論文關鍵詞：財力 事權 財政管理體制 稅收管理體制

　　論文摘要：黨的十六屆六中全會《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決議》中，提出了健全財力與事權相匹配的財稅體制的要求?；诂F(xiàn)行分稅制財政體制的缺欠，采取什么樣的改革方略，才能切實有效地完成這項重任，這是需要從理論與實踐結合上認真研究的課題。

　　一、財力與事權不匹配是現(xiàn)行財政體制的主要矛盾

　　多年來，人們在研究完善我國財稅體制中，都是運用完善分稅制體制這樣一個提法，黨的十六屆六中全會決議中，卻提出了健全財力與事權相匹配的財稅體制新概念，這是為什么，經(jīng)過學習和研究，我認為這一新概念的提出，并不是對分稅制財政體制的否定，更不是要建立一個與分稅制體制不同的新的體制模式，而是對我國現(xiàn)行的分稅制體制存在的諸多矛盾認識的深化，是完善我國財稅體制理念的創(chuàng)新，抓住了我國現(xiàn)行分稅制財政體制的主要矛盾，為我們指明了完善現(xiàn)行分稅制體制的關鍵和要達到的基本目標。辯證唯物主義指出，在復雜的事物發(fā)展過程中，有許多矛盾存在的條件下，其中必有一種是主要矛盾，由于它的存在和發(fā)展，規(guī)定和影響著其他矛盾的存在和發(fā)展。因此，解決任何事物，如果存在多種矛盾，就要全力找出主要矛盾，抓住這個主要矛盾，其他矛盾就可迎刃而解了。1994年實施的分稅制財政體制改革，就其總體來說是十分成功的，既克服了舊的財政大包干體制的包死了國家財政，這一主要矛盾，又適應了建設社會主義市場經(jīng)濟體制的需要。在1994年前我國實行的財政大包干體制，雖然有利于鞏固擴大地方和企業(yè)自主權的成果，但這種體制既包死了國家財政，帶來了我國財政宏觀規(guī)模不正常的持續(xù)下滑的弊端，從1978年的31．2％下滑到1993年的12．6％，又包死了中央財政，導致中央財政占全部財政收入的比重大幅度下降，至1993年已下降至22％。致使國家財政的收支矛盾日趨尖銳，陷入了嚴重的困難局面，人們不得不提出重建財政問題。為此于1994年，實施了以提高“兩個比重”為目標的分稅制財政體制改革，由于這次改革抓住了財政大包干體制的主要矛盾，并以此為主要著眼點，改革的成效十分顯著，自1994年改革之后“兩個比重”得到迅速的改善，不僅中央財政收入占全部財政收入比重得到大幅度提高，從改革前的22％提升到了55．7％，而且建立起了財政收入宏觀規(guī)?？焖佟⒊掷m(xù)增長的良好機制，從1993年的12．6％上升至2006年的20％。

　　1994年的分稅制改革雖然取得了巨大的成效，但是由于受當時改革的客觀條件所限，使分稅制改革不得不采取了一些變通的方略，致使分稅制體制改革的某些基本方面沒有完全到位。這主要表現(xiàn)在：第一，由于市場經(jīng)濟體制改革目標剛剛確立，政府職能轉變尚未起步，財政職能轉換還處于理論探索之中，因此，當時的分稅制改革并不具備明確劃分各級政府事權的條件，從而也不具備用科學的標準核定各級政府行使事權所必要財力的環(huán)境，只好采用承認已有事實的變通辦法，即以1993年中央與地方各自行使事權的實績來確定中央與地方事權劃分的邊界，以1993年收支實績來確定地方政府可能取得的收入和行使事權所需要的支出數(shù)額的辦法。這種辦法人們稱之為基數(shù)法，雖然從靜態(tài)來看，即從改革的時點來看，不失為一種明晰中央與地方事權邊界和各自支出責任的好辦法。但是從動態(tài)上看，它卻既不能完全分清中央與地方之間的事權分工，又不能達到事權與財力之間相匹配的目標。因為，從動態(tài)來看，政府事權的行使，是存在穩(wěn)定的和可變的兩類，穩(wěn)定的是指政府在各個年度內(nèi)行使的規(guī)模和力度基本不變的事權，可變的是指在各個年度內(nèi)不一定都有要發(fā)生，或雖然都有所發(fā)生，但所需要的行使力度和范圍會有所不同的事權。由于事權行使上存在這樣的不同，使用基數(shù)法核定給各級政府的財力與事權就會發(fā)生錯位。加之多年實施的放權讓利改革，各個地方都得到了程度不同的既得利益，對這些既得利益一時還難以觸動，為了改革的順利實施，又采取了保護既得利益，即改增量不動存量的變通方略。以上這些體制構造上的變通方略，雖然使1994年分稅制改革，順利地實現(xiàn)了調整中央與地方財政關系，提高中央財政占全部財政比重的目的，但也造成了分稅制體制構造上的先天不足，留下了財力與事權不相匹配的嚴重弊端，富裕地區(qū)可支配的財力大大多于行使事權的基本需要，而欠發(fā)達地區(qū)可支配財力大大低于行使事權的基本需要，這樣，不僅未能解決歷史原因造成的地區(qū)間財力分配巨大差距，反而引發(fā)了地區(qū)間財力差距呈現(xiàn)出進一步擴大的矛盾，造成了欠發(fā)達地區(qū)財政收支矛盾的進一步尖銳化，導致大面積的地方財政陷入嚴重困難局面，嚴重地制約了地區(qū)間公共服務均等化的推進。中央財政為了幫助欠發(fā)達地區(qū)解決收支矛盾，不得不在財政體制外，不斷地增加專項(財力性)轉移支付。結果不僅造成轉移支付結構上的矛盾，一般轉移支付過少，專項性轉移支付過大的不合理局面，更造成中央財政負擔不斷加重，至2004年中央財政轉移支付總量已達地方財政支出總量的50％，使中央財政陷入了在收入持續(xù)大幅度增長的大好形勢下依然要打赤字的困境。

　　總之，我國現(xiàn)行財政體制運行中存在的諸多矛盾和困難，都是與1994年分稅制體制構造上沒有建立起財力與事權相匹配關系直接相關的，所以解決這些矛盾的關鍵，就是在完善分稅制體制基礎上，要以明確中央與地方的事權，建立財權與事權相匹配的財稅體制為著眼點和落腳點，體制構造方略的抉擇，都必須服從于和服務于解決財力與事權相匹配的需要，方能成功。

　　二、構造財力與事權相匹配財稅體制方略的抉擇

　　在新一輪財稅體制改革中，當選取什么樣的體制構造方略，才能達到財力與事權相匹配的目標，基于1994年財政體制建設的經(jīng)驗，基于全面落實科學發(fā)展觀和構建社會主義和諧社會戰(zhàn)略任務的需要，看來做以下幾項方略的創(chuàng)新是必要的。

　　(一)把明確劃分中央與地方各級政府的事權放在體制構建的首位，從傳統(tǒng)的承認事實的劃分事權方法，轉向以受益、效率、便民三原則為依據(jù)的劃分事權的方法上來。我國是單一制國家，在行政管理體制上必須確保國家政令的統(tǒng)一，中央政府承擔著對地方政府直接領導的職責。因此，行政管理體制安排的原則，始終遵循統(tǒng)一領導分級管理的方針。

　　統(tǒng)一領導是為了保障政令的統(tǒng)一和暢通，分級管理為的是調動地方各級政府的積極性，確保政府的公共服務的高效率及人民享受政府服務的方便，從而受益、效率、便民三原則就天然成為單一制國家，政府事權劃分的基本準則。所謂受益原則，是指政府事權劃分要按政府各項服務所覆蓋的居民范圍，來確定某項服務歸哪級政府承擔的辦法，不同類別的公共品和公共服務的供給，有的受益范圍覆蓋全國、全體居民受益，則應劃歸中央負責，有的只覆蓋一定區(qū)域，則應劃歸地方各級政府負責。在通常情況下，按受益范圍劃分事權，也是服務效率最高和最為便民的，就是說受益、效率與便民三個原則通常是統(tǒng)一的。當然在特定情況下也會發(fā)生不統(tǒng)一的矛盾。從實踐經(jīng)驗來看，這種特定情況主要的可歸結為兩類：一是政府服務事項受益范圍涉及若干行政區(qū)的情況；二是受益范圍雖然是覆蓋全國或幾個行政區(qū)，但從效率和便民來看，交給基層政府或一個行政區(qū)的政府去辦，會更為有效率和更為便民的情況。在劃分各級政府事權中碰到這兩種情況時，當如何處理為佳，基于單一制國家在行政管理上貫徹統(tǒng)一領導分級管理方針的需要，看來依然要首先依受益原則來劃分事權，如果是發(fā)生前邊的第一種特殊情況，則要采取使受益范圍內(nèi)各行政區(qū)共同承擔責任的基礎上，挑選出一個區(qū)域具體承擔主辦責任的補充措施以提高效率。如果是第二種情況，則要在依受益原則劃定責任主體的基礎上，再由責任主體依效率和便民原則委托給合適的行政層級去具體承辦。用這種方式界定各級政府的事權，既可以在體制構造中明確各級政府的事權，又可以做到各級政府在行使事權上的權責利統(tǒng)一，確保體制有效地順暢運行。

　　(二)轉換收支額度測定與劃分的思路，從追求

　　全國使用同一標準，轉到因地制宜區(qū)別對待的思路上來。從理論上說，在財政體制建設中的收支劃分與測定上，采取全國同一標準，乃是最為公平的辦法。但從落實科學發(fā)展觀、構建和諧社會的需要出發(fā)，特別是從黨的十六屆六中全會決議規(guī)定的完善健全財力與事權相匹配的財稅體制，逐步實現(xiàn)公共服務均等化的要求來說，繼續(xù)采用同一標準卻是不合時宜的。因為在地區(qū)間經(jīng)濟社會發(fā)展存在巨大差距的情況下，不僅公共服務存在嚴重的不均等，并且財政收人實際能力也存在巨大差距的條件下，在收支測算與劃分上適用同一標準，就意味著對現(xiàn)存差距的固定，這樣既不公平，也與實現(xiàn)政府公共服務均等化要求不符。相反，從各地區(qū)實際情況出發(fā)，給予區(qū)別對待，才能實現(xiàn)公共資源配置的公平，確保公共服務均等化的推進。當然，區(qū)別對待并不是不要標準，而是說要依地區(qū)不同狀況，分類設置標準來測定與劃分。為此可做如下設想：

　　1．在財政支出基本需要測定方面，采取首先用統(tǒng)一的因素法測定出標準支出需要，然后以各類不同地區(qū)實際的公共服務水平，與預期要達到的基本公共服務均等化目標水平之差為依據(jù)，設定一個系數(shù)，對標準支出需要給予調整的辦法。這種辦法，既可保障測算上的規(guī)范統(tǒng)一，又可達到區(qū)別對待照顧欠發(fā)達地區(qū)的目的，滿足縮小公共服務水平的差距。

　　2．在收人劃分方面，可以設想在實行共享稅為主的分稅制辦法的基礎上，對共享稅按地區(qū)分類采用差別比例分成法。這種辦法從實踐來看，乃是較為適合我國國情的方略，1994年分稅制改革的經(jīng)驗表明，在分稅制構建辦法上，追求全面實行稅種專享式模式，并采用統(tǒng)一的比例劃分收人，是與我國國情不相協(xié)調的。

　　第一，我國的稅制結構與實行完全的稅種專享制不相適應。1994年分稅制改革，我們曾經(jīng)盡最大努力使分稅形式向稅種專享式靠攏，將當時的23種稅中的22個全部劃歸地方專享稅，僅僅是由于增值稅收人占稅收總量過半，劃歸哪一級政府專享，都沒法將分稅制實施下去，不得不采取了共享辦法。這樣，雖然從稅種上看，1994年改革的分稅模式基本實現(xiàn)了稅種專享化，但從稅收總量上看，專享稅的全部稅收僅占全國稅收的40％，共享稅卻占60％，總體上看依然是共享稅模式。然而改革后在體制運行上，并沒有達到理論預想那樣，可以不斷地縮小東中西部地區(qū)間財力配置上的不均衡，相反，隨著體制運行卻呈現(xiàn)出不斷拉大地區(qū)差距的不良后果。中西部地區(qū)出現(xiàn)大量的收支不平衡，中央財政為彌補中西部地區(qū)財力不足，彌補其赤字，不得不在體制外，不斷地增加財力性的專項轉移支付，中央財政的負擔日趨沉重。中央財政為了能從富裕地區(qū)多收取一些財力，以彌補中央財力之不足，中央財政又不得不調整中央與地方之間財力分配關系，即對分稅制體制進行調整，相繼多次把地方專享稅種改為共享稅種，以達到增加中央財力的目的。截止到2003年共享稅已從1994年改革時的一種稅，擴大到9個稅種，剩下的地方專享稅都是一些零散小稅，全部地方專享稅收人只占全國稅收收人的3．3％，正如有些學者指出的那樣，1994年實施的專享稅式的分稅制發(fā)展到今天，事實上已回歸到分稅種的比例分成體制。

　　這種情況充分說明，我國稅制結構并不適合實施專享式分稅制模式。有人可能說專享式分稅制最為優(yōu)越，我們可以優(yōu)化稅制結構，擴大地方稅種來滿足分稅制需要，應當開征的地方稅是要開征，但專門為了適應一種分稅模式，看來大可不必，因為綜觀世界各國的財政體制中的分稅方式，并沒有一個統(tǒng)一的標準，也沒有一個公認的最優(yōu)模式。各國采取的模式是多樣的，比如德國作為聯(lián)邦制國家，從理論上說，似乎采用稅收專享式分稅制為最佳，然而德國依自己的國情，卻采取了稅種共享式的分成體制；日本是單一制國家，卻實行了全面的專享式分稅制。

　　第二，稅收分成實行統(tǒng)一比例與我國需要縮小地區(qū)差距，實現(xiàn)公共服務均等化不相適應。實踐表明，采用按地區(qū)發(fā)展程度分類適用不同比例辦法卻優(yōu)越得多。采用不同比例劃分收人，既可以使無論貧困地區(qū)或是富裕地區(qū)，都能得到比較穩(wěn)定的滿足政府行使事權所需要的基本財力，又可減輕中央財政向地方轉移支付的負擔，既利于縮小地區(qū)間財力差距，又利于在財政體制上構造起促進公共服務均等化以及促進和諧社會建設的長效機制。

　　最后，與上述的財政收支測定與劃分方式的改革相配套，還要徹底廢棄保護既得利益的作法，取消稅收返還制度。因為保護既得利益的稅收返還制，是與行使事權所必須的財力無關的，是與建設財力與事權相匹配體制相背離的。在地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展差距巨大的條件下，稅收返還辦法真正得益者是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，落后地區(qū)所得很少，隨著時間的推移，不但不利于縮小地區(qū)間財力配置的差距，反而成為擴大差距的消極因素。特別是在我國市場經(jīng)濟體制改革已基本到位的條件下，資本自由流動的條件已齊備，資本出于追求最大限度利潤的動機，常常是把生產(chǎn)地設在近資源、近勞動成本低的地區(qū)，把銷售總部、研發(fā)中心等設在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，從而就發(fā)生了稅源發(fā)生地與稅收收入地分離的情況，我國的資源及廉價勞動力集中在中西部地區(qū)，在這種條件下，不可避免地會發(fā)生中西部地區(qū)的稅源向東部地區(qū)流失的問題。在這種情況下，實行稅收返還制，更是不利于推動地區(qū)間財力配置均衡化發(fā)展，不利于促進地區(qū)間公共服務均等化。因此，取消稅收返還制，不僅是實現(xiàn)地區(qū)問公平分配之必需，更是健全財力與事權相匹配財稅體制應有之義。

　　(三)轉換轉移支付實施的思路，創(chuàng)新轉移支付機制。應當肯定，近些年不斷加大的，財力性專項轉移支付的成就是顯著的，1994年改革前中西部地區(qū)人均財力，只相當于東部地區(qū)的32％和35％，近些年來經(jīng)過中央不斷加大的轉移支付，中西部地區(qū)人均財力有明顯的提高，至2005年已提高到42％和48％。但是多年的實踐也表明，現(xiàn)行的轉移支付辦法有很大的缺欠，已不適應新時期、新階段形勢要求。對現(xiàn)行的轉移支付辦法的缺欠，專家學者已進行了多方面的研究，比較集中的看法是：現(xiàn)行的轉移支付辦法缺少一個總體的法律規(guī)范，一般性轉移支付少，臨時性專項轉移支付多等等。這些意見無疑是正確的，但筆者看來還有三項基本缺欠：一是沒有建立起穩(wěn)定的長效機制；二是現(xiàn)行的縱向轉移支付方式采取的是逐級傳遞式的支付辦法，即中央財政先撥給省，然后再由省逐級下?lián)艿霓k法，這種辦法雖然有利于發(fā)揮地方因地制宜處理的優(yōu)點，但也有發(fā)生轉移支付資金在途中被截留的危險，并且也不利于中央財政在各級政府間，作全國一盤棋式的統(tǒng)籌安排。此外，這種辦法也造成資金轉撥時間過長，不利于及時滿足需要，大量資金積壓在途中，不利于提高資金運用效率；三是缺少橫向轉移支付功能，不利于調節(jié)東中西部地區(qū)間稅源與稅收分離所帶來的不公，特別是在我國的宏觀戰(zhàn)略上，為了促進資源開發(fā)和消費的節(jié)約，在資源性產(chǎn)品定價策略上，實行生產(chǎn)環(huán)節(jié)定低價，在消費環(huán)節(jié)定高價策略，在這種策略下，資源開發(fā)的利益也如同稅收一樣，呈現(xiàn)出從中西部向東部流失的問題，這也需要利用橫向轉移支付加以解決。故在我國轉移支付體系中增加橫向轉移支付是十分必要的。

　　綜上分析，看來對現(xiàn)行轉移支付制度進行以下幾方面改革是必要的。

　　第一，加強轉移支付的立法工作，在近期不能實現(xiàn)財政基本法立法的條件下，盡快頒布《財政轉移支付法規(guī)》是十分必要的，在法規(guī)中，把我國轉移支付模式的各個要素盡可能地做出明確規(guī)定，以便于實現(xiàn)轉移支付的全面規(guī)范化和強化對轉移支付的監(jiān)督。

　　第二，實施直接到位的轉移支付方式，即無論是一般轉移支付，還是專項轉移支付，都由承擔轉移支付責任主體通過國庫直接撥給接受轉移支付的主體的辦法。除特殊情況外，一律不再實行逐級傳遞方式，以消除這種方式的弊端。

　　第三，實施縱橫結合的轉移支付模式。基于我國的實際情況，可以設想：橫向轉移支付，只承擔解決稅源與稅收分離，及政策定價等帶來的地區(qū)間分配不公，縱向轉移支付依然全面承擔促進各級政府財政平衡任務。其所以要這樣分工，是因為稅源與稅收分離，及政策定價所帶來的地區(qū)間分配不公平，由中央財政從縱向實施轉移支付是很難操作的，而由地方之間橫向交流，卻不僅能比較準確地發(fā)現(xiàn)應轉移的數(shù)額，而且由地區(qū)友好協(xié)商解決，也利于增加先富帶后富，發(fā)達地區(qū)支援落后地區(qū)的積極性。

　　第四，改革稅收征管體制，合并國稅局與地稅局兩套征管機構為一體，組建統(tǒng)一的國家收入征收管理局，承擔全部國家稅收及非稅收入的征管工作。在1994年實行分稅制改革的同時，分別建立國稅局與地稅局兩套稅收征管機構是十分必要的，因為當時建立的分稅制體制模式，是稅種專享式分稅制，實施國稅局和地稅局征管機構分設，不僅利于加強征管，也利于中央和地方分別運用稅收政策實施宏觀調控。然而隨著稅種專享向稅收共享轉變，再保留兩套機構不僅已無必要，而且在實踐中還會產(chǎn)生諸多矛盾。相反，統(tǒng)一的征管機構，不僅可以降低征管成本，更利于稅政的統(tǒng)一和地區(qū)間稅收政策的協(xié)調。