2011-04-06 08:55 來源：王揚
摘要：政府監(jiān)督是會計監(jiān)督的重要組成部分，文章指出了政府部門在當前會計監(jiān)督中存在的主要問題，并提出了相應的對策以完善我國政府在會計監(jiān)督體系中職能的發(fā)揮。
關鍵詞：會計監(jiān)督；政府監(jiān)督；問題；對策
改革開放以來，我國會計行業(yè)得到了蓬勃的發(fā)展，會計工作取得了巨大的進步。會計是一個信息系統(tǒng)，它的目標是向會計信息使用者提供決策有用的信息。由于會計信息屬于公共產品，往往涉及公眾利益，并具有較強的技術性，公眾難以識別其質量，而且所有欺詐、舞弊與腐敗等行為都有財務后果，這使得會計監(jiān)督成為為整頓會計工作秩序、保證會計信息質量不可或缺的手段。然而，直到1999年新修訂的《中華人民共和國會計法》（以下簡稱《會計法》）的頒布，會計監(jiān)督體系才逐漸清晰�！稌嫹ā穼嫳O(jiān)督進行了重新界定，構建了一個包括內部監(jiān)督、社會監(jiān)督和政府監(jiān)督的“三位一體的會計監(jiān)督體系”。其中，政府監(jiān)督作為最高層次的經濟監(jiān)督，具有強制性和威懾力，權威性、公正性較高。在社會主義市場經濟條件下加強政府監(jiān)督不僅是維護社會主義市場經濟秩序的重要基礎，同時也是促進單位內部會計監(jiān)督有效進行的重要保證�？梢哉f，政府會計監(jiān)督是我國會計的一大特色。目前，政府會計監(jiān)督工作已經成為規(guī)范市場經濟秩序、打擊會計造假行為、保護國家和投資者利益的重要保障，成為服務宏觀調控、促進財政管理改革、確保財稅政策有效實施的重要手段。
一、 政府監(jiān)督當前存在的問題
以財政部自1999年開展的全國會計信息質量檢查為例，1999年～2009年十年間，會計監(jiān)督取得了明顯成效。財政部連續(xù)發(fā)布了16期會計信息質量檢查公告，累計檢查企事業(yè)單位44 580戶，查出違規(guī)問題金額3 386.9億元，處理處罰企事業(yè)單位13 562戶，處理處罰會計師事務所757家，處罰注冊會計師1 306人，依法查處了一大批重大會計造假案件①。面對改革開放以來我國政府監(jiān)督取得成績，我們有理由感到欣慰，但是我們更應該看到我國政府監(jiān)督面臨的任務的艱巨以及政府監(jiān)督存在的問題，并積極尋找解決這些問題的思路和方法。目前，我國政府監(jiān)督主要存在以下幾大軟肋：
1. 職能分割——多頭監(jiān)管，協(xié)同不暢。會計監(jiān)督作為一種權利安排，其監(jiān)督效果的好壞，取決于監(jiān)督權安排是否得當。政府相關職能部門的會計監(jiān)督權來源于政府的行政權以及股東和社會的轉移監(jiān)督權。而我國現實的會計監(jiān)督權力安排，在諸多部門中都有體現，而這一權利安排源自《會計法》的規(guī)定。根據《會計法》第三十一條、第三十二條和第三十三條規(guī)定，《會計法》除了規(guī)定財政部門行使會計監(jiān)督的權利和范圍外，同時也賦予了審計、稅務、人民銀行②、證券監(jiān)管、保險監(jiān)管等部門各自相應的實施會計監(jiān)督的職能�！稌嫹ā穼嫳O(jiān)督各個職能部門的監(jiān)督檢查職能的劃分都源于特定的角度，各自有其側重點，都在不同程度和不同方面對被監(jiān)督主體起到了監(jiān)督檢查的作用。但在實際行使會計監(jiān)督權利的各職能部門中，由于相關的法律法規(guī)并沒有對監(jiān)督權利進行層次上的合理劃分與安排，這種職能分割的不合理勢必造成多頭監(jiān)管。多頭監(jiān)管導致的結果是管理分散，缺乏橫向信息溝通和相互協(xié)調，造成重復檢查和資源浪費，不能形成有效的監(jiān)督、管理，更有甚之，可能導致不同監(jiān)督主體各自為政、各取所需、滋生部門利益的現象出現。此外，由于缺乏橫向信息溝通和協(xié)調，也給被監(jiān)督主體帶來了監(jiān)督空隙，使被監(jiān)督者在面對不同的監(jiān)督主體時，有針對性的提供有利于自身的信息。
2. 根基弱化——會計監(jiān)督監(jiān)督手段少、違規(guī)成本低。監(jiān)督作為一種權利，常常與利益相伴，即監(jiān)督與獎懲是緊密聯系在一起的，沒有有效的獎懲結構，監(jiān)督作用和效力就隨之削弱。近年來，對于各種監(jiān)督部門的力度和效力，一個不爭的事實就是財政部的會計監(jiān)督和檢查效力遠遠落后于證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會和稅務局。以下我們就從目前法律法規(guī)中對實施監(jiān)督的手段和處罰的力度來做一個簡單的比較。從目前可以在監(jiān)督過程中可以實施的手段來說，證監(jiān)會的手段最多、最全面，與在刑事偵查階段可以使用的手段基本相同；審計監(jiān)督的手段也相對豐富；只有財政部的會計監(jiān)督手段最為單一，效力最差，勢必影響監(jiān)督效力的發(fā)揮。只有各種手段的綜合運用，才能有效地提高監(jiān)督的效力。從另一個角度講，事前的監(jiān)督將減少損失，促進公平，維護社會經濟的穩(wěn)定，其更體現了監(jiān)督的本質。
3. 本末錯位——重視監(jiān)督檢查，忽視制度建設。政府監(jiān)督作為財政管理工作的重要組成部分，對于保障國家經濟安全發(fā)揮著重要作用。從一定程度上講，政府監(jiān)督是我國經濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”，通過其職能作用的發(fā)揮，進行事前、事中、事后的監(jiān)督，為國家經濟安全提供有效的防范和糾偏保證。然而長期以來，我國政府監(jiān)督方式比較單一。財政部門對企事業(yè)單位以及會計師事務所的監(jiān)督仍然以事后檢查為主，難以將問題發(fā)現和解決在萌芽狀態(tài)，未能實現事前調查審核、事中跟蹤監(jiān)控和事后專項檢查相結合。就目前財政部監(jiān)督檢查局已經連續(xù)公開披露了十六期的檢查結果（可以查到七期）來看，我國政府監(jiān)督的范圍還十分有限，而且，每年存在的問題基本相同，并未得到實質性改善。另外，監(jiān)督部門并未對上期結果作繼續(xù)跟蹤和回訪監(jiān)控，使監(jiān)督檢查的警示作用沒有顯現出來。
4. 導向誤區(qū)——利益驅動，效率低下。目前，我國政府監(jiān)督面臨的被監(jiān)督對象數量大，經濟業(yè)務多，任務非常重，但監(jiān)督力量卻十分有限。據統(tǒng)計，我國行使會計監(jiān)督的人力資源，財政部約2 000人，其中專員辦專門從事監(jiān)督的1 000多人。雖然從2006年起，地方財政的力量逐漸充實到會計監(jiān)督中來，擴大了監(jiān)督的范圍，加強了監(jiān)督作用的發(fā)揮，但是相對于全國的會計監(jiān)督工作來說，政府監(jiān)督的力量仍是相當薄弱。因此，政府監(jiān)督對象的選擇應當主要圍繞在一定時期的工作重點。然而，各省市等基層監(jiān)督部門，由于利益驅動等因素，在被監(jiān)督單位選擇上具有隨意性。而這種隨意性經常表現為選擇效益好的企業(yè)作為監(jiān)督檢查的對象，而將效益差的企業(yè)排除在外。這種選擇監(jiān)督對象的錯誤導向是與監(jiān)督的目標相背離�，F實中，效益差的企業(yè)往往存在更多的問題，更需要對其實施監(jiān)督檢查。
5. 陽奉陰違——檢查結果不透明，披露信息含量低。從目前能夠在財政部監(jiān)督檢查局對會計信息質量檢查情況的公告來看，雖然近年來，監(jiān)督檢查局對檢查結果履行了披露義務，但目前披露的公告并沒有一個統(tǒng)一的披露規(guī)范，每年的公告內容均有不同，并且僅只是總體上的描述，而未對被檢查單位的情況進行公示，導致監(jiān)督檢查的結果透明度低�？梢姡壳暗臅嬓畔①|量檢查公告形式上的意義更大，由于其信息含量較低，無法滿足公眾的信息需求，并不能起到很好的輿論監(jiān)督作用。而且，習慣于權利尋租的慣例，對于沒有可比性的模糊描述，反而造成引起更大的負面作用，導致社會不公平的產生。
二、 完善政府監(jiān)督的相關對策
針對前文對我國政府監(jiān)督存在的問題的分析，本文相應地提出了以下幾點建議：
1. 明確會計監(jiān)督體系層級，搭建公共信息平臺。我國政府監(jiān)督各個職能部門的監(jiān)督檢查有其各自的分工和側重點，之所以會出現多頭監(jiān)管等問題，根源還是沒有形成會計監(jiān)督協(xié)同監(jiān)管機制。解決上述問題的途徑就是使當前的多個政府監(jiān)管主體形成有序、規(guī)范的協(xié)同合作，并搭建起公共信息平臺（即政府監(jiān)督數據庫），形成聯動效應。應該盡快明確我國會計監(jiān)督體系的層級，形成以財政部門為主導的整體監(jiān)督體系。財政部門作為會計工作的主管部門和會計規(guī)范的制定部門，應處于監(jiān)督體系的核心位置，由財政部門牽頭定期進行各部門聯動的會計信息質量檢查。財政部應每年會同金融、審計、稅務、證券監(jiān)督部門等有監(jiān)督職能部門，根據國家經濟運行和保障的總體部署和安排，共同協(xié)商制定會計監(jiān)督計劃，確定年度會計監(jiān)督重點行業(yè)與企業(yè)名單。在此基礎上對名單列示的行業(yè)與企業(yè)名單，協(xié)商確定負主要監(jiān)督檢查責任的監(jiān)督部門，如對于上市公司的監(jiān)督檢查，優(yōu)先考慮證券監(jiān)督管理機構進行監(jiān)督；對于金融機構，優(yōu)先考慮金融監(jiān)管機構，銀監(jiān)會、保監(jiān)會等；其他行業(yè)和企業(yè)，優(yōu)先考慮財政部和稅務總局。財政部作為統(tǒng)一會計監(jiān)督主體，從總體負責公用信息平臺的搭建，形成政府監(jiān)督數據庫。各專業(yè)職能部門檢查完畢后，錄入數據庫，再交由財政部和稅務總局從會計基礎工作和稅收角度進行最終檢查，從而形成統(tǒng)一完整的檢查信息系統(tǒng)。目前關于信息平臺的建立，可以以財政部監(jiān)督檢查局為主導，在已經形成的會計信息檢查數據庫的數據上，結合其他職能部門的自有數據庫，探索進一步的優(yōu)化和處理技術，解決接口技術、數據對接等問題，早日實現數據庫的共享。
2. 強化會計監(jiān)督手段，提高違規(guī)成本。手段的不夠強硬，配套措施的落后，以及極低的違法成本，使得會計監(jiān)督的效力日益弱化。而且，由于不同的處罰機關處罰力度不同，勢必造成違法主體在違法方面具有選擇性，財政部的會計監(jiān)督是是最基本的保證，而處罰力度較低，勢必助長對會計信息的根本性損害，同時也會引起更為嚴重的后果。此外，監(jiān)督主體處罰力度的不一致，也將使被監(jiān)督主體向各不同監(jiān)督主體產生不同的尋租行為不同，進而影響整個社會經濟管理職能的不平穩(wěn)。直至對整個會計監(jiān)督體系的重大損害。因此，當務之急是整合各部委的監(jiān)督職能，統(tǒng)一協(xié)調，加大財政部會計監(jiān)督的檢查和處罰力度。這就要求賦予多種手段以掃除工作阻礙，嚴懲根本性的違法行為，從而在源頭上提高違法成本，形成以財政部會計監(jiān)督為主的多層次協(xié)同監(jiān)督格局，共同構鑄會計監(jiān)督統(tǒng)一體系，提高會計監(jiān)督效力。
3. 建立和完善懲防結合的會計監(jiān)督機制，提高會計監(jiān)督與整改結合度。基于現實的檢查資源和能力，我們能夠實施監(jiān)督檢查的范圍還非常有限。因此，政府監(jiān)督應該從事前、事中、事后三個方面入手。除了監(jiān)督檢查，有必要將事前的日常監(jiān)督監(jiān)視工作和預警工作深入進行，同時以事后監(jiān)督檢查和結果分析反饋相互結合，從而有效的利用資源，提高會計監(jiān)督效率和效果。首先，建立和應用預警機制與方法。財政部由于統(tǒng)一管理全國的會計工作，可以就此研究開發(fā)會計監(jiān)督預警系統(tǒng)，在日常稅務機關采集的信息基礎上，根據行業(yè)的不同特點及行業(yè)平均水平，設定一些特定價值信息，一旦出現即作為問題預警，引起高度重視，密切跟蹤，從而力爭從源頭解決問題，在問題和損失沒有最終形成前，防范于未然。其次，深入開發(fā)、加工、利用檢查結果和信息，形成信息檢查庫，建立反饋機制。對問題產生進行詳細分析，進一步研究探索解決普通具有的共性問題，作好協(xié)調各方面利益相關主體的工作，為國家經濟的宏觀調控形成有力的支持數據，有效地維護國家經濟安全。使“預警——檢查——反饋”成為良性互動，統(tǒng)一為有機的整體，共同發(fā)揮監(jiān)督作用。
4. 建立科學制度，避免監(jiān)督資源浪費，提高監(jiān)督效率效果。會計監(jiān)督部門應建立科學制度，不應受利益驅動，導致監(jiān)督資源浪費，監(jiān)督檢查流于形式�？茖W制度的建立，應遵循重要性、可行性和效益性原則，具體實施步驟可以分為“確定行業(yè)范圍和重點企業(yè)——收集分析資料——制定可行性方案——選定被監(jiān)督對象”。首先，根據財政部監(jiān)督檢查的總體部署和安排，結合專員辦監(jiān)督檢查規(guī)劃和區(qū)域監(jiān)管特色來確定監(jiān)督檢查涉及的行業(yè)范圍和重點監(jiān)督的企業(yè)。其次，通過調閱檔案、網上搜索，實地了解觀察、召開座談會、書面調查等方法收集企業(yè)的基礎資料、管理資料和外部資料等信息資料，了解企業(yè)的情況。再次，在分析企業(yè)資料的基礎上，形成初步的可行性方案，包括企業(yè)的主要總體情況；發(fā)現的主要疑點及對報表的影響程度；檢查的重點；時間安排、人員要求、檢查模式；檢查可能存在的風險或困難。最后，將可行性方案上報財政部，并有財政部確定被監(jiān)督5. 建立監(jiān)督檢查公告制度，促進監(jiān)督檢查結果透明化。財政部應盡快制定《會計信息檢查公告辦法》規(guī)范會計監(jiān)督檢查名單、檢查結果檢查時間、檢查過程等方面的規(guī)定，形成監(jiān)督完善的檢查披露制度。政府監(jiān)督職能部門應根據公告制度定期披露監(jiān)督檢查結果。監(jiān)督檢查公告所披露的信息必須客觀、公正，及時向公眾揭示監(jiān)督檢查中發(fā)現的問題，樹立會計監(jiān)督的權威，在全社會形成強大威懾力和影響力。
注釋：
�、贁祿䜩碓矗贺斦扛辈块L丁學東于2010年1月在財政部召開的“全國會計信息質量檢查十周年總結暨2009年會計監(jiān)督工作交流會”上的總結。
�、谌嗣胥y行的這種監(jiān)督管理職能，已經隨著機構改變劃轉至銀監(jiān)會�！�
