摘 要：新中國(guó)政府審計(jì)經(jīng)過(guò)20多年的曲折發(fā)展，已逐漸走上現(xiàn)代化審計(jì)之路，但與國(guó)際先進(jìn)水平相比，仍然存在較大差距。是重新認(rèn)識(shí)體現(xiàn)現(xiàn)代化審計(jì)發(fā)展方向的績(jī)因此為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)署要求的在2007年中國(guó)政府績(jī)效審計(jì)要達(dá)到日常工作一半的大跨越式發(fā)展戰(zhàn)略，研究政府績(jī)效審計(jì)變遷并做出中國(guó)意義上的解釋是非常必要的。研究主線是分析中國(guó)績(jī)效審計(jì)現(xiàn)狀的原因；提出中國(guó)政府應(yīng)如何開展績(jī)效審計(jì)的相應(yīng)建議。

　　關(guān)鍵詞：績(jī)效審計(jì)；現(xiàn)狀；成因；對(duì)策

　　1 績(jī)效審計(jì)的概念和實(shí)施的必要性

　　1.1 績(jī)效審計(jì)的概念

　　一般來(lái)說(shuō)，績(jī)效審計(jì)是在財(cái)政預(yù)算單位的財(cái)務(wù)收支及其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審計(jì)的基礎(chǔ)上、審查政府部門履行其職責(zé)時(shí)財(cái)政資金使用所達(dá)到的經(jīng)濟(jì)、效益和效果程度，并進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)和提出審計(jì)建議的專項(xiàng)審計(jì)行為。

　　1.2 實(shí)施績(jī)效審計(jì)的必要性

　?。?）開展效益審計(jì)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

　　我國(guó)國(guó)家審計(jì)恢復(fù)至今，審計(jì)機(jī)關(guān)不但要在規(guī)范財(cái)經(jīng)紀(jì)律、促進(jìn)廉政建設(shè)、創(chuàng)建高效率的市場(chǎng)環(huán)境、健全宏觀管理體制方面發(fā)揮作用，也要在確保社會(huì)公平、建立有效的激勵(lì)和約束機(jī)制、強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的有效監(jiān)管、保證公眾權(quán)力的正確使用等方面有所作為。這就要求我們根據(jù)變化了的審計(jì)環(huán)境，研究我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，按照審計(jì)發(fā)展的一般規(guī)律，積極開展績(jī)效審計(jì)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督重心和審計(jì)目標(biāo)的轉(zhuǎn)移。

　　（2）開展績(jī)效審計(jì)是克服官僚主義的需要。

　　官僚主義對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生消極影響。常規(guī)的真實(shí)、合法、合規(guī)性審計(jì)已不能滿足對(duì)官僚主義實(shí)施有效監(jiān)督的要求。實(shí)行績(jī)效審計(jì)，從根本上挖掘官僚主義的弊端并提出切實(shí)可行的整改建議。

　　（3）開展效益審計(jì)是建立高效廉潔政府的需要。

　　隨著社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，民主權(quán)利的進(jìn)一步增長(zhǎng)，人們不僅要求政府自身要廉潔，而且工作要高效。如前所述，政府官員有產(chǎn)生官僚主義的傾向，僅依靠政府本身很難實(shí)現(xiàn)，必須有一定的機(jī)構(gòu)對(duì)之實(shí)施科學(xué)、合理、專業(yè)、獨(dú)立的監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)開展績(jī)效審計(jì)就可以較好地實(shí)現(xiàn)這種監(jiān)督目標(biāo)。

　?。?）開展績(jī)效審計(jì)是有效利用自然資源和財(cái)力的需要。

　　我國(guó)人口眾多，人均所占有的自然資源較低，資源短缺嚴(yán)重制約著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。要解決這個(gè)問(wèn)題，最佳方式就是提高資源利用效率。開展績(jī)效審計(jì)，有助于提高決策水平，以最少的資源投入換取最大的經(jīng)濟(jì)收入，解決我國(guó)自然資源和財(cái)力不足的矛盾。

　　2 我國(guó)績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)狀及其原因

　　我國(guó)審計(jì)理論界在上世紀(jì)80年代初國(guó)家審計(jì)制度建立不久，就開始探討績(jī)效審計(jì)（當(dāng)時(shí)也有人稱之為經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)）問(wèn)題，并提出我國(guó)審計(jì)工作應(yīng)該朝績(jī)效審計(jì)方向轉(zhuǎn)變。2001年審計(jì)署組織的退耕還林還草試點(diǎn)工程資金審計(jì)和農(nóng)村電網(wǎng)審計(jì)以及2002年組織的重點(diǎn)機(jī)場(chǎng)審計(jì)中就試圖審查這些專項(xiàng)資金的使用效果和有關(guān)政策的完善性，這其中就含有績(jī)效審計(jì)的做法。但我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)目前仍主要是以真實(shí)性和合法性審計(jì)為主，很少開展績(jī)效審計(jì)。

　?。?）觀念滯后，認(rèn)識(shí)不足。

　　首先，在我國(guó)理論界對(duì)績(jī)效審計(jì)有兩種片面的認(rèn)識(shí)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為經(jīng)濟(jì)效益只是對(duì)于物質(zhì)資料的生產(chǎn)領(lǐng)域而言。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為我國(guó)目前政府審計(jì)工作的重點(diǎn)是真實(shí)性審計(jì)，開展績(jī)效審計(jì)會(huì)妨礙真實(shí)性審計(jì)。其次，在我國(guó)，有相當(dāng)一部分審計(jì)人員對(duì)績(jī)效審計(jì)的認(rèn)知還存在著局限性，大多數(shù)還停留在對(duì)國(guó)外有關(guān)情況的介紹。再加之操作過(guò)程復(fù)雜和理論上的模糊，因而駐足不前。

　?。?）審計(jì)方式、方法落后、缺乏靈活性、多樣性。

　　目前的績(jī)效審計(jì)大部分只重視財(cái)政、財(cái)務(wù)收支審計(jì)，而忽視了將經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性相結(jié)合。隨著審計(jì)內(nèi)容的發(fā)展，單純的定量審計(jì)已不能滿足現(xiàn)有審計(jì)目標(biāo)的要求，定性與定量相結(jié)合的審計(jì)方式越來(lái)越重要，并且需要針對(duì)不同的社會(huì)現(xiàn)狀，采用切實(shí)可行的審計(jì)策略。

　?。?）績(jī)效審計(jì)的基礎(chǔ)比較薄弱。

　　績(jī)效審計(jì)的基礎(chǔ)是要求被審計(jì)單位提供的資料數(shù)據(jù)，以此來(lái)對(duì)被審計(jì)單位的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)?？?jī)效審計(jì)必須建立在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料是真實(shí)、合法的基礎(chǔ)上。否則就會(huì)使績(jī)效審計(jì)的質(zhì)量大幅下降，其評(píng)價(jià)也就失去意義。當(dāng)前，由于我國(guó)會(huì)計(jì)信息資料的失真行為相當(dāng)普遍，績(jī)效審計(jì)賴以評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)可靠性不夠，這就給開展績(jī)效審計(jì)帶來(lái)很大的困難和風(fēng)險(xiǎn)。

　?。?）統(tǒng)一的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難以確定。

　　較之于財(cái)務(wù)審計(jì)而言，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難以確定問(wèn)題一直是制約績(jī)效審計(jì)有效開展的技術(shù)因素。1999年以后，財(cái)政部等有關(guān)部門陸續(xù)制發(fā)了《國(guó)有資本金效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)規(guī)則》、《國(guó)有資本金效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)操作細(xì)則》、《企業(yè)效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》、《企業(yè)效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)操作細(xì)則》等，為企業(yè)效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)工作的深入開展、規(guī)范企業(yè)效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)行為、增強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀公正性提供了有利條件。但是，對(duì)于政府公共部門的績(jī)效審計(jì)，目前尚沒有一個(gè)明確的指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，也沒有績(jī)效審計(jì)方面的準(zhǔn)則性質(zhì)的可操作性指導(dǎo)文件。這就導(dǎo)致政府績(jī)效審計(jì)難以深入。

　　3 改善中國(guó)當(dāng)前績(jī)效審計(jì)現(xiàn)狀的對(duì)策

　?。?）打破傳統(tǒng)思維模式，樹立績(jī)效審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性。

　　擺脫傳統(tǒng)觀念的影響，正確區(qū)分傳統(tǒng)體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的審計(jì)特征，承認(rèn)政府審計(jì)是一種超然獨(dú)立的審計(jì)。樹立它的權(quán)威性，明確審計(jì)機(jī)構(gòu)要有相當(dāng)?shù)匚缓吐殭?quán)，審計(jì)機(jī)關(guān)及其人員可充分信賴。一方面，加強(qiáng)各級(jí)政府審計(jì)的獨(dú)立性，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府及其所屬部門經(jīng)營(yíng)公共財(cái)產(chǎn)所負(fù)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的制衡機(jī)制；另一方面，加強(qiáng)民間審計(jì)的監(jiān)督意識(shí)，但要保證政府審計(jì)的獨(dú)立性不受影響，同時(shí)又增加政府審計(jì)的透明度，使獨(dú)立于政府之外監(jiān)督職能的發(fā)揮更加有效。

　　（2）加強(qiáng)法規(guī)建設(shè)，完善立法體系。

　　社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，政府審計(jì)相應(yīng)將工作重點(diǎn)放在公共財(cái)政和國(guó)家立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的支出項(xiàng)目上。對(duì)此，我們要加強(qiáng)法制建設(shè)，在現(xiàn)有立法體系的基礎(chǔ)上做好三個(gè)層面的工作：①?gòu)牧⒎ㄉ辖o予規(guī)范，維護(hù)政府審計(jì)的權(quán)威性；②通過(guò)一系列的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則來(lái)規(guī)范政府績(jī)效審計(jì)的實(shí)施程序，包括計(jì)劃、執(zhí)行、報(bào)告、評(píng)價(jià)等方面；③加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員的業(yè)務(wù)能力、職業(yè)素養(yǎng)等方面的培訓(xùn)和教育，提高審計(jì)隊(duì)伍的整體水平。

　?。?）明確評(píng)價(jià)原則，規(guī)范評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建立評(píng)價(jià)體系。

　　政府績(jī)效審計(jì)的對(duì)象千差萬(wàn)別，因此衡量審計(jì)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的標(biāo)準(zhǔn)也難以統(tǒng)一，但應(yīng)明確幾個(gè)評(píng)價(jià)的原則：①績(jī)效與公平相結(jié)合。堅(jiān)持獨(dú)立性原則，不能偏執(zhí)一方。②績(jī)效審計(jì)與社會(huì)審計(jì)相結(jié)合。③長(zhǎng)期績(jī)效與短期績(jī)效的結(jié)合。盡量使短期績(jī)效服從長(zhǎng)期績(jī)效，保證社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)性。

　　政府績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)采取定量與定性相結(jié)合方法。其中，定性標(biāo)準(zhǔn)包括國(guó)家的法律法規(guī)，黨和政府的各項(xiàng)方針、政策，主管部門有關(guān)規(guī)定等。定量指標(biāo)則包括政府預(yù)算、計(jì)劃的各項(xiàng)具體指標(biāo)，各項(xiàng)業(yè)務(wù)規(guī)范和經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)等。總之，要能綜合反映物化勞動(dòng)和活勞動(dòng)消耗的絕對(duì)量指標(biāo)，以及工作效率和效果的相對(duì)量指標(biāo)。

　?。?）構(gòu)建和完善公共財(cái)政基本框架,鞏固和完善各項(xiàng)財(cái)政改革成果。

　　審計(jì)署在《2003-2007年五年審計(jì)工作規(guī)劃》中明確指出:財(cái)政審計(jì),以促進(jìn)規(guī)范預(yù)算管理,提高財(cái)政資金使用效益,建立社會(huì)主義公共財(cái)政制度為目標(biāo),以中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)為重點(diǎn),實(shí)現(xiàn)由收支審計(jì)并重向以支出審計(jì)為主轉(zhuǎn)變。公共財(cái)政框架的建立,與之相適應(yīng),我國(guó)的財(cái)政審計(jì)也會(huì)在做好合法性和真實(shí)性審計(jì)的同時(shí),更好地開展績(jī)效審計(jì)。

　　另外,要實(shí)行嚴(yán)格的審計(jì)質(zhì)量責(zé)任制、審計(jì)工作稽查制度和內(nèi)部審計(jì)制度,以進(jìn)一步明確審計(jì)人員的審計(jì)責(zé)任,制止一些不良行為的發(fā)生。

　　4 中國(guó)績(jī)效審計(jì)的展望

　　隨著中國(guó)加入WTO，融入世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主流，作為社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)生活重要組成部分的審計(jì)將迎來(lái)更廣闊的舞臺(tái)，同時(shí)也對(duì)其提出了新的發(fā)展要求。開展績(jī)效審計(jì)是我們政府面對(duì)新形勢(shì)、新要求的必然選擇。從世界范圍來(lái)看，開展績(jī)效審計(jì)是各國(guó)通行的作法。就我國(guó)來(lái)說(shuō)，目前開展績(jī)效審計(jì)是一項(xiàng)全新的工作。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與合作，必然要求與國(guó)際接軌，而這些就是推動(dòng)我國(guó)績(jī)效審計(jì)發(fā)展的源源動(dòng)力。事實(shí)上，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，績(jī)效審計(jì)逐漸引起了人們的重視，大家開始關(guān)注和討論績(jī)效審計(jì)的有關(guān)問(wèn)題。而我國(guó)政府不失時(shí)機(jī)地提出搞績(jī)效審計(jì)，也正順應(yīng)了時(shí)代發(fā)展的潮流。但是，必須清醒地認(rèn)識(shí)到，搞績(jī)效審計(jì)，我們還存在一些不足。因此，我們要加緊進(jìn)行績(jī)效審計(jì)的基礎(chǔ)建設(shè)，創(chuàng)造適宜效益審計(jì)成長(zhǎng)的法制環(huán)境、理論環(huán)境和工作環(huán)境，找準(zhǔn)績(jī)效審計(jì)新的成長(zhǎng)點(diǎn)，要體現(xiàn)績(jī)效審計(jì)的應(yīng)有地位和作用，增加對(duì)績(jī)效審計(jì)的關(guān)注和投入。

　　我們堅(jiān)信，在國(guó)際化大背景下能夠抓住機(jī)遇，現(xiàn)在又提出全面建設(shè)小康社會(huì)宏偉目標(biāo)的中國(guó)政府，是一定能夠領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民走出卓有成效的中國(guó)特色的績(jī)效審計(jì)之路的。

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