［摘 要］我國的公路網(wǎng)建設(shè)還需要大發(fā)展，公路建設(shè)快速發(fā)展的要求以及公路建設(shè)資金相對短缺的矛盾要求我們必須在實(shí)施車輛通行費(fèi)制度的基礎(chǔ)上深化公路投融資管理體制改革。對此，能否真正貫徹落實(shí)國家有關(guān)精神，轉(zhuǎn)變思想觀念，正確引導(dǎo)非國有資本建設(shè)公路，就成為公路投融資改革成功與否的重要因素。
［關(guān)鍵詞］中國公路發(fā)展 公路投融資體制 改革
一、中國的公路建設(shè)事業(yè)還需要大發(fā)展新世紀(jì)中國公路建設(shè)事業(yè)又取得了新的成績。到2005年底，我國公路網(wǎng)總里程達(dá)到192萬公里，其中高速公路4.1萬公里①，展現(xiàn)了欣欣向榮、萬馬奔騰的可喜局面。
但相比較而言，我國的公路網(wǎng)與西方發(fā)達(dá)國家還有不小的差距。與美國2003年底公路網(wǎng)規(guī)模比較，我國的公路網(wǎng)總長度相當(dāng)于美國639.8萬公里的30.01%；高速公路相當(dāng)于美國9.4萬公里的43.62%；而國土面積基本一致，人口是美國的大約5倍。差距是明顯的。
但從另一角度比較，我國2004年國內(nèi)生產(chǎn)總值雖然達(dá)到了159878億人民幣，折合19317億美元，但也只大約相當(dāng)于美國同期國內(nèi)生產(chǎn)總值116675億美元的16.56%②；2004年底我國民用車輛達(dá)到2742萬輛，也只相當(dāng)于美國2003年底2.37億輛的11.57%.比較所反映的應(yīng)當(dāng)引起我們進(jìn)一步深思的問題是：我國公路網(wǎng)總長度以及高速公路網(wǎng)的總長度與美國相比差距還很大，這是不爭之事實(shí)；但相對于民用車輛和經(jīng)濟(jì)總量而言，我國的公路網(wǎng)（包括高速公路）建設(shè)是否相對超前？如果說目前我國的公路網(wǎng)（包括高速公路）還不能完全適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，是否意味著是管理上的問題？原國務(wù)院總理朱镕基在2002年政府工作報(bào)告中曾提出，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要合理規(guī)劃，量力而行，講求實(shí)效，不可過分超前。而我國不少高速公路的規(guī)劃和建設(shè)（包括高速公路擴(kuò)建，例如沈大高速公路擴(kuò)建）均提出了要“適度超前”。應(yīng)當(dāng)如何科學(xué)界定是“過分超前”還是“適度超前”？
2002、2003和2004年，我國高速公路年平均日交通量（折合標(biāo)準(zhǔn)小客車）分別為15987輛次、15237輛次和17736輛次。相比較之下，法國2001年度高速公路平均日交通量（ADT）為25951輛次；意大利2002年度高速公路平均日交通量（ADT）為41574輛次。這說明盡管我國東部、南部地區(qū)有不少高速公路由于交通擁擠急需將原來的四車道擴(kuò)建為六車道或者八車道，但就全國高速公路平均交通量水平而言，不僅與發(fā)達(dá)國家有一定差距，也尚未達(dá)到我國高速公路設(shè)計(jì)交通量的最低標(biāo)準(zhǔn)（每晝夜25000輛次）。
以上比較，只能說明一定的問題。由于統(tǒng)計(jì)口徑不同，所以中美公路網(wǎng)的比較只能供決策參考。中國的公路網(wǎng)長度，僅指納入國家公路統(tǒng)計(jì)的通車?yán)锍�，不包括城市道路以及“村公路”�?004年底我國未納入統(tǒng)計(jì)口徑的村公路大約147萬公里）；中國的民用車輛僅指“汽車”，不包括摩托車、拖拉機(jī)等農(nóng)用機(jī)動(dòng)車輛。公安部提供的資料表明，2003年末，我國機(jī)動(dòng)車輛9650萬輛。
應(yīng)當(dāng)注意的一個(gè)事實(shí)是：交通運(yùn)輸是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先行官。交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)只有先行一步，才有利于促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。美國的公路網(wǎng)規(guī)模早在幾十年前就已形成，較好地適應(yīng)和促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。與國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需要相比，目前中國在公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所取得的巨大成績，也只不過做到了“有效緩解”；要向“基本適應(yīng)”發(fā)展并進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)公路現(xiàn)代化的目標(biāo)，還需付出巨大的努力。
對此，經(jīng)國務(wù)院2004年12月17日原則通過的《國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》中提出，用30年左右的時(shí)間建成8.5萬公里的高速公路網(wǎng)。屆時(shí)包括地方高速公路在內(nèi)，我國高速公路總里程將達(dá)到12萬公里左右。
2005年2月，交通部印發(fā)的《全面建設(shè)小康社會(huì)公路水路交通發(fā)展目標(biāo)》中進(jìn)一步提出：到2010年底，建成230萬公里公路網(wǎng)。高速公路總里程達(dá)到5.5萬公里；二級以上公路總里程達(dá)到45萬公里。到2020年底，建成300萬公里公路網(wǎng)。高速公路總里程達(dá)到8.5萬公里，基本建成國家高速公路網(wǎng)；二級以上公路總里程達(dá)到65萬公里。
二、公路建設(shè)快速發(fā)展 公路融資重任在肩我國的公路發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)使我們看到了公路現(xiàn)代化發(fā)展的可喜前景，同時(shí)也對公路融資提出了更高的要求。
1998年以來，我國公路建設(shè)發(fā)展迅猛，八年中公路建設(shè)投資額分別達(dá)到2168億元、2189億元、2316億元、2670億元、3212億元、3715億元、4702億元和5206億元；公路網(wǎng)總里程由1997年底的122.64萬公里發(fā)展到2005年底的192萬公里；高速公路由1997年底的4771公里發(fā)展到2005年底的4.1萬公里，成績舉世矚目，但公路融資的壓力也越來越大。
針對新世紀(jì)公路建設(shè)事業(yè)快速發(fā)展對融資的需要，筆者曾經(jīng)在2002年4月12日《中國交通報(bào)》社主辦的“中國交通建設(shè)博覽會(huì)”主論壇《新世紀(jì)中國公路建設(shè)投融資模式的選擇》演講中提出以下基本觀點(diǎn)：
1.公路建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的要求決定著新世紀(jì)公路投融資模式的選擇。
2.公路建設(shè)事業(yè)快速發(fā)展的要求和財(cái)政資金相對短缺的矛盾，要求我們充分利用信貸資金和民間資金大力發(fā)展收費(fèi)公路事業(yè)。
3.加入WTO改善了利用外資的外部環(huán)境，提供了利用外資發(fā)展我國公路建設(shè)事業(yè)新的機(jī)遇。
4.隨著我國財(cái)政狀況的逐步好轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)在逐步加大財(cái)政資金投入的基礎(chǔ)上有效控制收費(fèi)公路的總規(guī)模，充分體現(xiàn)公路基礎(chǔ)設(shè)施的社會(huì)公益性作用。
5.應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加大對科學(xué)融資和公平收費(fèi)的研究力度，并在此基礎(chǔ)上出臺(tái)相應(yīng)的制度規(guī)范，以維護(hù)公路用戶的合法權(quán)益，促使公路交通事業(yè)健康發(fā)展。
三年來，公路建設(shè)事業(yè)又有了新的發(fā)展要求：首先，根據(jù)中共十六大提出的全面建設(shè)小康社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)和黨中央、國務(wù)院對“三農(nóng)”問題的高度關(guān)注，公路投資正在逐步由以干線公路建設(shè)為重點(diǎn)向農(nóng)村公路建設(shè)方面延伸；交通部也決定將車購稅的一部分用于農(nóng)村公路建設(shè)，體現(xiàn)了車購稅（車輛購置附加費(fèi)）使用政策的重大轉(zhuǎn)變；其次，財(cái)政赤字居高不下（2001年至2005年中央財(cái)政赤字分別為2596.27億元、3096.87億元、3197.68億元、3192.85億元和2999.62億元；2006年財(cái)政預(yù)算赤字仍然保持2950億元的高水平）和公共財(cái)政政策的逐步實(shí)施，需要我們在利用民營資金搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面進(jìn)一步加大力度。筆者關(guān)注到，最近一個(gè)時(shí)期，我國有關(guān)省市區(qū)（例如湖北、安徽、河南、重慶、廣西、陜西、湖南等）的公路建設(shè)項(xiàng)目已越來越多地向利用外商資金和國內(nèi)民營資金方面延伸。
目前，除了農(nóng)村公路建設(shè)中使用的以工代賑資金和民工建勤資金以外，我國公路建設(shè)資金來源主要可以劃分為三大塊：由國債資金、車購稅資金、公路客貨附加費(fèi)資金等構(gòu)成的非償還性公路基本建設(shè)資金；金融機(jī)構(gòu)貸款和社會(huì)有償集資等形成的債務(wù)性公路基本建設(shè)資金；外商以及國內(nèi)企事業(yè)單位和個(gè)人提供的經(jīng)營性公路基本建設(shè)資金。在實(shí)務(wù)中，非償還性公路基本建設(shè)資金還包括地方政府用于公路建設(shè)的養(yǎng)路費(fèi)資金和車輛通行費(fèi)資金。
據(jù)了解，在目前我國公路建設(shè)到位資金構(gòu)成中，貸款資金（包括交通主管部門貸款和地方政府貸款）和社會(huì)有償集資為主體③；非償還性公路基本建設(shè)資金大約占25%左右（如果包括養(yǎng)路費(fèi)資金和車輛通行費(fèi)資金，這一比例也許會(huì)達(dá)到35%左右。但是按照現(xiàn)行規(guī)定，養(yǎng)路費(fèi)資金和通行費(fèi)資金不應(yīng)當(dāng)用于公路建設(shè)）；由外商、國內(nèi)企事業(yè)單位和個(gè)人提供的經(jīng)營性資金屬于有效補(bǔ)充。
對此，在現(xiàn)階段，我們還需要利用收費(fèi)還貸機(jī)制和收費(fèi)經(jīng)營機(jī)制適度發(fā)展收費(fèi)公路。我們希望逐步加大各級財(cái)政對公路建設(shè)的投資力度；但是，深圳市取消非高速公路收費(fèi)站、由財(cái)政提供公路建設(shè)所需資金的做法，要作為一項(xiàng)具有普遍意義的經(jīng)驗(yàn)在廣大內(nèi)陸地區(qū)推廣，目前條件尚不具備。
對此，筆者提出以下公路融資建議：
1.由國債資金、車購稅資金和公路客貨附加費(fèi)資金等所構(gòu)成的非償還性公路基本建設(shè)資金，應(yīng)當(dāng)將總額的60%左右投入到農(nóng)村公路建設(shè)中，為解決“三農(nóng)”問題、促進(jìn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)做出重要貢獻(xiàn)。其余的40%左右的資金作為收費(fèi)還貸公路項(xiàng)目的非償還性資金來源以及那些經(jīng)濟(jì)效益不夠理想、但社會(huì)效益顯著的干線公路建設(shè)項(xiàng)目的資金來源。筆者欣喜地看到，隨著財(cái)政部、交通部2005年6月14日以財(cái)建[2005]241號印發(fā)的《車輛購置稅用于一般公路建設(shè)項(xiàng)目交通專項(xiàng)資金管理暫行辦法》的出臺(tái)和實(shí)施，將車輛購置稅用于農(nóng)村公路建設(shè)終于有了制度依據(jù)。
2.干線公路網(wǎng)建設(shè)應(yīng)當(dāng)以“貸款修路、收費(fèi)還貸”作為主要的融資模式。我們應(yīng)當(dāng)在對道路收費(fèi)行為實(shí)行有效整頓與規(guī)范的基礎(chǔ)上，理直氣壯地利用車輛通行費(fèi)制度發(fā)展我國的高等級公路建設(shè)事業(yè)。雖然2003年底我國收費(fèi)公路總量已經(jīng)達(dá)到14.67萬公里④，在世界上高居第一，但收費(fèi)公路數(shù)量多一些并不可怕；只要我們能夠嚴(yán)格執(zhí)行國辦發(fā)[2002]31號文件和交通部《關(guān)于公路收費(fèi)站點(diǎn)清理整頓指導(dǎo)意見的通知》，科學(xué)規(guī)范公路收費(fèi)行為，有效維護(hù)公路用戶的合法權(quán)益，則隨著我國財(cái)政狀況的逐步好轉(zhuǎn)、財(cái)政投資公路項(xiàng)目力度的逐步加大以及我國公路網(wǎng)絡(luò)的逐步形成與完善，可以預(yù)期收費(fèi)公路總量將在經(jīng)過15年左右的大發(fā)展期間后逐步減少；公路車輛通行費(fèi)制度最終將逐步退出歷史舞臺(tái)。
3.除了那些經(jīng)濟(jì)效益不理想、但具有重要社會(huì)效益的項(xiàng)目外，應(yīng)當(dāng)通過制定優(yōu)惠政策鼓勵(lì)國內(nèi)外投資者對交通流量較大、財(cái)務(wù)效益較好、具有較強(qiáng)投資吸引力的干線公路投資項(xiàng)目投資，國有資本可以逐步從該領(lǐng)域內(nèi)退出。需要解決的問題是：（1）我們應(yīng)當(dāng)理解并支持投資者追求合理投資回報(bào)的要求，而不應(yīng)當(dāng)為此設(shè)置障礙；（2）我們應(yīng)當(dāng)采取有效措施在一定程度上保障投資者投資公路有利可圖，以調(diào)動(dòng)投資者投資公路項(xiàng)目的積極性；（3）我們應(yīng)當(dāng)通過制定相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章，維護(hù)好公路投資者的合法權(quán)益，將越來越多的民間資金引入公路建設(shè)領(lǐng)域。即使是西部地區(qū)一些交通量不大、財(cái)務(wù)效益不夠理想的公路項(xiàng)目，只要觀念對路，措施得當(dāng)，通過適當(dāng)?shù)奶幚�，同樣可以產(chǎn)生對投資者的吸引力。如果我們做好了有效利用民間資金發(fā)展公路建設(shè)事業(yè)這篇大文章，相信公路融資的渠道會(huì)越來越寬廣，將會(huì)更有力地促進(jìn)我國公路建設(shè)事業(yè)的大發(fā)展。
三、公路亂收費(fèi)問題嚴(yán)重 治理亂收費(fèi)任務(wù)艱巨20世紀(jì)80年代以來我國公路建設(shè)事業(yè)發(fā)展迅猛，路橋車輛通行費(fèi)制度功不可沒。但不可否認(rèn)，一些地方路橋收費(fèi)仍存在嚴(yán)重違規(guī)和不合理現(xiàn)象，給路橋收費(fèi)蒙上陰影。有的未經(jīng)批準(zhǔn)擅自設(shè)站收費(fèi)；有的收費(fèi)期限屆滿仍在繼續(xù)收費(fèi)；有的將未利用國內(nèi)外貸款或集資建設(shè)的道路與收費(fèi)道路合并在一起收取車輛通行費(fèi)；有的收費(fèi)站收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)無根無據(jù)；有些地方設(shè)立收費(fèi)站過多過密，基本上以縣（區(qū)）行政區(qū)劃來設(shè)置，收費(fèi)站之間僅隔十幾公里；有的地方擅自批準(zhǔn)收費(fèi)經(jīng)營或轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)，延長收費(fèi)期限等。亂收費(fèi)以及不規(guī)范的行為不僅使道路運(yùn)輸企業(yè)和個(gè)體運(yùn)輸戶不堪重負(fù)，怨聲載道，也助長了社會(huì)上亂收費(fèi)的不正之風(fēng)，導(dǎo)致社會(huì)各界對路橋收費(fèi)頗有微詞，也使得為我國公路建設(shè)事業(yè)快速發(fā)展發(fā)揮重要作用的車輛通行費(fèi)制度蒙受不白之冤。
原交通部副部長胡希捷同志曾將我國道路收費(fèi)所存在的問題概括為以下八方面⑤：
1.規(guī)模大、站點(diǎn)多。
2.收費(fèi)公路等級不合理。
3.收費(fèi)站點(diǎn)設(shè)置不合理。
4.違法設(shè)站沒有得到有效制止。
5.部分收費(fèi)路段的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過高。
6.少數(shù)地方在轉(zhuǎn)讓公路收費(fèi)權(quán)時(shí)，不按程序報(bào)經(jīng)主管部門的批準(zhǔn)，違法轉(zhuǎn)讓，擅自延長收費(fèi)年限。
7.由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性，不同地區(qū)和不同技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的收費(fèi)路之間差異性較大。
8.在收費(fèi)資金管理、核算、使用等環(huán)節(jié)監(jiān)管不到位，個(gè)別地方的收費(fèi)成本較高，非生產(chǎn)性開支比重大，甚至存在著收費(fèi)養(yǎng)人的現(xiàn)象。
針對上述問題，國務(wù)院辦公廳于2002年4月15日以國辦發(fā)[2002]31號發(fā)出“國務(wù)院辦公廳關(guān)于治理向機(jī)動(dòng)車輛亂收費(fèi)以及整頓道路收費(fèi)站點(diǎn)的通知”（以下簡稱國辦31號文件），提出了對路橋收費(fèi)進(jìn)行清理整頓的原則要求。
為了貫徹實(shí)施國辦31號文件精神，交通部于2003年1月10日印發(fā)了《關(guān)于公路收費(fèi)站點(diǎn)清理整頓指導(dǎo)意見的通知》（以下簡稱《通知》），提出凡有以下情況之一的公路收費(fèi)站（點(diǎn)），必須堅(jiān)決予以撤銷，并限期拆除相應(yīng)的收費(fèi)設(shè)施，保障公路完好暢通：
1.未經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的收費(fèi)站（點(diǎn)），或者雖經(jīng)批準(zhǔn)但擅自變更位置的收費(fèi)站（點(diǎn)）；
2.不屬于利用國內(nèi)外貸款或者集資建設(shè)的公路收費(fèi)站（點(diǎn)）；
3.已償還完貸款和集資款，或者經(jīng)營期限屆滿的公路收費(fèi)站（點(diǎn)）；
4.將未利用國內(nèi)外貸款或集資建設(shè)的公路與收費(fèi)公路捆綁，違規(guī)增設(shè)的收費(fèi)站（點(diǎn)）；
5.雖屬于貸款或集資建設(shè)公路，但目前尚未建成即先收費(fèi)的收費(fèi)站（點(diǎn)）；
6.不符合1994年交通部、國家計(jì)委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在公路上設(shè)置通行費(fèi)收費(fèi)站（點(diǎn)）的規(guī)定》的公路收費(fèi)站（點(diǎn)）以及其他違反國家規(guī)定應(yīng)當(dāng)撤銷的收費(fèi)站（點(diǎn)）。
筆者認(rèn)為，以上六點(diǎn)并無“新意”。在1988年1月5日交通部、財(cái)政部、國家物價(jià)局發(fā)布的《貸款修建高等級公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費(fèi)規(guī)定》[（88）交公路字28號]和1994年7月18日交通部、國家計(jì)委、財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于在公路上設(shè)置通行費(fèi)收費(fèi)站（點(diǎn)）的規(guī)定》（公路發(fā)〔1994〕686號）以及其他相關(guān)文件中曾作出過明確的與以上六點(diǎn)內(nèi)容完全相同的規(guī)定，但未得到很好地貫徹實(shí)施。所以，目前存在的主要問題并非“無法可依”，而是“有法不依”、“執(zhí)法不嚴(yán)”、“違法不究”。交通部曾于1999年初根據(jù)國務(wù)院的決定安排了清理整頓公路收費(fèi)站點(diǎn)的實(shí)施方案，也取得了一定的成效，但并未從根本上解決問題；目前的清理整頓工作能否取得比過去更大的成效，世人正拭目以待。很明顯，要想從根本上杜絕公路亂收費(fèi)行為，任務(wù)還相當(dāng)艱巨。
筆者認(rèn)為，以往對公路收費(fèi)站點(diǎn)的清理整頓工作之所以效果不夠理想，固然原因是多方面的。但是對車輛通行費(fèi)的一些不確切理解，以及一些規(guī)范概念模糊不清，難以操作，也許是其中的重要原因。
首先，什么叫做“路橋通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高”？如果認(rèn)為現(xiàn)行通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高，那么合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是什么？判斷收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是否合理的依據(jù)應(yīng)當(dāng)有哪些？雖然包括交通系統(tǒng)道路運(yùn)輸企業(yè)在內(nèi)的廣大公路用戶普遍認(rèn)為目前車輛通行費(fèi)偏高，但絕大多數(shù)交通主管部門卻有不同看法。事實(shí)上，從1984年初推行車輛通行費(fèi)制度至今，除了北京機(jī)場高速公路車輛通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在2002年9月略有下調(diào)（小客車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由15元下調(diào)至10元）以外，筆者尚未獲悉其他收費(fèi)公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)曾經(jīng)下調(diào)過或曾有下調(diào)的打算。即使在近年來總體物價(jià)水平穩(wěn)中有降的狀況下，仍有一些收費(fèi)公路程度不同地上調(diào)了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。河南省于2001年4月1日將車輛通行費(fèi)平均上調(diào)113%，2004年又進(jìn)一步提高了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；江蘇省從2004年初開始將高速公路客車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)平均提高了12.5%；在一定程度上反映了在對“路橋收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是否偏高”認(rèn)識(shí)上的偏差。
筆者認(rèn)為：判斷一項(xiàng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)合理主要看兩點(diǎn)：（1）所確定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是否超過收費(fèi)公路提供的級差效益；（2）所確定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是否可以保證在規(guī)定期限內(nèi)償清全部貸款本息或者收回投資并獲得合理回報(bào)。級差效益應(yīng)當(dāng)作為確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的理論上限；在規(guī)定期限內(nèi)償清全部貸款本息或者收回投資并獲得合理回報(bào)應(yīng)當(dāng)作為確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的下限。如果下限超過上限，則該項(xiàng)投資不可行；如果上限超過下限，則可以根據(jù)級差效益分享的原則確定合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
有人指出，我國高速公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)普遍比西方國家高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要高。不錯(cuò)，筆者認(rèn)為，意大利、法國和西班牙高速公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確具有水平較低、級差較小的特點(diǎn)。根據(jù)筆者2003年3月到這些國家考察高速公路所了解的情況，西班牙的平均收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每車公里0.08歐元左右。法國高速公路的平均收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為小客車每公里0.067歐元；卡車0.122歐元。意大利2001底高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（歐元/公里）如下：
與意大利、法國和西班牙高速公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相比，按照目前每歐元折合10元人民幣計(jì)算，我國各省市區(qū)高速公路小客車的平均收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)稍低一些，而大貨車的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)則相對較高。這是否意味著我國的大貨車的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高、不合理？
筆者并不贊同這一觀點(diǎn)。根據(jù)筆者所了解的情況，以意大利為例，首先，經(jīng)過較長時(shí)間的收費(fèi)以后，許多高速公路的建設(shè)投資本息均已還清或者收回，目前收費(fèi)的主要目的是為公路養(yǎng)護(hù)以及必需的擴(kuò)建改造提供資金；其次，國家投入高速公路建設(shè)的資金并不追求投資回收和投資回報(bào)，所以追求回收和回報(bào)的投資只是高速公路投資的一部分，這將有利于進(jìn)一步降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
對此，在保證按期還本付息（對于政府還貸公路）或在規(guī)定期限內(nèi)收回投資并有合理回報(bào)（對于經(jīng)營性公路）的前提下，如果允許采取以下措施：（1）適當(dāng)延長收費(fèi)還貸期限或特許經(jīng)營期限；（2）國家投入經(jīng)營性公路的資金不追求投資回報(bào)，我國現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)還有較大的下降空間。
其次，從1999年初開始，國家和交通主管部門多次要求收費(fèi)站對外公布收費(fèi)期限，接受社會(huì)的監(jiān)督�！妒召M(fèi)公路管理?xiàng)l例》第十四條第一款也規(guī)定：“政府還貸公路的收費(fèi)期限，按照用收費(fèi)償還貸款、償還有償集資款的原則確定，最長不得超過15年。國家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的政府還貸公路收費(fèi)期限，最長不得超過20年”。
這本意是好的，但所存在的問題是，如果對社會(huì)承諾的收費(fèi)期限屆滿后必須停止收費(fèi)，但由于種種原因貸款或者集資本息尚未還清，則停止收費(fèi)后償還貸款或者集資本息的資金來源是什么？也許可供選擇的方案有三個(gè)，但均有局限性：（1）用一般財(cái)政資金償還，這將使得本來就非常緊張的財(cái)政狀況更加捉襟見肘；（2）用財(cái)政專項(xiàng)資金——車輛購置稅和納入財(cái)政預(yù)算管理的交通規(guī)費(fèi)償還，這將影響對公路建設(shè)的資金投入以及對現(xiàn)有公路養(yǎng)護(hù)的資金投入；（3）用其他收費(fèi)公路收取的車輛通行費(fèi)償還，這將迫使其他收費(fèi)公路延長收費(fèi)期限。
第三，在收費(fèi)站清理整頓實(shí)踐中，廣東、廣西、湖北等一些省區(qū)撤銷了一批財(cái)務(wù)效益差、還貸能力弱的收費(fèi)站，并要求財(cái)務(wù)效益好、償債能力強(qiáng)的收費(fèi)站承擔(dān)被撤銷收費(fèi)站賒欠貸款的償還職責(zé)。例如，廣東省從2002年到2005年4月底共撤并的144個(gè)公路收費(fèi)站，分布在經(jīng)省政府批準(zhǔn)實(shí)行撤并方案的20個(gè)地級市中，其中實(shí)行年票制的有10個(gè)市，統(tǒng)貸統(tǒng)還的兩個(gè)市，撤站債務(wù)并入保留站實(shí)行綜合還貸的8個(gè)市⑥。這意味著，撤并收費(fèi)站只不過將收費(fèi)轉(zhuǎn)移到其他收費(fèi)站或收費(fèi)方式上，全社會(huì)收費(fèi)總量并未減少。
這樣操作的結(jié)果是，同樣是利用貸款或者有償集資修建的收費(fèi)公路，在車流量較少、財(cái)務(wù)效益較差的公路上行駛，公路用戶不用支付車輛通行費(fèi)；在車流量較大、財(cái)務(wù)效益較好的公路上行駛，公路用戶則需要支付超額通行費(fèi)：不僅要支付為償還該路建設(shè)貸款所需的車輛通行費(fèi)，還要支付為償還其他道路建設(shè)貸款所需的車輛通行費(fèi)。這是否有失公平？
第四，國辦31號文件明確規(guī)定，“嚴(yán)禁將車輛通行費(fèi)平攤到所有車輛并強(qiáng)制收取”。但在實(shí)踐中，重慶市和武漢市分別在2002年7月1日和2002年10月1日起推行“路橋收費(fèi)年票制”，實(shí)際上意味著要求全部車輛、而不僅僅是使用利用貸款或者有償集資修建的路橋設(shè)施的車輛繳納車輛通行費(fèi)。這令人們感到困惑：如果說重慶市和武漢市進(jìn)行的路橋收費(fèi)改革與國辦31號文件的規(guī)定不符，為何不見政府有關(guān)部門出面干預(yù)？如果說“路橋收費(fèi)年票制”是深化路橋收費(fèi)管理體制的有益嘗試，那么應(yīng)當(dāng)如何理解國辦31號文件中的規(guī)定要求？
筆者認(rèn)為：（1）實(shí)行年票制的城市（重慶、廣州、珠海、武漢等），勢必要在城市的出口路上設(shè)卡向外地車輛收費(fèi)，這不符合設(shè)站收費(fèi)的法定條件；（2）路橋收費(fèi)年票制意味著所有的車輛必須繳納車輛通行費(fèi)，這不符合國辦發(fā)[2002]31號中“嚴(yán)禁將車輛通行費(fèi)平攤到所有車輛并強(qiáng)制收取”的精神；（3）強(qiáng)制收取車輛通行費(fèi)，將民事性收費(fèi)變?yōu)樾姓允召M(fèi)，是對收費(fèi)還貸政策的曲解；（4）路橋收費(fèi)年票制采取分車型固定收費(fèi)的方式，這意味著車主繳納的路橋通行費(fèi)與車輛是否使用利用貸款和民間資金修建的路橋基礎(chǔ)設(shè)施以及使用多少無關(guān)，顯然有悖公平收費(fèi)的原則。
第五，國辦31號文件允許轉(zhuǎn)讓利用貸款或者有償集資修建的收費(fèi)公路收費(fèi)權(quán)，但要求“收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓后，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行原批準(zhǔn)的收費(fèi)年限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，收費(fèi)年限應(yīng)連續(xù)計(jì)算，不得以經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓或上市融資為由，延長收費(fèi)年限或提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”，這令人感到費(fèi)解。眾所周知，轉(zhuǎn)讓公路收費(fèi)權(quán)的主要目的是為了籌措公路建設(shè)資金，而確定收費(fèi)還貸公路收費(fèi)期限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的主要依據(jù)是還清全部貸款或者有償集資本息。如果原來確定的收費(fèi)年限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是科學(xué)合理的，則在收費(fèi)期限內(nèi)收取的車輛通行費(fèi)，只夠還本付息。這意味著，在不延長收費(fèi)期限或提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，交通主管部門有償轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)取得的資金只夠用于償還尚未還清的貸款或者集資款，形成不了多余的資金用于公路建設(shè)，則轉(zhuǎn)讓公路收費(fèi)權(quán)就失去了實(shí)際意義。雖然《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第二十一條允許轉(zhuǎn)讓政府還貸公路權(quán)益中的收費(fèi)權(quán)時(shí)可以申請延長不超過5年的收費(fèi)期限，但不知確定5年的理論依據(jù)是什么？對轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)融資會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響？
對此，當(dāng)前我們需要做的一件重要工作，就是要在加大對路橋收費(fèi)科學(xué)研究力度的基礎(chǔ)上劃清合理收費(fèi)與亂收費(fèi)的界限；在整治亂收費(fèi)行為的同時(shí)，理直氣壯地利用車輛通行費(fèi)制度促進(jìn)我國公路建設(shè)事業(yè)的快速發(fā)展。
四、進(jìn)一步解放思想，開拓思路，深化高速公路基本建設(shè)融投資體制改革。
隨著我國高速公路建設(shè)事業(yè)的快速發(fā)展，高速公路建設(shè)投融資已經(jīng)初步形成以財(cái)政資金為基礎(chǔ)、貸款資金為主體、民間資金為重要補(bǔ)充的新格局。
改革開放以前，我國的公路建設(shè)實(shí)行政府直接干預(yù)、決策并負(fù)責(zé)實(shí)施建設(shè)全過程的管理體制。隨著中央和地方財(cái)政對公路投資的逐步減少，公路養(yǎng)路費(fèi)逐步成為我國公路建設(shè)資金的主要來源。
改革開放促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，也使得長期滯后的公路網(wǎng)成為嚴(yán)重制約國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。公路建設(shè)特別是高速公路建設(shè)要加快步伐，公路建設(shè)投融資必須要有新思路。
引進(jìn)車輛通行費(fèi)制度發(fā)展我國的高等級公路建設(shè)事業(yè)，是我國公路建設(shè)投融資管理體制改革最偉大的創(chuàng)舉之一。盡管目前世人對車輛通行費(fèi)制度還頗有非議，但不可否認(rèn)，沒有車輛通行費(fèi)制度，4.1萬公里高速公路網(wǎng)的形成至少要推遲15年以上。
實(shí)施車輛通行費(fèi)制度，使得我國高速公路建設(shè)融資渠道和融資方式呈現(xiàn)了多樣化的可喜局面。20世紀(jì)80年代初期，廣東省率先突破了傳統(tǒng)的公路建設(shè)融投資體制，進(jìn)行貸款修路、收費(fèi)還貸的有效嘗試，取得了巨大的成效。從此，貸款資金成為我國干線公路，特別是高速公路建設(shè)的主要資金來源；收費(fèi)還貸機(jī)制為我國高速公路建設(shè)事業(yè)的快速發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。我國2005年底已建成的4.1萬公里高速公路中，基本上是靠貸款（包括政府貸款和公司貸款）修建的。貸款的來源構(gòu)成包括世界銀行貸款、亞洲開發(fā)銀行貸款、日本協(xié)力銀行貸款、日本輸出入銀行貸款、外國政府貸款等，以及國內(nèi)政策性銀行貸款和商業(yè)銀行貸款。
實(shí)行車輛通行費(fèi)制度，使得我們有可能利用民間資金和經(jīng)營機(jī)制發(fā)展公路建設(shè)事業(yè)。股份融資是我國高速公路建設(shè)新的融資嘗試。自從我國第一家公路上市公司——江蘇寧滬高速公路股份有限公司1992年8月1日設(shè)立以來，到2004年12月底為止，我國共設(shè)立了粵高速、深圳高速、滬杭甬高速、山東基建、中原高速等19家公路上市公司，利用市場發(fā)行股票融資273.44億元人民幣，成為我國高速公路建設(shè)資金來源的重要補(bǔ)充。
除此以外，通過資產(chǎn)重組，漳州發(fā)展股份有限公司、東莞控股股份有限公司等上市公司也開始從事以路橋收費(fèi)為主營業(yè)務(wù)的經(jīng)營活動(dòng)；江蘇悅達(dá)投資股份有限公司、深圳市鹽田港股份有限公司、湖南投資集團(tuán)股份有限公司等上市公司也在參與公路收費(fèi)經(jīng)營活動(dòng)。
與此相反，長期以來主要經(jīng)營與管理廈門大橋、海滄大橋等路橋基礎(chǔ)設(shè)施的廈門路橋股份有限公司，于2003年9月25日公司董事會(huì)通過了《關(guān)于公司與廈門港務(wù)集團(tuán)有限公司重大資產(chǎn)置換方案》的議案，將所擁有的兩座大橋（廈門大橋和海滄大橋）的資產(chǎn)和相對應(yīng)的負(fù)債以及在儲(chǔ)運(yùn)公司、房地產(chǎn)公司和旅游公司的權(quán)益性資產(chǎn)，與廈門港務(wù)集團(tuán)有限公司擁有的東渡分公司全部凈資產(chǎn)以及其他資產(chǎn)進(jìn)行置換。2004年11月，公司更名為“廈門港務(wù)發(fā)展股份有限公司”，正式退出公路上市公司領(lǐng)域，在其他行業(yè)經(jīng)營中可持續(xù)發(fā)展。
我國從20世紀(jì)90年代中期開始利用“BOT”方式建設(shè)路橋基礎(chǔ)設(shè)施，開創(chuàng)高速公路融資的新思路。福建省泉州市刺桐大橋建設(shè)項(xiàng)目屬于我國最早利用國內(nèi)民間資金建設(shè)路橋基礎(chǔ)設(shè)施的“BOT”項(xiàng)目之一。2003年6月寧波杭州灣跨海大橋建設(shè)項(xiàng)目的啟動(dòng)，是我國通過民間融資渠道進(jìn)行大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的又一次重大嘗試。2000年以來廣西興業(yè)至六景高速公路、湖北襄陽至荊州高速公路、河南焦作至溫縣高速公路、湖南長沙至湘潭西線高速公路等一批高速公路建設(shè)項(xiàng)目先后利用“BOT”方式運(yùn)作，標(biāo)志著我國利用外商資金和國內(nèi)民間資金發(fā)展高速公路建設(shè)事業(yè)已取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。
不可否認(rèn)，在社會(huì)公眾心目中，公路屬于“應(yīng)當(dāng)全部由政府無償提供的公益性設(shè)施”⑦是根深蒂固的。所以社會(huì)公眾以及財(cái)政部、國家發(fā)改委等政府部門的一致呼吁是：應(yīng)當(dāng)用財(cái)政資金投資建設(shè)公路。但可惜的是，由于多年來國家財(cái)政資金短缺，財(cái)政赤字不斷，需要辦的事情非常多，根本無暇顧及公路建設(shè)領(lǐng)域。2005年財(cái)政收入新增的52323億元基本上沒有用于公路建設(shè)。
必須明確的事實(shí)是，天上掉不下餡餅來，上帝也不會(huì)對公路情有獨(dú)鐘。國家修建用之于民的公路基礎(chǔ)設(shè)施所需的資金，必然要取之于民。可供選擇的方案：一是由全體公民以交納各種稅收的方式提供資金，二是由全體公路用戶以支付燃油稅（公路養(yǎng)路費(fèi)）、車輛購置稅等方式提供資金，三還是由特定的公路用戶以交納車輛通行費(fèi)的方式提供資金。很簡單，如果在公路建設(shè)規(guī)模不變的前提下保證資金供應(yīng)，不交納通行費(fèi)的前提是社會(huì)公眾將需要交納更多的各類稅收，或者全體公路用戶將交納更多的燃油稅或養(yǎng)路費(fèi)！
另一方面，在推行交通與車輛稅費(fèi)改革時(shí)，我們曾經(jīng)大肆宣傳，與交納公路養(yǎng)路費(fèi)相比，交納燃油稅體現(xiàn)了“使用者付費(fèi)，多使用多付費(fèi)”的公平原則，為什么唯獨(dú)要對同樣體現(xiàn)“使用者付費(fèi)，多使用多付費(fèi)”的公平原則的車輛通行費(fèi)制度耿耿于懷？
在資金短缺局面下，能否適當(dāng)減緩公路建設(shè)的發(fā)展速度？國務(wù)院通過原則審批《國家高速公路規(guī)劃》、交通部通過出臺(tái)《全面建設(shè)小康社會(huì)公路水路交通發(fā)展目標(biāo)》給予的明確答復(fù)是：必須進(jìn)一步加快公路建設(shè)的步伐，以適應(yīng)全面建設(shè)小康社會(huì)的要求。在此前提下，除了有限的國債資金、車購稅資金、公路客貨附加費(fèi)資金等交通規(guī)費(fèi)以外，我們只能在車輛通行費(fèi)制度下深化公路投融資體制改革，來解決公路建設(shè)快速發(fā)展對公路建設(shè)資金的需求。這意味著，雖然2003年底我國收費(fèi)公路總量已經(jīng)達(dá)到了14.67萬公里⑧，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了世界其它國家收費(fèi)公路的總和⑨，我國的收費(fèi)公路總量還有可能在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步增加。
不可忽視，在交通行業(yè)內(nèi)部仍然存在一些對引進(jìn)民間資金的非議。還有人在“是我們利用了外資，還是外商利用了我們”的問題上糾纏不清；還有人對民營企業(yè)經(jīng)營公路基礎(chǔ)設(shè)施所獲取的利潤耿耿于懷，發(fā)出“為什么要將交通量大、財(cái)務(wù)效益好的公路讓民營企業(yè)投資經(jīng)營”的疑問等等，這勢必會(huì)形成引進(jìn)民間資本用于公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的觀念障礙并進(jìn)一步演變?yōu)檎哒系K。
引進(jìn)民間資金建設(shè)公路基礎(chǔ)設(shè)施的主要目的是發(fā)揮“借雞生蛋”的作用，在一定程度上緩解公路建設(shè)資金短缺的矛盾。筆者一直有些迷惑不解：為什么有些單位一方面在抱怨公路建設(shè)缺少資金，另一方面卻要與民營企業(yè)搶項(xiàng)目，“與民爭利”，難道資金短缺是一種“假象”？
有人認(rèn)為，“收費(fèi)還貸”比“收費(fèi)經(jīng)營”更行之有效。不錯(cuò)，有必要在“收費(fèi)還貸”模式和“收費(fèi)經(jīng)營”模式之間進(jìn)行權(quán)衡。但是，如果我們已經(jīng)開始對“收費(fèi)還貸”所形成的超過10000億元的債務(wù)憂心忡忡，就沒有理由認(rèn)為“收費(fèi)還貸”模式一定優(yōu)于“收費(fèi)經(jīng)營”模式。
有人認(rèn)為，收費(fèi)經(jīng)營需要交納營業(yè)稅和所得稅，從而減少了可用于公路建設(shè)的資金。筆者認(rèn)為，此言差矣！可用于公路建設(shè)的資金實(shí)際上是銀行貸款等信用資金以及國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投入的資本金。收取的車輛通行費(fèi)本應(yīng)用于還本付息或者收回投資并獲得合理回報(bào)，與公路建設(shè)資金并無直接聯(lián)系。雖然政府還貸公路無需納稅，但收費(fèi)期限較短，僅限于還清貸款本息所需的時(shí)間；公司可將經(jīng)營所得利潤用于基本建設(shè)，但沒有任何法律法規(guī)規(guī)定公路經(jīng)營企業(yè)必須把所獲利潤用于公路建設(shè)。
我們完全沒有必要因民營實(shí)體在追逐利潤的進(jìn)程中出現(xiàn)一些不規(guī)范行為、甚至違規(guī)違法行為而大驚小怪。在市場經(jīng)濟(jì)大潮下，一些政府部門尚且在“逐利”，何必要對民營實(shí)體“吹毛求疵”？在不少國有及國有控股企業(yè)尚存在不規(guī)范經(jīng)營的前提下，唯獨(dú)要求民營企業(yè)做到“潔身自好”，“守身如玉”，這并不現(xiàn)實(shí)。政府部門的主要工作，應(yīng)當(dāng)通過出臺(tái)必要的政策和法規(guī)來引導(dǎo)和規(guī)范民營企業(yè)的公路建設(shè)與經(jīng)營行為，而不是限制甚至阻止民營資本進(jìn)入公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)營領(lǐng)域。如果管不好，要怪只能怪自己“無能”。與政府部門相比，民營企業(yè)屬于“弱勢群體”，所以在制定相關(guān)政策、法規(guī)時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注民營企業(yè)在公路特許經(jīng)營活動(dòng)中應(yīng)享有的權(quán)利，以調(diào)動(dòng)民營資本投資經(jīng)營公路基礎(chǔ)設(shè)施的積極性。在引進(jìn)民間資金問題上，我們既不可“飲鴆止渴”，更不能“因噎廢食”。
對此，有必要認(rèn)真貫徹落實(shí)中共十六屆三中全會(huì)以及國發(fā)[2005]3號《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》的精神，進(jìn)一步解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，加大吸引非國有資本進(jìn)入公路交通建設(shè)領(lǐng)域的力度，加快建立與完善公路特許經(jīng)營制度、規(guī)范收費(fèi)經(jīng)營行為的步伐，才有利于推動(dòng)公路建設(shè)事業(yè)快速、健康和有序發(fā)展。（收稿日期：2005-07-20）
參考文獻(xiàn)
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[注] 本文榮獲新世紀(jì)第三屆中國交通運(yùn)輸業(yè)財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)學(xué)術(shù)研討會(huì)二等獎(jiǎng)。
�、儋Y料來源：交通部部長李盛霖在2006年全國交通工作會(huì)議上的講話，交通部網(wǎng)。
�、谫Y料來源：華夏日報(bào)2005年7月4日。
[作者簡介] 周國光（1956～），男，長安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院院長、教授、博士生導(dǎo)師。1997年3月20日，獲國務(wù)院“政府特殊津貼”；1998年，被交通部確定為“交通部跨世紀(jì)學(xué)術(shù)帶頭人”；2000年，進(jìn)入交通部“十百千”人才工程（第二層次）。1996年3月至今，擔(dān)任中國交通會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長。到2005年底為止，主編《公路運(yùn)輸管理會(huì)計(jì)學(xué)》、《公路行業(yè)財(cái)務(wù)管理學(xué)》、《公路運(yùn)輸項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)》、《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理概論》、《財(cái)務(wù)管理學(xué)》、《道路運(yùn)輸企業(yè)財(cái)務(wù)管理學(xué)》、《公路經(jīng)營企業(yè)財(cái)務(wù)管理》、《高速公路經(jīng)營管理》等著作；完成了《收費(fèi)公路資產(chǎn)評估及作業(yè)規(guī)范研究》、《公路收費(fèi)經(jīng)營行為規(guī)范化問題研究》、《公路上市公司可持續(xù)發(fā)展的政策研究》等課題；發(fā)表了《經(jīng)濟(jì)全球化及加入WTO對我國道路運(yùn)輸業(yè)的影響和對策研究》、《論可持續(xù)發(fā)展對我國高速公路收費(fèi)政策的影響》等學(xué)術(shù)論文90余篇。
