績效審計是我國政府審計的發(fā)展方向，五年規(guī)劃明確指出，要全面推進績效審計，建立健全政府績效管理制度。對國家政策制定、執(zhí)行及效果做全面、深入評估的政策審計將是績效審計的一個重要組成部分。因此，筆者站在審計項目執(zhí)行者的角度，根據(jù)以往政府開展國土審計的一般模式，結(jié)合績效審計的有關(guān)要求，探求國土政策審計的路徑依賴。

　　一、以往開展國土審計調(diào)查的一般模式

　　2003年至2009年，國家審計署組織了5次較大規(guī)模的國土審計項目，在規(guī)范土地專項資金管理、打擊違規(guī)交易行為、促進國家土地政策有效落實等方面起到較好作用。上述5次審計，除了一次是對國土部門的預(yù)算執(zhí)行情況審計外，其他4次都是國土專項資金審計。以2007年度國土專項資金審計調(diào)查為例，審計署2008年度第4號公告表明，當年審計發(fā)現(xiàn)的問題主要有：一是出讓金征收、管理和使用中存在的問題，主要是違規(guī)減免、變相減免出讓金，以招商引資為名向企業(yè)“零地價”出讓工業(yè)用地，違規(guī)使用出讓金等；二是落實征地補償安置和被征地農(nóng)民社會保障政策中存在的問題；三是“以租代征”農(nóng)民集體土地和違規(guī)協(xié)議出讓經(jīng)營性用地等問題；四是土地儲備貸款發(fā)放和使用中存在的問題。上述問題的揭示是以往國土審計的成果集中體現(xiàn)，但由于對深層次制度上存在的問題較少涉及，難以有效揭示問題產(chǎn)生的根源，難以有效發(fā)揮審計的建設(shè)性作用。

　　二、開展國土政策審計的內(nèi)容框架

　　全面審計、突出重點是開展常規(guī)審計的內(nèi)在要求，國土政策審計也應(yīng)準確把握此要義。筆者認為，國土審計具體實施過程中，可以土地專項資金為切入點，結(jié)合績效審計工作目標，明確財政政策、國土政策、產(chǎn)業(yè)政策、三農(nóng)政策及特別調(diào)控政策等五個政策重點。

　　一是財政政策環(huán)節(jié)。財政政策是龍頭，抓好國土審計調(diào)查的財政政策就等于抓住項目開展的關(guān)鍵。在以往的審計開展中，由于較多停留在財政財務(wù)收支方面，缺乏對具體問題提煉歸納，致使審計建議流于形式、泛泛而談。因此，在審計中，可將土地專項資金的管理使用情況作為地方財政預(yù)算執(zhí)行及部門財務(wù)收支合法合規(guī)的一個子項來分析，避免就土地專項資金問題而論專項資金。應(yīng)根據(jù)“收入一個籠子、預(yù)算一個盤子、支出一個口子”的原則，做好資金的征收管理使用審計工作，切實將一般性的財務(wù)收支問題提煉到促進地方政府加強預(yù)算管理層面。諸如此類，違規(guī)減免、少征、先征后返土地出讓金等問題也都可以統(tǒng)一到違反財政政策及財務(wù)收支的名下。

　　二是國土政策環(huán)節(jié)。國土政策審計關(guān)鍵是評價國土政策制定、執(zhí)行及政策效果。目前，我國實行最為嚴格的土地管理制度，從嚴控制建設(shè)用地。在林林總總的政策中，筆者認為，應(yīng)把握好節(jié)約集約用地這條主線，重點關(guān)注三點：一是監(jiān)督促進地方政府履行國家土地政策，積極清理整頓開發(fā)區(qū)等閑置用地，規(guī)范城鎮(zhèn)布局調(diào)整，促進建設(shè)用地向節(jié)約集約化發(fā)展。二是監(jiān)督促進地方政府控制土地利用總體規(guī)劃，杜絕隨意調(diào)整規(guī)劃、減少和破壞耕地行為；加強占補平衡，避免在形式上做文章，確保耕地得到根本保障，確保國土安全及糧食生產(chǎn)安全。三是監(jiān)督促進地方政府加強對批地、供地和用地管理，加大反腐敗力度，推動民主法治建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)。

　　三是產(chǎn)業(yè)政策環(huán)節(jié)。產(chǎn)業(yè)政策是國家調(diào)整經(jīng)濟社會整體布局的主要手段，通過產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整，可以有效促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。國家調(diào)控經(jīng)濟政策主要通過貨幣政策和財政政策兩個手段，也就是常說的“銀根”和“地根”。在“地根”方面，國家通過頒發(fā)《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》類似規(guī)定，將機動車交易市場等14個大項、110個小項為限制用地項目，將別墅、高爾夫球場、實心粘磚生產(chǎn)項目等15個大項、87個小項為禁止用地項目。執(zhí)行結(jié)果表明，有些地方政府不顧國家禁令，仍頂風審批禁止項目用地。因此，審計應(yīng)緊扣不同時期的產(chǎn)業(yè)政策要求，對照省、地市發(fā)改部門審批的項目，總體梳理，嚴把產(chǎn)業(yè)政策審查關(guān)。

　　四是三農(nóng)政策環(huán)節(jié)。農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)穩(wěn)定是中央三農(nóng)政策關(guān)注重點，也是評判三農(nóng)政策是否成功的關(guān)鍵。土地問題與三農(nóng)問題緊密聯(lián)系，有效解決土地問題，對加快城鄉(xiāng)一體化，促進經(jīng)濟社會健康發(fā)展具有積極意義。征地補償問題是城鎮(zhèn)化進程中經(jīng)常碰到的問題，也是引起社會不和諧的主要因素，處理不好，不僅容易引起干群矛盾，也會影響政府形象。所以，在審計中，應(yīng)關(guān)注民訴民生，監(jiān)督指導(dǎo)地方政府履行國家政策不到位問題，確保征地補償款及時完整到位，維護社會和諧穩(wěn)定。另外，安置補償、失地農(nóng)民的社會保障及農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等也應(yīng)納入政策審計的視野，切實保障農(nóng)民合法權(quán)益。

　　五是特別調(diào)控政策環(huán)節(jié)。不同時期，受經(jīng)濟本身及外圍環(huán)境影響，國家宏觀調(diào)控政策也會有所改變。以2008年為例，受全球金融危機影響，我國經(jīng)濟面臨較大下行壓力，在此背景下，國家出臺了擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)、保增長政策，計劃在2年時間內(nèi)投資4萬億元拉動內(nèi)需。對此，為了搞好國土政策審計，我們不能等閑視之，應(yīng)把這一個主題放在整個審計項目進行考量，應(yīng)關(guān)注4萬億投資分配情況，項目用地落實情況以及實物量的形成情況。另外，由于金融危機影響，土地交易市場流拍可能會影響到地方財政收入，進而影響地方配套資金投入，因此，審計調(diào)查可以對此加以反映，評價國家特別調(diào)控政策的執(zhí)行效果。

　　三、開展國土政策審計需要注意三點

　　一是要弄通搞懂與國土有關(guān)的政策法規(guī)。國土政策審計牽扯到財政政策、國土政策、產(chǎn)業(yè)政策、三農(nóng)政策、特別時期宏觀調(diào)控等方面政策，點多、面廣、情況復(fù)雜，非一時之功所能掌握。因此，搞好政策審計的前提是了解政策，不了解或者一知半解都使不得。比如，僅是土地法規(guī)就分為法律、法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件等四大類，其中法律法規(guī)有《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等，部門規(guī)章又分為綜合類、規(guī)劃與耕地保護、建設(shè)用地、地籍、土地市場、法制監(jiān)察、地質(zhì)礦產(chǎn)、測繪和國有資源財務(wù)管理等9個方面。每一門類都很復(fù)雜，需要審計人員認真加以掌握。

　　二是審計調(diào)查方式方法要做根本改變。政策審計不同于以往審計項目，審計人員思維方式及行事方法都要做較大改變。要從以查賬為主，轉(zhuǎn)變到根據(jù)審計需求開展調(diào)查研究上來，要懂得采用開座談會、填調(diào)查表、搞統(tǒng)計分析等辦法開展政策審計，要善于調(diào)動被審計單位的積極性，讓其積極迎審，而不是消極地、被動地應(yīng)付審計。以往的審計任務(wù)需要我們查深查透，關(guān)注的更多是個案的本身，政策審計更多是關(guān)注行業(yè)性、系統(tǒng)性問題，沒有一定面上的東西不足以說明政策執(zhí)行方面出現(xiàn)的問題，不能有效提出建設(shè)性意見。所以，要善于由點及面，由表及里，由或然推及必然。

　　三是思考問題的角度要做拔高挖深處理。政策審計與一般審計之不同在于政策審計要站得更高、看得更全、分析得更透、把握得更準。這就給審計人員提出更高的要求。因此，我們不能簡單就事論事，要懂得從個案的審查把握全局，通過個案形成環(huán)環(huán)相扣的整體。比如，工業(yè)園區(qū)、閑置土地、土地開發(fā)整理、灘涂圍墾等看似毫無相關(guān)，但其實不然，這是節(jié)約集約用地政策在不同環(huán)節(jié)的體現(xiàn)，要懂得尋找孤立個案之間的內(nèi)在聯(lián)系，應(yīng)做挖深拔高處理。

　　四、結(jié)束語

　　績效審計，乃至政策審計是擺在全體審計人員面前的一項重要任務(wù)，亟待我們破題立意。雖然很陌生，但是充滿探索的刺激。作為政策審計的執(zhí)行者，我們應(yīng)懷有探索之心，倍加努力，以實踐引申理論，用理論指導(dǎo)實踐，走出一條實踐與理論相互論證、相得益彰的政策審計之路。