摘要：政府監(jiān)督是會計(jì)監(jiān)督的重要組成部分，文章指出了政府部門在當(dāng)前會計(jì)監(jiān)督中存在的主要問題，并提出了相應(yīng)的對策以完善我國政府在會計(jì)監(jiān)督體系中職能的發(fā)揮。

　　關(guān)鍵詞：會計(jì)監(jiān)督；政府監(jiān)督；問題；對策

　　改革開放以來，我國會計(jì)行業(yè)得到了蓬勃的發(fā)展，會計(jì)工作取得了巨大的進(jìn)步。會計(jì)是一個信息系統(tǒng)，它的目標(biāo)是向會計(jì)信息使用者提供決策有用的信息。由于會計(jì)信息屬于公共產(chǎn)品，往往涉及公眾利益，并具有較強(qiáng)的技術(shù)性，公眾難以識別其質(zhì)量，而且所有欺詐、舞弊與腐敗等行為都有財(cái)務(wù)后果，這使得會計(jì)監(jiān)督成為為整頓會計(jì)工作秩序、保證會計(jì)信息質(zhì)量不可或缺的手段。然而，直到1999年新修訂的《中華人民共和國會計(jì)法》（以下簡稱《會計(jì)法》）的頒布，會計(jì)監(jiān)督體系才逐漸清晰�！稌�計(jì)法》對會計(jì)監(jiān)督進(jìn)行了重新界定，構(gòu)建了一個包括內(nèi)部監(jiān)督、社會監(jiān)督和政府監(jiān)督的“三位一體的會計(jì)監(jiān)督體系”。其中，政府監(jiān)督作為最高層次的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，具有強(qiáng)制性和威懾力，權(quán)威性、公正性較高。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下加強(qiáng)政府監(jiān)督不僅是維護(hù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序的重要基礎(chǔ)，同時也是促進(jìn)單位內(nèi)部會計(jì)監(jiān)督有效進(jìn)行的重要保證。可以說，政府會計(jì)監(jiān)督是我國會計(jì)的一大特色。目前，政府會計(jì)監(jiān)督工作已經(jīng)成為規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序、打擊會計(jì)造假行為、保護(hù)國家和投資者利益的重要保障，成為服務(wù)宏觀調(diào)控、促進(jìn)財(cái)政管理改革、確保財(cái)稅政策有效實(shí)施的重要手段。

　　一、 政府監(jiān)督當(dāng)前存在的問題

　　以財(cái)政部自1999年開展的全國會計(jì)信息質(zhì)量檢查為例，1999年～2009年十年間，會計(jì)監(jiān)督取得了明顯成效。財(cái)政部連續(xù)發(fā)布了16期會計(jì)信息質(zhì)量檢查公告，累計(jì)檢查企事業(yè)單位44 580戶，查出違規(guī)問題金額3 386.9億元，處理處罰企事業(yè)單位13 562戶，處理處罰會計(jì)師事務(wù)所757家，處罰注冊會計(jì)師1 306人，依法查處了一大批重大會計(jì)造假案件①。面對改革開放以來我國政府監(jiān)督取得成績，我們有理由感到欣慰，但是我們更應(yīng)該看到我國政府監(jiān)督面臨的任務(wù)的艱巨以及政府監(jiān)督存在的問題，并積極尋找解決這些問題的思路和方法。目前，我國政府監(jiān)督主要存在以下幾大軟肋：

　　1. 職能分割——多頭監(jiān)管，協(xié)同不暢。會計(jì)監(jiān)督作為一種權(quán)利安排，其監(jiān)督效果的好壞，取決于監(jiān)督權(quán)安排是否得當(dāng)。政府相關(guān)職能部門的會計(jì)監(jiān)督權(quán)來源于政府的行政權(quán)以及股東和社會的轉(zhuǎn)移監(jiān)督權(quán)。而我國現(xiàn)實(shí)的會計(jì)監(jiān)督權(quán)力安排，在諸多部門中都有體現(xiàn)，而這一權(quán)利安排源自《會計(jì)法》的規(guī)定。根據(jù)《會計(jì)法》第三十一條、第三十二條和第三十三條規(guī)定，《會計(jì)法》除了規(guī)定財(cái)政部門行使會計(jì)監(jiān)督的權(quán)利和范圍外，同時也賦予了審計(jì)、稅務(wù)、人民銀行②、證券監(jiān)管、保險監(jiān)管等部門各自相應(yīng)的實(shí)施會計(jì)監(jiān)督的職能�！稌�計(jì)法》對會計(jì)監(jiān)督各個職能部門的監(jiān)督檢查職能的劃分都源于特定的角度，各自有其側(cè)重點(diǎn)，都在不同程度和不同方面對被監(jiān)督主體起到了監(jiān)督檢查的作用。但在實(shí)際行使會計(jì)監(jiān)督權(quán)利的各職能部門中，由于相關(guān)的法律法規(guī)并沒有對監(jiān)督權(quán)利進(jìn)行層次上的合理劃分與安排，這種職能分割的不合理勢必造成多頭監(jiān)管。多頭監(jiān)管導(dǎo)致的結(jié)果是管理分散，缺乏橫向信息溝通和相互協(xié)調(diào)，造成重復(fù)檢查和資源浪費(fèi)，不能形成有效的監(jiān)督、管理，更有甚之，可能導(dǎo)致不同監(jiān)督主體各自為政、各取所需、滋生部門利益的現(xiàn)象出現(xiàn)。此外，由于缺乏橫向信息溝通和協(xié)調(diào)，也給被監(jiān)督主體帶來了監(jiān)督空隙，使被監(jiān)督者在面對不同的監(jiān)督主體時，有針對性的提供有利于自身的信息。

　　2. 根基弱化——會計(jì)監(jiān)督監(jiān)督手段少、違規(guī)成本低。監(jiān)督作為一種權(quán)利，常常與利益相伴，即監(jiān)督與獎懲是緊密聯(lián)系在一起的，沒有有效的獎懲結(jié)構(gòu)，監(jiān)督作用和效力就隨之削弱。近年來，對于各種監(jiān)督部門的力度和效力，一個不爭的事實(shí)就是財(cái)政部的會計(jì)監(jiān)督和檢查效力遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于證監(jiān)會、審計(jì)署、銀監(jiān)會和稅務(wù)局。以下我們就從目前法律法規(guī)中對實(shí)施監(jiān)督的手段和處罰的力度來做一個簡單的比較。從目前可以在監(jiān)督過程中可以實(shí)施的手段來說，證監(jiān)會的手段最多、最全面，與在刑事偵查階段可以使用的手段基本相同；審計(jì)監(jiān)督的手段也相對豐富；只有財(cái)政部的會計(jì)監(jiān)督手段最為單一，效力最差，勢必影響監(jiān)督效力的發(fā)揮。只有各種手段的綜合運(yùn)用，才能有效地提高監(jiān)督的效力。從另一個角度講，事前的監(jiān)督將減少損失，促進(jìn)公平，維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，其更體現(xiàn)了監(jiān)督的本質(zhì)。

　　3. 本末錯位——重視監(jiān)督檢查，忽視制度建設(shè)。政府監(jiān)督作為財(cái)政管理工作的重要組成部分，對于保障國家經(jīng)濟(jì)安全發(fā)揮著重要作用。從一定程度上講，政府監(jiān)督是我國經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，通過其職能作用的發(fā)揮，進(jìn)行事前、事中、事后的監(jiān)督，為國家經(jīng)濟(jì)安全提供有效的防范和糾偏保證。然而長期以來，我國政府監(jiān)督方式比較單一。財(cái)政部門對企事業(yè)單位以及會計(jì)師事務(wù)所的監(jiān)督仍然以事后檢查為主，難以將問題發(fā)現(xiàn)和解決在萌芽狀態(tài)，未能實(shí)現(xiàn)事前調(diào)查審核、事中跟蹤監(jiān)控和事后專項(xiàng)檢查相結(jié)合。就目前財(cái)政部監(jiān)督檢查局已經(jīng)連續(xù)公開披露了十六期的檢查結(jié)果（可以查到七期）來看，我國政府監(jiān)督的范圍還十分有限，而且，每年存在的問題基本相同，并未得到實(shí)質(zhì)性改善。另外，監(jiān)督部門并未對上期結(jié)果作繼續(xù)跟蹤和回訪監(jiān)控，使監(jiān)督檢查的警示作用沒有顯現(xiàn)出來。

　　4. 導(dǎo)向誤區(qū)——利益驅(qū)動，效率低下。目前，我國政府監(jiān)督面臨的被監(jiān)督對象數(shù)量大，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)多，任務(wù)非常重，但監(jiān)督力量卻十分有限。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國行使會計(jì)監(jiān)督的人力資源，財(cái)政部約2 000人，其中專員辦專門從事監(jiān)督的1 000多人。雖然從2006年起，地方財(cái)政的力量逐漸充實(shí)到會計(jì)監(jiān)督中來，擴(kuò)大了監(jiān)督的范圍，加強(qiáng)了監(jiān)督作用的發(fā)揮，但是相對于全國的會計(jì)監(jiān)督工作來說，政府監(jiān)督的力量仍是相當(dāng)薄弱。因此，政府監(jiān)督對象的選擇應(yīng)當(dāng)主要圍繞在一定時期的工作重點(diǎn)。然而，各省市等基層監(jiān)督部門，由于利益驅(qū)動等因素，在被監(jiān)督單位選擇上具有隨意性。而這種隨意性經(jīng)常表現(xiàn)為選擇效益好的企業(yè)作為監(jiān)督檢查的對象，而將效益差的企業(yè)排除在外。這種選擇監(jiān)督對象的錯誤導(dǎo)向是與監(jiān)督的目標(biāo)相背離�，F(xiàn)實(shí)中，效益差的企業(yè)往往存在更多的問題，更需要對其實(shí)施監(jiān)督檢查。

　　5. 陽奉陰違——檢查結(jié)果不透明，披露信息含量低。從目前能夠在財(cái)政部監(jiān)督檢查局對會計(jì)信息質(zhì)量檢查情況的公告來看，雖然近年來，監(jiān)督檢查局對檢查結(jié)果履行了披露義務(wù)，但目前披露的公告并沒有一個統(tǒng)一的披露規(guī)范，每年的公告內(nèi)容均有不同，并且僅只是總體上的描述，而未對被檢查單位的情況進(jìn)行公示，導(dǎo)致監(jiān)督檢查的結(jié)果透明度低�？梢�，目前的會計(jì)信息質(zhì)量檢查公告形式上的意義更大，由于其信息含量較低，無法滿足公眾的信息需求，并不能起到很好的輿論監(jiān)督作用。而且，習(xí)慣于權(quán)利尋租的慣例，對于沒有可比性的模糊描述，反而造成引起更大的負(fù)面作用，導(dǎo)致社會不公平的產(chǎn)生。

　　二、 完善政府監(jiān)督的相關(guān)對策

　　針對前文對我國政府監(jiān)督存在的問題的分析，本文相應(yīng)地提出了以下幾點(diǎn)建議：

　　1. 明確會計(jì)監(jiān)督體系層級，搭建公共信息平臺。我國政府監(jiān)督各個職能部門的監(jiān)督檢查有其各自的分工和側(cè)重點(diǎn)，之所以會出現(xiàn)多頭監(jiān)管等問題，根源還是沒有形成會計(jì)監(jiān)督協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。解決上述問題的途徑就是使當(dāng)前的多個政府監(jiān)管主體形成有序、規(guī)范的協(xié)同合作，并搭建起公共信息平臺（即政府監(jiān)督數(shù)據(jù)庫），形成聯(lián)動效應(yīng)。應(yīng)該盡快明確我國會計(jì)監(jiān)督體系的層級，形成以財(cái)政部門為主導(dǎo)的整體監(jiān)督體系。財(cái)政部門作為會計(jì)工作的主管部門和會計(jì)規(guī)范的制定部門，應(yīng)處于監(jiān)督體系的核心位置，由財(cái)政部門牽頭定期進(jìn)行各部門聯(lián)動的會計(jì)信息質(zhì)量檢查。財(cái)政部應(yīng)每年會同金融、審計(jì)、稅務(wù)、證券監(jiān)督部門等有監(jiān)督職能部門，根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和保障的總體部署和安排，共同協(xié)商制定會計(jì)監(jiān)督計(jì)劃，確定年度會計(jì)監(jiān)督重點(diǎn)行業(yè)與企業(yè)名單。在此基礎(chǔ)上對名單列示的行業(yè)與企業(yè)名單，協(xié)商確定負(fù)主要監(jiān)督檢查責(zé)任的監(jiān)督部門，如對于上市公司的監(jiān)督檢查，優(yōu)先考慮證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督；對于金融機(jī)構(gòu)，優(yōu)先考慮金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，銀監(jiān)會、保監(jiān)會等；其他行業(yè)和企業(yè)，優(yōu)先考慮財(cái)政部和稅務(wù)總局。財(cái)政部作為統(tǒng)一會計(jì)監(jiān)督主體，從總體負(fù)責(zé)公用信息平臺的搭建，形成政府監(jiān)督數(shù)據(jù)庫。各專業(yè)職能部門檢查完畢后，錄入數(shù)據(jù)庫，再交由財(cái)政部和稅務(wù)總局從會計(jì)基礎(chǔ)工作和稅收角度進(jìn)行最終檢查，從而形成統(tǒng)一完整的檢查信息系統(tǒng)。目前關(guān)于信息平臺的建立，可以以財(cái)政部監(jiān)督檢查局為主導(dǎo)，在已經(jīng)形成的會計(jì)信息檢查數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)上，結(jié)合其他職能部門的自有數(shù)據(jù)庫，探索進(jìn)一步的優(yōu)化和處理技術(shù)，解決接口技術(shù)、數(shù)據(jù)對接等問題，早日實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)庫的共享。

　　2. 強(qiáng)化會計(jì)監(jiān)督手段，提高違規(guī)成本。手段的不夠強(qiáng)硬，配套措施的落后，以及極低的違法成本，使得會計(jì)監(jiān)督的效力日益弱化。而且，由于不同的處罰機(jī)關(guān)處罰力度不同，勢必造成違法主體在違法方面具有選擇性，財(cái)政部的會計(jì)監(jiān)督是是最基本的保證，而處罰力度較低，勢必助長對會計(jì)信息的根本性損害，同時也會引起更為嚴(yán)重的后果。此外，監(jiān)督主體處罰力度的不一致，也將使被監(jiān)督主體向各不同監(jiān)督主體產(chǎn)生不同的尋租行為不同，進(jìn)而影響整個社會經(jīng)濟(jì)管理職能的不平穩(wěn)。直至對整個會計(jì)監(jiān)督體系的重大損害。因此，當(dāng)務(wù)之急是整合各部委的監(jiān)督職能，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，加大財(cái)政部會計(jì)監(jiān)督的檢查和處罰力度。這就要求賦予多種手段以掃除工作阻礙，嚴(yán)懲根本性的違法行為，從而在源頭上提高違法成本，形成以財(cái)政部會計(jì)監(jiān)督為主的多層次協(xié)同監(jiān)督格局，共同構(gòu)鑄會計(jì)監(jiān)督統(tǒng)一體系，提高會計(jì)監(jiān)督效力。

　　3. 建立和完善懲防結(jié)合的會計(jì)監(jiān)督機(jī)制，提高會計(jì)監(jiān)督與整改結(jié)合度�；�于現(xiàn)實(shí)的檢查資源和能力，我們能夠?qū)嵤┍O(jiān)督檢查的范圍還非常有限。因此，政府監(jiān)督應(yīng)該從事前、事中、事后三個方面入手。除了監(jiān)督檢查，有必要將事前的日常監(jiān)督監(jiān)視工作和預(yù)警工作深入進(jìn)行，同時以事后監(jiān)督檢查和結(jié)果分析反饋相互結(jié)合，從而有效的利用資源，提高會計(jì)監(jiān)督效率和效果。首先，建立和應(yīng)用預(yù)警機(jī)制與方法。財(cái)政部由于統(tǒng)一管理全國的會計(jì)工作，可以就此研究開發(fā)會計(jì)監(jiān)督預(yù)警系統(tǒng)，在日常稅務(wù)機(jī)關(guān)采集的信息基礎(chǔ)上，根據(jù)行業(yè)的不同特點(diǎn)及行業(yè)平均水平，設(shè)定一些特定價值信息，一旦出現(xiàn)即作為問題預(yù)警，引起高度重視，密切跟蹤，從而力爭從源頭解決問題，在問題和損失沒有最終形成前，防范于未然。其次，深入開發(fā)、加工、利用檢查結(jié)果和信息，形成信息檢查庫，建立反饋機(jī)制。對問題產(chǎn)生進(jìn)行詳細(xì)分析，進(jìn)一步研究探索解決普通具有的共性問題，作好協(xié)調(diào)各方面利益相關(guān)主體的工作，為國家經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控形成有力的支持?jǐn)?shù)據(jù)，有效地維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。使“預(yù)警——檢查——反饋”成為良性互動，統(tǒng)一為有機(jī)的整體，共同發(fā)揮監(jiān)督作用。

　　4. 建立科學(xué)制度，避免監(jiān)督資源浪費(fèi)，提高監(jiān)督效率效果。會計(jì)監(jiān)督部門應(yīng)建立科學(xué)制度，不應(yīng)受利益驅(qū)動，導(dǎo)致監(jiān)督資源浪費(fèi)，監(jiān)督檢查流于形式�？茖W(xué)制度的建立，應(yīng)遵循重要性、可行性和效益性原則，具體實(shí)施步驟可以分為“確定行業(yè)范圍和重點(diǎn)企業(yè)——收集分析資料——制定可行性方案——選定被監(jiān)督對象”。首先，根據(jù)財(cái)政部監(jiān)督檢查的總體部署和安排，結(jié)合專員辦監(jiān)督檢查規(guī)劃和區(qū)域監(jiān)管特色來確定監(jiān)督檢查涉及的行業(yè)范圍和重點(diǎn)監(jiān)督的企業(yè)。其次，通過調(diào)閱檔案、網(wǎng)上搜索，實(shí)地了解觀察、召開座談會、書面調(diào)查等方法收集企業(yè)的基礎(chǔ)資料、管理資料和外部資料等信息資料，了解企業(yè)的情況。再次，在分析企業(yè)資料的基礎(chǔ)上，形成初步的可行性方案，包括企業(yè)的主要總體情況；發(fā)現(xiàn)的主要疑點(diǎn)及對報(bào)表的影響程度；檢查的重點(diǎn)；時間安排、人員要求、檢查模式；檢查可能存在的風(fēng)險或困難。最后，將可行性方案上報(bào)財(cái)政部，并有財(cái)政部確定被監(jiān)督5. 建立監(jiān)督檢查公告制度，促進(jìn)監(jiān)督檢查結(jié)果透明化。財(cái)政部應(yīng)盡快制定《會計(jì)信息檢查公告辦法》規(guī)范會計(jì)監(jiān)督檢查名單、檢查結(jié)果檢查時間、檢查過程等方面的規(guī)定，形成監(jiān)督完善的檢查披露制度。政府監(jiān)督職能部門應(yīng)根據(jù)公告制度定期披露監(jiān)督檢查結(jié)果。監(jiān)督檢查公告所披露的信息必須客觀、公正，及時向公眾揭示監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，樹立會計(jì)監(jiān)督的權(quán)威，在全社會形成強(qiáng)大威懾力和影響力。

　　注釋：

　　①數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部副部長丁學(xué)東于2010年1月在財(cái)政部召開的“全國會計(jì)信息質(zhì)量檢查十周年總結(jié)暨2009年會計(jì)監(jiān)督工作交流會”上的總結(jié)。

　　②人民銀行的這種監(jiān)督管理職能，已經(jīng)隨著機(jī)構(gòu)改變劃轉(zhuǎn)至銀監(jiān)會。