【論文關(guān)鍵詞】財(cái)政競爭 收益最大化 社會責(zé)任

　　【論文摘要】地方政府間的財(cái)政競爭是普遍現(xiàn)象。財(cái)政分權(quán)制度下地方政府的目標(biāo)選擇是影響財(cái)政競爭行為的關(guān)鍵因素。地方政府在收益最大化目標(biāo)上的努力程度與該目標(biāo)的收益正相關(guān)，與社會責(zé)任目標(biāo)的關(guān)系取決于地方政府的類型。增加財(cái)政收入并不一定激勵所有的地方政府努力工作。

　　一、文獻(xiàn)回顧和問題提出

　　最早從理論上闡述轄區(qū)間財(cái)政競爭思想的是Tiebout(1956)，他在《一個關(guān)于地方支出的純理論》中提出，轄區(qū)政府受居民“用腳投票”的威脅，為了避免本區(qū)域有稅收創(chuàng)造能力的居民流失，地方政府將提高財(cái)政的運(yùn)行效率，并提高公共產(chǎn)品供給的滿意程度，以此形成圍繞公共產(chǎn)品供給的財(cái)政競爭。自從Tiebout提出財(cái)政競爭的模型之后，財(cái)政競爭理論逐漸走向成熟和完善。國內(nèi)對財(cái)政競爭進(jìn)行清晰定義并具有代表性的觀點(diǎn)主要有：鐘曉敏(2OO4)認(rèn)為，財(cái)政競爭是指各國政府通過財(cái)政的支出和收人(主要是稅收)政策，各國或各地政府競相改變本國或本地區(qū)的政策環(huán)境來吸引外部資源，以達(dá)到加快發(fā)展本國或本地經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)J。楊志勇(2005)認(rèn)為，財(cái)政競爭是政府競爭的重要內(nèi)容之一，它是指不同政府之間為了特定的目標(biāo)(吸引資本、吸引居民等)，通過降低稅收、增加公共支出或其他影響政府收支的方式而展開的競爭。張恒龍(2006)認(rèn)為，所謂財(cái)政競爭是指政府之間采取財(cái)政手段，旨在實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)的競爭。通過對財(cái)政競爭文獻(xiàn)的梳理發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們大多是從政府行為以及對Tiebout模型的假設(shè)條件放松及驗(yàn)證角度人手，主要討論政府間財(cái)政競爭對社會福利和效率的影響，對地方政府參與財(cái)政競爭的行為目標(biāo)分析較少。

　　多數(shù)學(xué)者認(rèn)為促使地方政府參與財(cái)政競爭的主要因素是財(cái)政分權(quán)。由于社會資源的稀缺性和各個利益主體之間的利益訴求，競爭是普遍存在的社會現(xiàn)象。只要各級政府存在獨(dú)立的利益，它們之間的財(cái)政競爭就不可避免。Qian和Roland(1998)認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)和生產(chǎn)要素的流動性，可以促使地方政府進(jìn)行財(cái)政競爭。張維迎和栗樹和(1998)認(rèn)為，地區(qū)間財(cái)政競爭是改革初期地方分權(quán)政策的產(chǎn)物，中國中央政府在20世紀(jì)70年代末期實(shí)施地方分權(quán)政策后，地方政府間就展開了競爭。

　　劉錫田(2oo4)認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)、資源流動制度改革以及地方政府官員政績評價規(guī)則的引導(dǎo)構(gòu)成了地方政府財(cái)政競爭的動力機(jī)制和影響要素。朱軍(2007)認(rèn)為，從20世紀(jì)80年代開始到9o年代中后期的分稅制改革以后，各地政府為了吸引外來資源、擴(kuò)大稅基，從稅收和支出兩個方面展開財(cái)政競爭。任勇和肖宇(2005)認(rèn)為，分灶吃飯的財(cái)政分權(quán)思路使得地方政府獨(dú)立的利益主體的地位日益突出。經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r幾乎成為地方政府的政績表現(xiàn)的唯一指標(biāo)，這在給地方政府帶來壓力的同時，也刺激了地方政府以經(jīng)濟(jì)發(fā)展來謀取更大的利益，表現(xiàn)出更強(qiáng)的“地方法團(tuán)主義”和自利傾向，再加上地方政府官員的極強(qiáng)的升遷欲望，他們會利用各種手段為自己的政績增加砝碼，彼此的明爭暗斗得以形成。龐明禮(2007)認(rèn)為，地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、權(quán)利中心的認(rèn)可、自身利益的強(qiáng)化、轄區(qū)居民的支持是地方政府間財(cái)政競爭的激勵要素口】。

　　可見，現(xiàn)有文獻(xiàn)研究，主要是從財(cái)政分權(quán)、資源的流動性、地方官員的政治激勵角度人手探討地方政府介入財(cái)政競爭的動力所在，而缺少對地方政府財(cái)政競爭行為目標(biāo)的分析。筆者認(rèn)為，政府間財(cái)政競爭作為競爭的一種類型，既有競爭的共性，也具有自身的特性。財(cái)政競爭的主體是政府，因而競爭的目標(biāo)要和政府的行為目標(biāo)相切合，它不光要追求經(jīng)濟(jì)效益，同時也要關(guān)注社會福利和尋求社會效用的最大化。財(cái)政分權(quán)制度下地方政府的目標(biāo)選擇才是影響地方政府財(cái)政競爭行為的關(guān)鍵因素。

　　二、地方政府參與財(cái)政競爭的多重目標(biāo)：一個二階動態(tài)優(yōu)化模型

　　1、二階模型的框架。為了分析的簡單起見，我們假設(shè)地方政府介入財(cái)政競爭存在兩個目標(biāo)，即：參與財(cái)政競爭的收益最大化目標(biāo)(簡稱目標(biāo)1)：這其中包含了地方政府在財(cái)政競爭的過程中，提升財(cái)政競爭力、拓展稅收來源、提高經(jīng)濟(jì)增長水平等所帶來的綜合財(cái)政收入的增加。參與財(cái)政競爭的社會責(zé)任目標(biāo)(簡稱目標(biāo)2)：地方政府為了獲得本地區(qū)選民支持，需要對居民負(fù)責(zé)，向居民提供符合其偏好和需求的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，這其中包含了地方政府在參與財(cái)政競爭中所能提供的公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品數(shù)量和效率增加。

　　對于兩個目標(biāo)，地方政府所投入的努力程度分別為e，e。對應(yīng)一定努力程度，其所達(dá)到的實(shí)際效果分別為Yl，Y2。其中：Yl=F(el，s1)，Y2=F(e2，s2)，這里的s一Ⅳ(0，21)，s2一Ⅳ(0，2)服從正態(tài)分布，即地方政府努力的效果存在不確定性，不確定性的存在導(dǎo)致地方政府的努力程度客觀上具有不可觀察性，因此存在不完全信息下的激勵約束。

　　兩類努力效果Y，Y2可以達(dá)到的產(chǎn)出分別為：

　　Pl：l=lYl一ly2(1)

　　P2：2=2Y2一Yl

　　度量了地方政府在該目標(biāo)下的生產(chǎn)效率，越高，說明該地方政府在同等努力程度下的收益越高，即財(cái)政競爭能力越強(qiáng)；度量了兩類努力間的外部性效果，若為正，說明兩類目標(biāo)是替代性的，反之則為互補(bǔ)性的。同時，地方政府在兩個目標(biāo)下的努力程度e，，e對其帶來的成本為：

　　1

　　c(el，e2)=_l7(el+e2)一＆le2(2)

　　這里的y>0，艿>0，23,>8，根據(jù)y和8的大小關(guān)系，可將成本函數(shù)分為3類：

　　2，1

　　若y>6，則>0，目標(biāo)2對目標(biāo)1的邊際成

　　d 1a e2

　　本為正，說明兩目標(biāo)帶來的成本效果同向變化，地方政府對參與財(cái)政競爭有抵觸。

　　2，1

　　若y0，當(dāng)且僅當(dāng)y地方政府在財(cái)政競爭的過程中，在收益最大化目標(biāo)上的效率越高，其獲得的報(bào)酬越高，即財(cái)政收益越高，其更愿意在該目標(biāo)上付出努力，反映在財(cái)政競爭的過程中，地方政府把財(cái)政收入的大部分投向有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入增加的生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施中去；當(dāng)且僅當(dāng)?shù)胤秸谏鐣?zé)任目標(biāo)上的工作會促使收益最大化目標(biāo)的完成時，社會責(zé)任目標(biāo)的高效率工作才會對地方政府的努力程度有正的激勵作用，否則會因?yàn)榕Τ潭鹊?ldquo;擠出效應(yīng)”造成負(fù)的影響。

　　命題2：財(cái)政競爭過程中，增加財(cái)政收入并不一定激勵所有的地方政府努力工作。

　　ael l一(8一y)盧l

　　aal一6(23,一6)

　　ael(8一y)2—7 l

　　aa2 8(23,一8)

　　盡管上式的符號不能確定，但是，我們可以看到>6是}ot$>o，} 相異的情況下，增加財(cái)政收入只能激勵對財(cái)政競爭有抵觸的地方政府；對于傾向于參加財(cái)政競爭的地方政府，增加財(cái)政收入無法起到激勵效果，甚至可能引起反效果。引起這一悖論的原因正是由于財(cái)政競爭中目標(biāo)的不一致。若目標(biāo)是完全一致的，外部性不存在，即=0，增加財(cái)政收入能激勵所有地方政府在收益最大化目標(biāo)和社會責(zé)任目標(biāo)上努力工作。

　　三、具體的分析和例證

　　1、中國現(xiàn)有的官員績效考核標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致地方政府的財(cái)政競爭行為異化。在西方國家，地方政府官員政績的好壞主要由選民進(jìn)行評價，因此選民的滿意程度成為財(cái)政競爭行為所要考慮的首要因素。而在中國目前的干部考核機(jī)制下，經(jīng)濟(jì)增長(尤其以GDP)的相對績效評估成為官員考核的主要標(biāo)準(zhǔn)，地方政府的財(cái)政競爭行為更多地是考慮上級官員的滿意程度。地方官員只關(guān)注那些能夠被考核的指標(biāo)，而對那些不在考核范圍或者不易測度的后果不予重視。M地方政府更加注重能夠很快在經(jīng)濟(jì)增長上獲得效果的工作，而對其他長期目標(biāo)則相對忽視，而且很難找到相應(yīng)的機(jī)制來激勵地方政府追求長期目標(biāo)。教育和醫(yī)療等基本公共服務(wù)的發(fā)展，從長期來看是非常重要的目標(biāo)，但對于經(jīng)濟(jì)增長的短期效果并不顯著，因此，地方政府普遍對教育和醫(yī)療等基本公共服務(wù)采取了“甩包袱”或“一拖再拖”策略。張恒龍和陳憲(2007)根據(jù)各省份所吸引的外商直接投資份額與地方公共支出項(xiàng)目的相關(guān)性分析，指出招商引資競爭使地方政府把更多的公共資源用于改善投資環(huán)境的基礎(chǔ)設(shè)施，而擠占了醫(yī)療衛(wèi)生、公共交通等公共服務(wù)支出。因此，在財(cái)政競爭的過程中，地方政府就會優(yōu)先選擇能夠?qū)崿F(xiàn)收益最大化的目標(biāo)，而忽視其應(yīng)該承擔(dān)的社會責(zé)任目標(biāo)。

　　2、轉(zhuǎn)型期的特殊國情，使地方政府參與財(cái)政競爭更專注于短期內(nèi)能促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政支出。轉(zhuǎn)型期這一大背景決定了中國地方政府的財(cái)政支出在次序、結(jié)構(gòu)和數(shù)量上都有別于發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家。處于轉(zhuǎn)型期的中國地方政府需要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會管理的職能，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步形成，地方政府要把工作的重心逐步轉(zhuǎn)移到社會管理上來。然而，由于受到體制因素和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的制約，地方政府職能又具有特殊性，各級地方政府面臨實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和有效供給居民和社會需求較大的醫(yī)療衛(wèi)生、教育等公共產(chǎn)品的雙重挑戰(zhàn)。

　　一方面，地方政府要承擔(dān)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的任務(wù)，在稅收自主程度有限的情況下，吸引資源等流動要素的公共支出競爭就成為了地方政府的共同選擇。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切性導(dǎo)致地方政府把相當(dāng)部分的財(cái)政支出用于生產(chǎn)投資活動，以及能夠直接為生產(chǎn)投資服務(wù)的公共產(chǎn)品。地方政府在財(cái)政競爭的目標(biāo)選擇中更專注于收益最大化的目標(biāo)。另一方面，地方政府還要承擔(dān)社會責(zé)任目標(biāo)，即地方政府為了獲得本地區(qū)選民支持，需要對居民負(fù)責(zé)，向居民提供符合其偏好和需求的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，如社會公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、教育等。從國際經(jīng)驗(yàn)看，處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中的國家，由于歷史原因和體制慣性，政府在教育衛(wèi)生和社會福利領(lǐng)域的開支占政府總開支的44％，明顯低于發(fā)達(dá)國家的水平，普遍存在一定程度的教育、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)供給不足問題。特殊的轉(zhuǎn)型期背景反映在地方政府的財(cái)政競爭行為中，則表現(xiàn)為地方政府處于自利的考慮更傾向于在收益最大化目標(biāo)上努力工作，而在社會責(zé)任目標(biāo)上相對懈怠。

　　3、政治激勵的扭曲，使地方政府的財(cái)政競爭目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。財(cái)稅激勵雖然是地方政府行為的一個重要動力，但是地方政府是由官員組成的，他們除了關(guān)心財(cái)政收入之外，更關(guān)心政治仕途上的升遷，政治激勵更為重要。但是，基于政治晉升錦標(biāo)賽有效實(shí)施不僅具備較為嚴(yán)格的技術(shù)條件，同時還面I}缶來自兩個方面的現(xiàn)實(shí)條件：第一，晉升錦標(biāo)賽不能公平、公正和公開地推行，地方官員的晉升與經(jīng)濟(jì)績效無關(guān)，就會使錦標(biāo)賽形同虛設(shè)；第二，地方官員失去參與競賽的興趣和熱情，看淡晉升利益，只求保住位子。

　　在中國目前的“基于GDP考核為主的官員晉升”體制下，由于各地經(jīng)濟(jì)條件的差異，相對績效是一個噪音很多的指標(biāo)，相對績效評估的激勵方案的效果就會大打折扣。而且，比較富裕的地區(qū)更多地享受著先天的區(qū)位優(yōu)勢和收益遞增機(jī)制的好處，這就使得經(jīng)濟(jì)較落后地區(qū)的地方官員不能獲得適當(dāng)?shù)募頙。職務(wù)晉升路徑又使地方官員進(jìn)入一個典型的逐級淘汰的錦標(biāo)賽結(jié)構(gòu)(Rosen，1986)，贏家的數(shù)量是有限的，而大部分則是輸家，每一輪的輸家將會失去晉升的信心，晉升激勵對他們而言可能將是不足的。由于晉升條件的限制，在財(cái)政競爭過程中，增加財(cái)政收入的收益最大化目標(biāo)并不一定能夠激勵由官員組成的地方政府努力工作。

　　四、結(jié)論

　　對于市場經(jīng)濟(jì)國家，財(cái)政競爭理論具有某種通用性，因?yàn)樨?cái)政競爭的主體都有相對獨(dú)立的利益，相互之間存在著競爭關(guān)系。無論是西方的聯(lián)邦制、單一制，還是中國逐步建立的分稅制下的分級財(cái)政體制，各級地方政府都有相對的獨(dú)立性，而且財(cái)政競爭的形式具有很大的相似。在財(cái)政競爭普遍存在的情況下，地方政府的目標(biāo)選擇才是影響地方政府財(cái)政競爭行為的關(guān)鍵因素。地方政府的收益最大化目標(biāo)和社會責(zé)任目標(biāo)同樣重要，二者本是相互統(tǒng)一、互相促進(jìn)的關(guān)系，公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給數(shù)量和效率的提高有利于地方政府收益最大化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，收益最大化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)又為社會責(zé)任目標(biāo)的完成提供了財(cái)力支持。地方政府收益最大化目標(biāo)和社會責(zé)任目標(biāo)的統(tǒng)一，是公共財(cái)政改革的重要方向。而解決問題的關(guān)鍵是需要對地方政府的財(cái)政競爭行為進(jìn)行規(guī)范，改革中國現(xiàn)有的官員績效考核標(biāo)準(zhǔn)，使地方政府的工作重心實(shí)現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能到社會管理職能上的切實(shí)轉(zhuǎn)變。