摘要：建設領域是腐敗多發(fā)的領域，造成腐敗的原因與監(jiān)督缺失不無關系，為此，加強建設單位內(nèi)、外部監(jiān)督非常有必要。針對建設單位存在監(jiān)督機制弱化、施工單位資質(zhì)準入執(zhí)行差、現(xiàn)場代表制度混亂、造價管理不重視等諸多問題，需要加強建設單位的內(nèi)外部監(jiān)督特別是內(nèi)部審計的監(jiān)督作用，從監(jiān)督體制、制度、責任的追究等各個方面加強監(jiān)督。

　　1　建設單位監(jiān)督機制的弱化問題

　　從多年的改革實踐中人們逐漸發(fā)現(xiàn)，當前建設領域深層次的主要問題是體制問題，體制問題的核心則是監(jiān)督問題，即“第一把手”無人監(jiān)督、同級無人監(jiān)督的問題。香港太陽報2010年6月14日在《衙門權力無監(jiān)管清水一樣生蛀蟲》一文中指出，只要有權力，哪怕是微不足道的權力，一旦喪失監(jiān)督，就會滋生腐敗，無論年齡、職位和行業(yè)，都會出貪官污吏。如某地方連續(xù)三屆主管交通的“第一把手”均因在工程建設領域中存在貪污受賄等問題而鋃鐺入獄，類似的例子不勝枚舉。絕對的權力導致腐敗，有的貪官在獄中的自白中也指出，能夠輕易犯罪的原因之一，就是無人監(jiān)督。因此，要解決建設單位存在的腐敗問題，首先是認識到監(jiān)督的重要性，加強內(nèi)部審計等內(nèi)、外部監(jiān)督的作用。

　　監(jiān)督有外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督，外部監(jiān)督有檢察院、輿論等監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督有內(nèi)部審計、職工的監(jiān)督等。不同的監(jiān)督有不同的作用和特點，彼此不可替代。這當中，內(nèi)部審計的作用和特點往往被大多數(shù)人所忽略。內(nèi)部審計與其他監(jiān)督的不同之處，并不僅僅在于其是以內(nèi)向服務為其工作目的、具有廣泛的審查范圍、審計程序簡便、審查工作及時、審計建議易被采納的特點，而更重要的特點是它能夠?qū)ㄔO單位日常經(jīng)營活動進行監(jiān)督。內(nèi)部審計作為一種對建設單位日常經(jīng)營活動的監(jiān)督機制，是建設單位制度化管理的主要內(nèi)容之一，能很好地對各種風險加以防范。監(jiān)督的關鍵是什么？關鍵就在“防勝于治”。內(nèi)部審計通過日常的經(jīng)營活動的審計，能夠及時發(fā)現(xiàn)存在的問題和風險，在風險還沒有轉化為風險損失前就第一時間加以防范和處理，使小問題不會變成大問題，使?jié)撛诘娘L險不會造成企業(yè)和國家的巨大損失。這就是內(nèi)部審計的“免疫系統(tǒng)”作用。

　　當這種監(jiān)督機制弱化甚至失效時，就無法實現(xiàn)預防的功能。目前，在建設單位內(nèi)部的監(jiān)督體系中，主要由紀委、監(jiān)察、審計、工會等部門構成，而這些部門無一例外在實質(zhì)上和形式上都是由“第一把手”任命和領導，其人員的工資、福利、升遷甚至業(yè)務范圍等都受到“第一把手”的制約，這就決定了內(nèi)部監(jiān)督只有相對的獨立性，使日常的內(nèi)部監(jiān)督在監(jiān)督“第一把手”方面無能為力。例如，在建設領域發(fā)現(xiàn)的大案、要案，大多都是由建設單位負責人即“第一把手”主導的，在這些單位，內(nèi)部審計部門并非沒有發(fā)現(xiàn)問題，而是雖然發(fā)現(xiàn)了問題，但由于涉及“第一把手”就無能為力了，導致有的問題年年提，年年有，年年都沒解決，于是，問題由小至大最終導致國家財產(chǎn)的巨大損失和浪費。而外部監(jiān)督呢？它只能做到一時、一地的監(jiān)督，無法實現(xiàn)對數(shù)量眾多的建設單位的日常經(jīng)營活動的全方位的監(jiān)督，無法替代內(nèi)部審計在這方面的作用。因此，迫切需要對這種內(nèi)部監(jiān)督體制問題作深入的探討，迫切需要從體制內(nèi)部而不是從體制外部尋求解決辦法。

　　例如，深圳特區(qū)進行了“行政三分”的有益嘗試，所謂“行政三分”，簡言之就是執(zhí)行權、決策權、立法（監(jiān)督）權三權平等，相互獨立，互相制約。這一機制能有效解決“一把手”無人監(jiān)督，同級無人監(jiān)督的問題。從這種機制來看，內(nèi)部監(jiān)督部門在各單位中扮演的角色盡管不一樣，但總體而言，都是獨立于執(zhí)行權。如在政府單位的內(nèi)部監(jiān)督部門，如審計機關，應從行政型的審計模式轉變?yōu)榱⒎ㄐ偷膶徲嬆Ｊ?，嘗試由我國的權力機關——各級人民代表大會領導，而不是由行政長官領導。在公司治理結構下，審計委員會隸屬于監(jiān)事會，依據(jù)公司章程等規(guī)定或股東大會的授權可以對總經(jīng)理實施監(jiān)督。這些制度建設，增強了內(nèi)部監(jiān)督的獨立性，而獨立性是內(nèi)部監(jiān)督的生命線，獨立性的加強，能夠有效發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督在建設單位中的“防火墻”作用，從根本上解決監(jiān)督機制弱化的問題。

　　2　施工單位的資質(zhì)準入問題

　　我國很早就開始實施施工單位的資質(zhì)準入管理，一般而言，建設單位都應請有資質(zhì)的施工單位施工。2001年7月1日起施行的《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》第三條規(guī)定，建筑業(yè)企業(yè)取得相應等級的資質(zhì)證書后，方可在其資質(zhì)等級許可的范圍內(nèi)從事建筑活動，從法規(guī)上對施工企業(yè)的資質(zhì)準入進行了規(guī)范。但實際上，由于內(nèi)部監(jiān)督機制和行業(yè)監(jiān)管等的弱化，工程轉包或違法分包的問題非常嚴重，無資質(zhì)工程隊有資質(zhì)單位的情況時有發(fā)生。工程轉包或違法分包給沒有資質(zhì)的施工單位施工，一方面導致建設單位的工程質(zhì)量很難保證。往往一個包工頭攬下一筆業(yè)務，上勞動力市場招民工就開始施工。這些施工人員流動性強，也不能進行正規(guī)的崗前培訓或技能培訓，有不少并不具備上崗資格。這就使我國建設領域中的工程質(zhì)量問題多發(fā)，“豆腐渣工程”頻繁出現(xiàn)。另一方面容易形成惡性競爭，為了低成本攬到業(yè)務而不擇手段，更談不上施工單位的規(guī)范化管理和規(guī)?；l(fā)展，導致建設領域長期以粗放的增長模式發(fā)展，并不利于建設領域的轉型升級。

　　此外，我國的基本建設投資目前一直處于高速增長的狀態(tài)，解決了大批農(nóng)民工的就業(yè)問題，一旦我國的基本建設投資趨緩，這些農(nóng)民工由于缺乏技能，將面臨失業(yè)問題，更為嚴重的是，這些農(nóng)民工都沒有固定的單位，雇傭單位也沒有為他們繳納失業(yè)保險，農(nóng)民工的失業(yè)將會成為影響社會穩(wěn)定的重要因素。

　　因此，要加強建設單位的內(nèi)部審計監(jiān)督作用，就要從被審計單位的施工資質(zhì)及進場準人的源頭抓起，嚴格實施有資質(zhì)的施工單位進場的準人制度，在工程招投標中對此進行嚴格的規(guī)定，杜絕不合法的轉包、分包現(xiàn)象，并把這一審核步驟列入建設單位內(nèi)部審計監(jiān)督的重點之一。在工程開始施工后，還應注重對施工人員是否有上崗資格、是否屬于中標的有資質(zhì)的施工單位進行核查等。

　　3　建設單位現(xiàn)場代表制度的管理問題

　　現(xiàn)場代表是代表建設單位管理工程具體施工的工程技術人員。肩負著監(jiān)督工程質(zhì)量管理，簽證管理，協(xié)調(diào)建設單位與施工單位處理有關工程建設的問題，監(jiān)督監(jiān)理單位和代建單位等重要責任?？梢哉f，現(xiàn)場代表是維護建設單位根本利益，控制工程成本，監(jiān)督工程質(zhì)量的第一道防線。但是，不少單位并沒有重視現(xiàn)場代表制度的建設。一方面，有的單位的現(xiàn)場代表并非工程技術人員，缺乏專業(yè)知識，對建筑材料、工程施工等標準規(guī)范掌握不夠，在監(jiān)督工程質(zhì)量方面無法發(fā)揮其應有的作用。另一方面，有的單位的現(xiàn)場代表制度沒有形成有效的制衡機制，現(xiàn)場代表與施工單位同流合污，虛報工程數(shù)量，虛增工程簽證，導致工程造價結算超預算，決算超概算的情況時有發(fā)生。有 的現(xiàn)場代表未能嚴格把關，未對施工單位的施工材料進行認真監(jiān)督，造成施工單位以次充好，偷工減料，進而使工程質(zhì)量出現(xiàn)嚴重問題。而這些問題在暴露和發(fā)現(xiàn)后，人們往往只追究施工單位等單位和人員的責任，對建設單位的現(xiàn)場代表的責任視而不見，從而給下一次工程質(zhì)量留下了隱患。

　　隨著工程建設領域的進一步完善，工程質(zhì)量的管理將日益由專業(yè)機構和專業(yè)人員來承擔，代建單位和監(jiān)理中介機構就是其中之一。代建和監(jiān)理單位更多地負擔起了原來由現(xiàn)場代表擔負的責任，如工程材料的驗收，工程施工標準規(guī)范是否達到要求，這些都從專業(yè)性的角度加以規(guī)范。但這并不意味著有了代建和監(jiān)理單位就不再需要現(xiàn)場代表。現(xiàn)場代表代表的是建設單位的根本利益，協(xié)調(diào)建設單位與代建單位、監(jiān)理單位、施工單位、設計單位等有關單位處理有關工程的事宜仍然是其主要職責，除此之外，現(xiàn)場代表還要代表建設單位監(jiān)督施工單位、代建單位、監(jiān)理單位是否如實履行合同，這些職責都需要有專人進行管理，對于建設單位內(nèi)部的零星工程，從成本效益的角度看，也不可能聘請代建單位和監(jiān)理單位。因此，現(xiàn)場代表制度的重要作用不可忽視。

　　4　建設單位的造價管理問題

　　從專業(yè)分工的角度來說，建設單位的造價管理是一項專業(yè)性很強的工作，對手一些基建工程不多的建設單位，設置專門的造價機構和人員的成本較高，因此。一般采取外包由專門的造價中介機構來承擔。但是。由于工程造價涉及建設單位的直接經(jīng)濟利益，建設單位不可能放手全部將有關造價的全部事宜交給造價中介機構處理。如果交給造價中介機構，一方面建設單位心里沒底，另一方面加大造價中介機構的工作量，效率也不高。如隱蔽工程，仍然需要建設單位現(xiàn)場查驗工程量，簽署工程簽證。目前，工程造價中介機構的市場尚未發(fā)育成熟，還有很多不規(guī)范的地方，工程造價中介機構的獨立性、行業(yè)對造價中介機構的監(jiān)管、造價人員責任的追究機制還有待加強。因此，建設單位仍需對工程造價加強控制和管理。

　　對于內(nèi)部審計監(jiān)督部門來說，現(xiàn)階段對工程造價的審核仍然是一項重要的業(yè)務，內(nèi)部審計部門根據(jù)2003年5月1日起實施的《審計署關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》第九條規(guī)定，對本單位及所屬單位固定資產(chǎn)投資項目進行審計，每年都為不少建設單位節(jié)省了大量資金。有的單位的內(nèi)部監(jiān)督部門，如內(nèi)部審計部門，對于需要報送外部造價中介機構審核的大型工程，事先對工程數(shù)量、工程材料的價格進行內(nèi)部的審核，由本單位或邀請工程造價機構編制工程標底，再通過多家造價中介機構的招投標確定造價機構，將審核過后的工程造價資料交由造價中介機構審核，這樣就避免了造價中介機構與施工單位互相勾結，造成工程造價虛高的問題。

　　參考文獻：

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