【論文關(guān)鍵詞】財政競爭 收益最大化 社會責任

　　【論文摘要】地方政府間的財政競爭是普遍現(xiàn)象。財政分權(quán)制度下地方政府的目標選擇是影響財政競爭行為的關(guān)鍵因素。地方政府在收益最大化目標上的努力程度與該目標的收益正相關(guān)，與社會責任目標的關(guān)系取決于地方政府的類型。增加財政收入并不一定激勵所有的地方政府努力工作。

　　一、文獻回顧和問題提出

　　最早從理論上闡述轄區(qū)間財政競爭思想的是Tiebout(1956)，他在《一個關(guān)于地方支出的純理論》中提出，轄區(qū)政府受居民“用腳投票”的威脅，為了避免本區(qū)域有稅收創(chuàng)造能力的居民流失，地方政府將提高財政的運行效率，并提高公共產(chǎn)品供給的滿意程度，以此形成圍繞公共產(chǎn)品供給的財政競爭。自從Tiebout提出財政競爭的模型之后，財政競爭理論逐漸走向成熟和完善。國內(nèi)對財政競爭進行清晰定義并具有代表性的觀點主要有：鐘曉敏(2OO4)認為，財政競爭是指各國政府通過財政的支出和收人(主要是稅收)政策，各國或各地政府競相改變本國或本地區(qū)的政策環(huán)境來吸引外部資源，以達到加快發(fā)展本國或本地經(jīng)濟的目標J。楊志勇(2005)認為，財政競爭是政府競爭的重要內(nèi)容之一，它是指不同政府之間為了特定的目標(吸引資本、吸引居民等)，通過降低稅收、增加公共支出或其他影響政府收支的方式而展開的競爭。張恒龍(2006)認為，所謂財政競爭是指政府之間采取財政手段，旨在實現(xiàn)自身目標的競爭。通過對財政競爭文獻的梳理發(fā)現(xiàn)，學者們大多是從政府行為以及對Tiebout模型的假設(shè)條件放松及驗證角度人手，主要討論政府間財政競爭對社會福利和效率的影響，對地方政府參與財政競爭的行為目標分析較少。

　　多數(shù)學者認為促使地方政府參與財政競爭的主要因素是財政分權(quán)。由于社會資源的稀缺性和各個利益主體之間的利益訴求，競爭是普遍存在的社會現(xiàn)象。只要各級政府存在獨立的利益，它們之間的財政競爭就不可避免。Qian和Roland(1998)認為，財政分權(quán)和生產(chǎn)要素的流動性，可以促使地方政府進行財政競爭。張維迎和栗樹和(1998)認為，地區(qū)間財政競爭是改革初期地方分權(quán)政策的產(chǎn)物，中國中央政府在20世紀70年代末期實施地方分權(quán)政策后，地方政府間就展開了競爭。

　　劉錫田(2oo4)認為，財政分權(quán)、資源流動制度改革以及地方政府官員政績評價規(guī)則的引導構(gòu)成了地方政府財政競爭的動力機制和影響要素。朱軍(2007)認為，從20世紀80年代開始到9o年代中后期的分稅制改革以后，各地政府為了吸引外來資源、擴大稅基，從稅收和支出兩個方面展開財政競爭。任勇和肖宇(2005)認為，分灶吃飯的財政分權(quán)思路使得地方政府獨立的利益主體的地位日益突出。經(jīng)濟發(fā)展狀況幾乎成為地方政府的政績表現(xiàn)的唯一指標，這在給地方政府帶來壓力的同時，也刺激了地方政府以經(jīng)濟發(fā)展來謀取更大的利益，表現(xiàn)出更強的“地方法團主義”和自利傾向，再加上地方政府官員的極強的升遷欲望，他們會利用各種手段為自己的政績增加砝碼，彼此的明爭暗斗得以形成。龐明禮(2007)認為，地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展、權(quán)利中心的認可、自身利益的強化、轄區(qū)居民的支持是地方政府間財政競爭的激勵要素口】。

　　可見，現(xiàn)有文獻研究，主要是從財政分權(quán)、資源的流動性、地方官員的政治激勵角度人手探討地方政府介入財政競爭的動力所在，而缺少對地方政府財政競爭行為目標的分析。筆者認為，政府間財政競爭作為競爭的一種類型，既有競爭的共性，也具有自身的特性。財政競爭的主體是政府，因而競爭的目標要和政府的行為目標相切合，它不光要追求經(jīng)濟效益，同時也要關(guān)注社會福利和尋求社會效用的最大化。財政分權(quán)制度下地方政府的目標選擇才是影響地方政府財政競爭行為的關(guān)鍵因素。

　　二、地方政府參與財政競爭的多重目標：一個二階動態(tài)優(yōu)化模型

　　1、二階模型的框架。為了分析的簡單起見，我們假設(shè)地方政府介入財政競爭存在兩個目標，即：參與財政競爭的收益最大化目標(簡稱目標1)：這其中包含了地方政府在財政競爭的過程中，提升財政競爭力、拓展稅收來源、提高經(jīng)濟增長水平等所帶來的綜合財政收入的增加。參與財政競爭的社會責任目標(簡稱目標2)：地方政府為了獲得本地區(qū)選民支持，需要對居民負責，向居民提供符合其偏好和需求的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，這其中包含了地方政府在參與財政競爭中所能提供的公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品數(shù)量和效率增加。

　　對于兩個目標，地方政府所投入的努力程度分別為e，e。對應(yīng)一定努力程度，其所達到的實際效果分別為Yl，Y2。其中：Yl=F(el，s1)，Y2=F(e2，s2)，這里的s一Ⅳ(0，21)，s2一Ⅳ(0，2)服從正態(tài)分布，即地方政府努力的效果存在不確定性，不確定性的存在導致地方政府的努力程度客觀上具有不可觀察性，因此存在不完全信息下的激勵約束。

　　兩類努力效果Y，Y2可以達到的產(chǎn)出分別為：

　　Pl：l=lYl一ly2(1)

　　P2：2=2Y2一Yl

　　度量了地方政府在該目標下的生產(chǎn)效率，越高，說明該地方政府在同等努力程度下的收益越高，即財政競爭能力越強；度量了兩類努力間的外部性效果，若為正，說明兩類目標是替代性的，反之則為互補性的。同時，地方政府在兩個目標下的努力程度e，，e對其帶來的成本為：

　　1

　　c(el，e2)=_l7(el+e2)一＆le2(2)

　　這里的y>0，艿>0，23,>8，根據(jù)y和8的大小關(guān)系，可將成本函數(shù)分為3類：

　　2，1

　　若y>6，則>0，目標2對目標1的邊際成

　　d 1a e2

　　本為正，說明兩目標帶來的成本效果同向變化，地方政府對參與財政競爭有抵觸。

　　2，1

　　若y0，當且僅當y地方政府在財政競爭的過程中，在收益最大化目標上的效率越高，其獲得的報酬越高，即財政收益越高，其更愿意在該目標上付出努力，反映在財政競爭的過程中，地方政府把財政收入的大部分投向有助于促進經(jīng)濟發(fā)展和財政收入增加的生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施中去；當且僅當?shù)胤秸谏鐣熑文繕松系墓ぷ鲿偈故找孀畲蠡繕说耐瓿蓵r，社會責任目標的高效率工作才會對地方政府的努力程度有正的激勵作用，否則會因為努力程度的“擠出效應(yīng)”造成負的影響。

　　命題2：財政競爭過程中，增加財政收入并不一定激勵所有的地方政府努力工作。

　　ael l一(8一y)盧l

　　aal一6(23,一6)

　　ael(8一y)2—7 l

　　aa2 8(23,一8)

　　盡管上式的符號不能確定，但是，我們可以看到>6是}ot$>o，} 相異的情況下，增加財政收入只能激勵對財政競爭有抵觸的地方政府；對于傾向于參加財政競爭的地方政府，增加財政收入無法起到激勵效果，甚至可能引起反效果。引起這一悖論的原因正是由于財政競爭中目標的不一致。若目標是完全一致的，外部性不存在，即=0，增加財政收入能激勵所有地方政府在收益最大化目標和社會責任目標上努力工作。

　　三、具體的分析和例證

　　1、中國現(xiàn)有的官員績效考核標準，導致地方政府的財政競爭行為異化。在西方國家，地方政府官員政績的好壞主要由選民進行評價，因此選民的滿意程度成為財政競爭行為所要考慮的首要因素。而在中國目前的干部考核機制下，經(jīng)濟增長(尤其以GDP)的相對績效評估成為官員考核的主要標準，地方政府的財政競爭行為更多地是考慮上級官員的滿意程度。地方官員只關(guān)注那些能夠被考核的指標，而對那些不在考核范圍或者不易測度的后果不予重視。M地方政府更加注重能夠很快在經(jīng)濟增長上獲得效果的工作，而對其他長期目標則相對忽視，而且很難找到相應(yīng)的機制來激勵地方政府追求長期目標。教育和醫(yī)療等基本公共服務(wù)的發(fā)展，從長期來看是非常重要的目標，但對于經(jīng)濟增長的短期效果并不顯著，因此，地方政府普遍對教育和醫(yī)療等基本公共服務(wù)采取了“甩包袱”或“一拖再拖”策略。張恒龍和陳憲(2007)根據(jù)各省份所吸引的外商直接投資份額與地方公共支出項目的相關(guān)性分析，指出招商引資競爭使地方政府把更多的公共資源用于改善投資環(huán)境的基礎(chǔ)設(shè)施，而擠占了醫(yī)療衛(wèi)生、公共交通等公共服務(wù)支出。因此，在財政競爭的過程中，地方政府就會優(yōu)先選擇能夠?qū)崿F(xiàn)收益最大化的目標，而忽視其應(yīng)該承擔的社會責任目標。

　　2、轉(zhuǎn)型期的特殊國情，使地方政府參與財政競爭更專注于短期內(nèi)能促進地方經(jīng)濟發(fā)展的財政支出。轉(zhuǎn)型期這一大背景決定了中國地方政府的財政支出在次序、結(jié)構(gòu)和數(shù)量上都有別于發(fā)達市場經(jīng)濟國家。處于轉(zhuǎn)型期的中國地方政府需要承擔經(jīng)濟發(fā)展和社會管理的職能，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步形成，地方政府要把工作的重心逐步轉(zhuǎn)移到社會管理上來。然而，由于受到體制因素和經(jīng)濟實力的制約，地方政府職能又具有特殊性，各級地方政府面臨實現(xiàn)經(jīng)濟快速發(fā)展和有效供給居民和社會需求較大的醫(yī)療衛(wèi)生、教育等公共產(chǎn)品的雙重挑戰(zhàn)。

　　一方面，地方政府要承擔促進經(jīng)濟繁榮發(fā)展的任務(wù)，在稅收自主程度有限的情況下，吸引資源等流動要素的公共支出競爭就成為了地方政府的共同選擇。經(jīng)濟發(fā)展的迫切性導致地方政府把相當部分的財政支出用于生產(chǎn)投資活動，以及能夠直接為生產(chǎn)投資服務(wù)的公共產(chǎn)品。地方政府在財政競爭的目標選擇中更專注于收益最大化的目標。另一方面，地方政府還要承擔社會責任目標，即地方政府為了獲得本地區(qū)選民支持，需要對居民負責，向居民提供符合其偏好和需求的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，如社會公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、教育等。從國際經(jīng)驗看，處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中的國家，由于歷史原因和體制慣性，政府在教育衛(wèi)生和社會福利領(lǐng)域的開支占政府總開支的44％，明顯低于發(fā)達國家的水平，普遍存在一定程度的教育、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)供給不足問題。特殊的轉(zhuǎn)型期背景反映在地方政府的財政競爭行為中，則表現(xiàn)為地方政府處于自利的考慮更傾向于在收益最大化目標上努力工作，而在社會責任目標上相對懈怠。

　　3、政治激勵的扭曲，使地方政府的財政競爭目標難以實現(xiàn)。財稅激勵雖然是地方政府行為的一個重要動力，但是地方政府是由官員組成的，他們除了關(guān)心財政收入之外，更關(guān)心政治仕途上的升遷，政治激勵更為重要。但是，基于政治晉升錦標賽有效實施不僅具備較為嚴格的技術(shù)條件，同時還面I}缶來自兩個方面的現(xiàn)實條件：第一，晉升錦標賽不能公平、公正和公開地推行，地方官員的晉升與經(jīng)濟績效無關(guān)，就會使錦標賽形同虛設(shè)；第二，地方官員失去參與競賽的興趣和熱情，看淡晉升利益，只求保住位子。

　　在中國目前的“基于GDP考核為主的官員晉升”體制下，由于各地經(jīng)濟條件的差異，相對績效是一個噪音很多的指標，相對績效評估的激勵方案的效果就會大打折扣。而且，比較富裕的地區(qū)更多地享受著先天的區(qū)位優(yōu)勢和收益遞增機制的好處，這就使得經(jīng)濟較落后地區(qū)的地方官員不能獲得適當?shù)募頙。職務(wù)晉升路徑又使地方官員進入一個典型的逐級淘汰的錦標賽結(jié)構(gòu)(Rosen，1986)，贏家的數(shù)量是有限的，而大部分則是輸家，每一輪的輸家將會失去晉升的信心，晉升激勵對他們而言可能將是不足的。由于晉升條件的限制，在財政競爭過程中，增加財政收入的收益最大化目標并不一定能夠激勵由官員組成的地方政府努力工作。

　　四、結(jié)論

　　對于市場經(jīng)濟國家，財政競爭理論具有某種通用性，因為財政競爭的主體都有相對獨立的利益，相互之間存在著競爭關(guān)系。無論是西方的聯(lián)邦制、單一制，還是中國逐步建立的分稅制下的分級財政體制，各級地方政府都有相對的獨立性，而且財政競爭的形式具有很大的相似。在財政競爭普遍存在的情況下，地方政府的目標選擇才是影響地方政府財政競爭行為的關(guān)鍵因素。地方政府的收益最大化目標和社會責任目標同樣重要，二者本是相互統(tǒng)一、互相促進的關(guān)系，公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給數(shù)量和效率的提高有利于地方政府收益最大化目標的實現(xiàn)，收益最大化目標的實現(xiàn)又為社會責任目標的完成提供了財力支持。地方政府收益最大化目標和社會責任目標的統(tǒng)一，是公共財政改革的重要方向。而解決問題的關(guān)鍵是需要對地方政府的財政競爭行為進行規(guī)范，改革中國現(xiàn)有的官員績效考核標準，使地方政府的工作重心實現(xiàn)從經(jīng)濟發(fā)展職能到社會管理職能上的切實轉(zhuǎn)變。