性支出；在監(jiān)督機制上，將地方債券所募集的資金納入地方財政預(yù)算管理，報人民代表大會審核、監(jiān)督。該政策利用了《預(yù)算法》中留有的空間，使地方政府發(fā)行債券合法化。在此背景下，如何加強債務(wù)管理體系的建設(shè)，從微觀上嚴格控制債務(wù)風(fēng)險，防止過度舉債引發(fā)的地方債務(wù)危機，成為迫切需要研究的課題。

　　一、地方政府債券會計信息披露的必要性

　　地方政府債券是指地方政府根據(jù)信用原則、以承擔(dān)還本付息責(zé)任為前提而籌集資金的債務(wù)憑證，是有財政收入的地方政府及地方公共機構(gòu)發(fā)行的債券。地方政府債券一般用于交通、通訊、住宅、教育、醫(yī)院和污水處理系統(tǒng)等地方性公共設(shè)施的建設(shè)。同中央政府發(fā)行的國債一樣，地方政府債券一般也是以當(dāng)?shù)卣�府的稅收能力作為還本付息的擔(dān)保。為了降低風(fēng)險，此次地方政府債券采取了中央政府“代發(fā)代還”的方式，這種由中央政府承擔(dān)最終還款人的風(fēng)險控制模式軟化了地方政府的債務(wù)約束，在某種程度上可能導(dǎo)致地方政府的過度舉債，誘發(fā)地方政府的道德風(fēng)險。正因為如此，強化地方政府債券會計信息披露機制，定期在公開媒體披露地方債的財務(wù)信息，確保公眾的知情和監(jiān)督權(quán)，才顯得尤為必要。

　�。ㄒ唬┯欣�于增強政府防范風(fēng)險意識，降低和化解財政風(fēng)險披露

　　地方政府債券信息，能使政府管理者對政府債務(wù)和債券的運行有—個全面清晰的認識，為政府制定合理的償債計劃和防范債務(wù)風(fēng)險提供充分的信息依據(jù)，在一定程度上明確政府的權(quán)力和責(zé)任，有效防止政府代際債務(wù)轉(zhuǎn)嫁，從而分清各級政府間權(quán)責(zé)，防止政府隨意擴大債務(wù)，合理安排預(yù)算，不對現(xiàn)有結(jié)余盲目樂觀。

　�。ǘ�）有助于政府合理籌集資金，降低籌資成本

　　披露地方政府債券會計信息，有利于促進地方政府準(zhǔn)確核算財政債務(wù)，引導(dǎo)政府管理者將宏觀管理理念和微觀市場運作進行有機結(jié)合，使政府管理者運用市場機制籌集用于公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域的資金，進行科學(xué)的籌資決策，從而利于政府合理籌集資金，降低籌資成本。

　�。ㄈ�）有利于提高政府活動的透明度，維護政府形象

　　披露地方政府債券的財務(wù)信息，能幫助政府履行對公眾公開說明職責(zé)，并能使信息使用者評估其受托責(zé)任；幫助信息使用者評估政府當(dāng)年的政績；幫助信息使用者評估政府能夠提供服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)及償付到期債務(wù)的能力。同時，有利于在更廣泛的基礎(chǔ)上論證預(yù)算，是加強政府預(yù)算透明度的一項基本要求。地方政府債券信息披露應(yīng)當(dāng)要求政府評估風(fēng)險因素，在預(yù)算中為或有風(fēng)險提取準(zhǔn)備金，公布或有負債和總體風(fēng)險狀況。政府一旦披露了財政債務(wù)信息，還能方便市場全面跟蹤政府的財政狀況。市場參與機構(gòu)如投資者和信用評級機構(gòu)，為投資獲利目的和為客戶提供投資咨詢，會從市場角度分析政府財政風(fēng)險對政府債券信用和對宏觀經(jīng)濟的影響。這些機構(gòu)的分析也會間接地強化預(yù)算約束。另外，財政債務(wù)的準(zhǔn)確核算和披露提高了政府的透明度，增加政府的可信度。

　　二、地方政府債券會計信息披露現(xiàn)狀

　　利用會計手段，準(zhǔn)確核算和披露財政債務(wù)，無疑有助于規(guī)避地方政府債券在發(fā)行、運作過程中的風(fēng)險，也有助于提高政府活動的透明度，維護政府形象。目前，我國地方政府債券信息披露還存在許多不足之處。

　�。ㄒ唬�無法全面準(zhǔn)確地記錄和反映政府的負債情況

　　現(xiàn)行的預(yù)算會計報告包括資產(chǎn)負債表、預(yù)算執(zhí)行情況表、預(yù)算執(zhí)行情況說明書及其他附表。其中財政負債信息主要通過資產(chǎn)負債表和財政支出明細表反映。資產(chǎn)負債表通過“借入款”項目，反映某一時點政府財政實際擁有的因政府借款和政府債券引起的債務(wù)本金數(shù)額。財政支出決算明細表通過“債務(wù)利息支出”科目，反映當(dāng)期歸還的到期債務(wù)利息數(shù)額。與財政負債的核算范圍相適應(yīng)，預(yù)算會計報告也只能揭示和披露直接顯性負債信息，對直接隱性負債風(fēng)險的狀況無法作出客觀評價。由此帶來的后果是預(yù)算會計披露的財政負債規(guī)模遠遠低于實際存在的財政負債規(guī)模，可以預(yù)計到的財政負債風(fēng)險也遠遠低于實際存在的財政負債風(fēng)險，政府償付債務(wù)能力和承擔(dān)負債風(fēng)險的壓力均被低估。

　�。ǘ�）我國尚未實行政府財務(wù)報告制度，預(yù)算報告制度尚待完善

　　我國目前還沒有能夠全面、系統(tǒng)地反映政府全部活動的政府財務(wù)報告，因此對于財政債務(wù)信息的反映也是分散的、零碎的，很難讓人們對其形成一個完整的概念。財政預(yù)決算報告中僅反映當(dāng)年的部分債務(wù)收支情況，沒有反映債務(wù)余額狀況，所披露的債務(wù)信息缺乏連續(xù)性，不利于政府作出正確的經(jīng)濟決策。

　�。ㄈ�）無法提供債務(wù)資金投資項目主體的成本和費用

　　在目前的政府財務(wù)信息披露體系下，沒有反映項目情況的獨立財務(wù)報告，項目資金在部門內(nèi)部安排使用，以部門或單位編制報表，無法體現(xiàn)單個項目資金的使用情況和項目的成本核算。這無法滿足地方政府債務(wù)透明化的要求，無法實現(xiàn)公眾對項目資金運行情況的知情權(quán)。

　　三、地方政府債務(wù)會計信息披露的完善策略

　　地方政府債券財務(wù)信息的披露應(yīng)當(dāng)滿足各級政府的財政管理部門、宏觀經(jīng)濟決策和管理部門、立法機關(guān)和審計部門、社會公眾等信息使用者的需求，全面披露債券收入、債券資金使用、債券投資項目收入以及債券本息的償還四個階段的財務(wù)信息，并且對債券的發(fā)行、結(jié)構(gòu)等相關(guān)非財務(wù)信息公開披露。目前，我國的披露體系存在嚴重的信息結(jié)構(gòu)不合理、信息缺損的弊端，這種只披露預(yù)算性信息，棄財務(wù)信息于不顧的信息體系，不能滿足社會各方相關(guān)利益集團對公共會計信息的需要，也不利于政府組織內(nèi)部監(jiān)督機制的完善和公共監(jiān)督機制的形成與建設(shè)。因此筆者認為，應(yīng)從以下方面建立地方政府債券財務(wù)報告系統(tǒng)。

　　（一）建立政府財務(wù)報告制度，規(guī)范政府資產(chǎn)、負債等財務(wù)狀況的信息披露

　　建立政府財務(wù)報告制度應(yīng)與應(yīng)計制核算基礎(chǔ)相結(jié)合，對符合應(yīng)計制基礎(chǔ)下負債確認條件和計量標(biāo)準(zhǔn)的政府債務(wù)，應(yīng)按要求進行相應(yīng)的會計核算，并在政府財務(wù)報表中反映。預(yù)算報告應(yīng)成為財務(wù)報告體系的組成部分，公開透明的預(yù)算信息，利于公眾對政府編制預(yù)算執(zhí)行預(yù)算的監(jiān)督，也是尊重公眾知情權(quán)的重要表現(xiàn)。

　　從國際經(jīng)驗來看，一些市場經(jīng)濟國家主要是在政府財務(wù)報告中披露政府債務(wù)信息。政府財務(wù)報告是全面、系統(tǒng)地反映政府財務(wù)狀況的信息載體，也是政府會計綜合信息披露的規(guī)范化途徑。如美國在其政府綜合年度財務(wù)報告中披露相關(guān)的政府債務(wù)信息。美國政府綜合年度財務(wù)報告中財務(wù)報表的結(jié)構(gòu)為“金字塔”型。自上而下分別為高度濃縮和概括的財務(wù)報表、通用財務(wù)報表、按基金類型編制的合并財務(wù)報表和單個基金及賬戶組報表。這種“金字塔”型的報表結(jié)構(gòu)從簡約到詳細，充分反映了政府資產(chǎn)負債、財務(wù)收支和現(xiàn)金流量等財務(wù)信息，在很大程度上滿足各個層次和各種類型使用者的一般要求和特殊要求。基于全面披露政府債權(quán)債務(wù)情況的要求，在財政總預(yù)算會計報表中既要反映債務(wù)預(yù)算收支，也要反映政府的債權(quán)債務(wù)變動情況。

　　為了全面反映政府債權(quán)債務(wù)情況，需要在財政總預(yù)算會計的資產(chǎn)負債表中增設(shè)若干資產(chǎn)、負債、凈資產(chǎn)欄目，具體包括：在資產(chǎn)類項目中增設(shè)對外貸款、有償資金放款、轉(zhuǎn)貸款放款、應(yīng)收財政轉(zhuǎn)貸款、待處理貸放款項目；在負債類項目中增設(shè)政府債務(wù)（取代原有借入款）、應(yīng)付財政轉(zhuǎn)貸款項目；在凈資產(chǎn)類項目中增設(shè)政府貸款基金、償債基金項目。期末，分別按照相應(yīng)的總賬科目余額填列各個項目。為了避免由于雙分錄核算造成的資產(chǎn)、權(quán)益在資產(chǎn)負債表中的重復(fù)反映，在編制資產(chǎn)負債表時，要將“債務(wù)預(yù)算結(jié)余”科目貸方余額與“待籌集償債資金”科目和“已籌集償債資金”科目借方余額相互沖減。這三個科目余額不在資產(chǎn)負債表中反映。地方政府債券財務(wù)信息的全面反映，應(yīng)包括債券的存量和流量報表，反映已經(jīng)償還和未償還債務(wù)的本息情況等。

　　（二）單獨披露地方政府債務(wù)資金項目信息

　　債務(wù)資金項目是政府財務(wù)報告應(yīng)提供的重要信息。以地方政府債務(wù)資金項目為會計主體，采用應(yīng)計制會計核算基礎(chǔ)的條件下，應(yīng)對項目財務(wù)信息進行披露，編制資產(chǎn)負債表和成本分析報表，全面體現(xiàn)項目的財務(wù)狀況和經(jīng)營成果。項目主體最主要的期間為從項目開始到完工后結(jié)賬的這個期間。由于大部分資本項目都是跨年度項目，只有將各項目發(fā)生的所有收入和支出都登記入賬，才能編制出完整的財務(wù)報表。年終財務(wù)報表只能反映資本項目進度及年度內(nèi)財務(wù)收支情況；即使是跨年度的工程，資本項目基金也應(yīng)當(dāng)編制年度財務(wù)報表，披露本年度和累計的運營情況，以滿足使用者的具體需要。項目主體的財務(wù)報表包括：（1）收入、支出及余額變動表，這張報表要求按收入和其他資金來源、支出和其他資金運用分別揭示項目的收支情況及余額。（2）資產(chǎn)負債表，要求揭示當(dāng)期可支用的資產(chǎn)和流動負債、余額。

　　（三）豐富非財務(wù)信息的披露內(nèi)容借鑒美國財務(wù)報告的構(gòu)成模式。除了披露預(yù)算和財務(wù)方面的信息，應(yīng)豐富附注中非財務(wù)信息的披露內(nèi)容，包括會計政策、或有負債和其他承諾事項等信息，提高信息的相關(guān)性。同時，對財務(wù)報告附注應(yīng)披露的信息進行法規(guī)性的規(guī)范。對于地方政府債券發(fā)行的具體信息，如債券融資的目的、融資計劃、債券的優(yōu)先級、還本付息的方式及資金來源、提前贖回條款、是按面值還是折價發(fā)行、利率浮動等，任何信用增強以及有助于改善發(fā)行者的財務(wù)和經(jīng)營狀況的信息等都應(yīng)當(dāng)作為相關(guān)非財務(wù)信息進行披露。

　�。ㄋ模┙�立信息公開披露制度，保證地方債券信息充分披露

　　要求地方財政建立健全財務(wù)報告制度，在發(fā)行債券時，從程序上保證信息能夠真實、有效地公開。同時，要求地方審計部門對信息的真實性予以監(jiān)督。財務(wù)報告應(yīng)當(dāng)通過一定的方式公開，滿足各方利益相關(guān)者信息需要的同時，接受社會的監(jiān)督。建立完善的政府信息公開體系和監(jiān)督機制，提高利益相關(guān)者對政府財務(wù)報告的關(guān)注度，形成政府會計信息的需求市場，讓市場需求成為政府會計改革的動力。

　�。ㄎ澹┨峁┱�府績效信息

　　考慮到政府公共部門績效衡量的復(fù)雜性，以及許多績效不能量化反映的事實，原來的財政收支決算報告中決算說明書或財務(wù)情況說明書應(yīng)改進為財務(wù)報告附注。同時，借鑒GASB第34號準(zhǔn)則公告的做法，要求政府財務(wù)報告提供管理討論與分析等內(nèi)容，用特定的議題、圖形、圖表和表格等形式，對涉及財務(wù)、非財務(wù)的事項及相關(guān)的受托業(yè)績加以描述。一般情況下，社會公眾在評估政府的施政績效及政府履行公共受托責(zé)任時，最重視政府施政的效率及效果。地方政府債券項目采用績效預(yù)算方法，對于預(yù)算及會計信息都應(yīng)進行披露，讓民眾充分監(jiān)督，促進債務(wù)融資項目的良性發(fā)展，提高地方政府的公共管理水平。

　　各部門應(yīng)憑借接近項目支出實際活動的優(yōu)勢，集中第一手資料和信息，在編制本部門支出預(yù)算草案時進行科學(xué)的評價；在各級財政部門的預(yù)算審查環(huán)節(jié)，要建立嚴格的績效預(yù)算審查制度，通過加強對預(yù)算支出績效的審核、評價及綜合平衡，對績效差、不合法、不合理、不科學(xué)的部門預(yù)算支出計劃予以調(diào)整；財政部門要建立預(yù)算執(zhí)行過程的績效跟蹤檢查制度，在提出公共預(yù)算時要設(shè)有與該支出對應(yīng)的效果指標(biāo)；在預(yù)算執(zhí)行的中期報告中要對比資金的使用與績效，在決算時要報告最終的資金績效情況，并對各部門的項目支出進行橫向的成本效益分析，找出不同單位或部門項目間成本效益差異的原因，為以后支出決策提供依據(jù)。

　�。�六）公開地方政府財政風(fēng)險，建立政府債務(wù)管理信息系統(tǒng)

　　披露政府債務(wù)信息的形式包括下級政府對上級政府的披露、政府對立法機關(guān)的披露和向社會披露政府的債務(wù)情況。上級政府應(yīng)要求下級政府提供直接債務(wù)和或有債務(wù)的各種情況，包括具體項目、種類、期限以及資金數(shù)額等；財政部門每年將債務(wù)情況作為財政報告的組成部分向人代會提交，并接受人大代表的質(zhì)詢，將政府債務(wù)的監(jiān)督管理納入法制化的軌道；政府的財政信息適時向社會公布，有助于公眾和市場監(jiān)督政府的財政狀況。政府債務(wù)的管理信息系統(tǒng)，實質(zhì)上是在建立政府債務(wù)的計量和報告標(biāo)準(zhǔn)體系的基礎(chǔ)上。及時取得政府債務(wù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并由財政部門根據(jù)債務(wù)尤其是或有債務(wù)的確認原則進行確認和控制，最后以法定形式對政府債務(wù)的主要項目、形成原因及其對財政可能產(chǎn)生的影響，予以恰當(dāng)披露。