［摘 要］本文通過對收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓的形式、程序、價格及評估方法的分析，探討保證收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓行為法制化、規(guī)范化的相關(guān)問題。
［關(guān)鍵詞］收費公路 權(quán)益轉(zhuǎn)讓 問題研究
我國的收費公路經(jīng)過二十多年的發(fā)展，總里程已突破12萬公里，形成了一定的規(guī)模。在東南沿海經(jīng)濟較發(fā)達的省份，收費公路發(fā)展更快，并具有“二高一多”的特點，即收費公路的里程占二級以上公路總里程的比例高，收費公路中的經(jīng)營性項目比重高，投資結(jié)構(gòu)與經(jīng)營方式呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前浙江省收費公路的里程占二級以上公路總里程的比例已超過50%；收費公路中的經(jīng)營性項目（尚不包括實質(zhì)是政府還貸公路而形式為經(jīng)營性的項目）比重已接近58%；參與投資收費公路的有內(nèi)資、外資，有國有資本、民營資本；經(jīng)營方式有境內(nèi)（外）上市、國內(nèi)有限責任公司或?qū)嵭姓�貸形式等等。在市場化運作程度如此高的狀況下，投資者通過盤活存量資產(chǎn)，進行資本運作也就成為必然趨勢，于是各種形式的公路收費權(quán)益轉(zhuǎn)讓行為紛紛涌現(xiàn)。由于國家關(guān)于收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓的政策制定相對滯后，因此在轉(zhuǎn)讓中各地均遇到了不少問題，有的甚至出現(xiàn)法律糾紛。2004年11月1日開始實施的《收費公路管理條例》（以下簡稱《條例》），對收費公路權(quán)益的轉(zhuǎn)讓仍未作出具體、詳細、可操作的規(guī)定。因此如何使公路收費權(quán)益的轉(zhuǎn)讓行為走上法制化、規(guī)范化的路子，使該項工作的開展有章可循、有法可依，這是收費公路發(fā)展到今天所迫切需要解決的問題，也是各級交通主管部門所期盼的。本文針對收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓中的若干問題展開探討。
一、關(guān)于公路收費權(quán)
《條例》第三章第二十條對收費公路權(quán)益作了如下定義：收費公路的權(quán)益，包括收費權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營權(quán)。在同一章第二十一條、二十二條中，對收費權(quán)益中的收費權(quán)轉(zhuǎn)讓作出了一系列前置性的規(guī)定，如“轉(zhuǎn)讓政府還貸公路權(quán)益中的收費權(quán)，可以申請延長收費期限，但延長的期限不得超過5年”、“轉(zhuǎn)讓經(jīng)營性公路權(quán)益中的收費權(quán)，不得延長收費期限”，并對不能滿足《條例》規(guī)定的建設(shè)規(guī)模和技術(shù)等級標準的收費公路項目，其“權(quán)益中的收費權(quán)不得轉(zhuǎn)讓”。從《條例》對收費公路權(quán)益的定義及相關(guān)的規(guī)定中可以看出，收費權(quán)轉(zhuǎn)讓是收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓的核心內(nèi)容。
行使公路收費權(quán)必須具備三個要素：即公路收費站點的設(shè)置、收費標準的確定和收費年限的核準，對這三個要素《條例》明確規(guī)定，其審批權(quán)限在省、自治區(qū)、直轄市人民政府。這就無疑表明，公路收費權(quán)是政府特許的一種權(quán)利，且這種權(quán)利存在一定的時效性。投資者在取得這種權(quán)利后，必須根據(jù)政府審批確定的三個要素，有限地行使這種權(quán)利。對投資者來說，它在收費權(quán)的三個要素上沒有任何可以自由選擇的余地與空間，這就決定了收費權(quán)本身不具有“經(jīng)營”的內(nèi)涵，它只能在規(guī)定的地點、按規(guī)定的標準，在許可的期限內(nèi)，通過收取車輛通行費，以達到還本付息，并取得合理回報。
二、關(guān)于收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓的形式
《條例》對收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓形式歸納為兩大類，即轉(zhuǎn)讓政府還貸公路權(quán)益和轉(zhuǎn)讓經(jīng)營性公路權(quán)益。政府還貸公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓形式比較單一，但由國內(nèi)外經(jīng)濟組織投資建設(shè)的經(jīng)營性公路，或由國內(nèi)外經(jīng)濟組織受讓政府還貸公路收費權(quán)益組建的經(jīng)營性公路，其收費權(quán)益轉(zhuǎn)讓的形式卻呈現(xiàn)出復(fù)雜多樣性，大致表現(xiàn)為下面四種形式：
�。ㄒ唬┯袊薪煌ㄍ顿Y企業(yè)（或交通事業(yè)單位）參股的，并已建成運營的經(jīng)營性公路，在運營期間將國家所享有的權(quán)益轉(zhuǎn)讓給公司內(nèi)其它非國有股東，或公司外的國內(nèi)外經(jīng)濟組織。
（二）由非國有經(jīng)濟組織投資建設(shè)的，并已建成運營的經(jīng)營性公路，在運營期間股東之間，或股東向公司外的國內(nèi)外經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)讓其所享有的權(quán)益。
�。ㄈ┚硟�(nèi)外上市的經(jīng)營性公路公司，其股票的買賣構(gòu)成事實上的權(quán)益轉(zhuǎn)讓。
�。ㄋ模﹤�別因國家公路建設(shè)規(guī)劃的重大變更，地方政府在運營期間協(xié)議受讓經(jīng)營性公路中非國有經(jīng)濟組織所享有的權(quán)益。
當然，事實上還有涉及到未建成運營的收費公路項目在建設(shè)過程中的一些經(jīng)濟活動。如：1.部分地方政府在還來不及招商引資，或在招商引資未果的情況下，由于建設(shè)進度需要，先以指揮部、管委會等臨時機構(gòu)的形式啟動，一旦招商引資成功，政府在建設(shè)中期退出，由國內(nèi)外經(jīng)濟組織接盤；2.地方政府通過招商引資，由其指定的地方國有公司與非國有經(jīng)濟組織共同出資組建有限責任公司建設(shè)收費公路。但在建設(shè)期間，由于各種原因，地方政府將地方國有公司在收費公路有限責任公司中所占的股份，轉(zhuǎn)讓給公司內(nèi)的其它非國有股東，或轉(zhuǎn)讓給公司外的國內(nèi)外經(jīng)濟組織。對于以上兩種情況，筆者認為，第一種情況仍應(yīng)屬于招商引資范疇；而第二種情況，從股權(quán)轉(zhuǎn)讓的角度考慮，這是《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》）賦予股東的權(quán)利，無可非議。但是否屬于收費權(quán)益的轉(zhuǎn)讓行為，目前尚無任何法律、法規(guī)和規(guī)章予以明確，是個值得探討的問題。從理論上講，由于收費公路在建設(shè)過程中，尚未正式取得政府特許的收費權(quán)，而且收費的年限和標準尚不明朗，因此并不具備收費權(quán)益轉(zhuǎn)讓的基本條件。
對于上述各種收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓（包括建設(shè)過程中的股權(quán)轉(zhuǎn)讓）的形式，筆者認為，這是市場經(jīng)濟活躍的體現(xiàn)，也是投資者進行資本運作的有效手段，政府部門理應(yīng)予以支持，創(chuàng)造環(huán)境，搭建平臺，但重要的是盡快制定游戲規(guī)則，建立健全相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章，使這一類經(jīng)濟活動走上規(guī)范、有序的軌道。
三、關(guān)于收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓的程序
回顧這些年來的收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓活動，我們發(fā)現(xiàn)，在《條例》出臺前，政府還貸公路的收費權(quán)益轉(zhuǎn)讓活動，一般都能按《公路法》和交通部《公路經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓管理辦法》（以下簡稱“9號令”）的相關(guān)精神和規(guī)定，走相應(yīng)完備的程序。其中一個重要的原因是出、受讓雙方都十分清楚，要使雙方約定轉(zhuǎn)讓的收費年限得到省級人民政府的批準，必須按相應(yīng)的程序辦理轉(zhuǎn)讓審批手續(xù)。但經(jīng)營性公路的收費權(quán)益轉(zhuǎn)讓活動相對就復(fù)雜得多，事實表明，絕大多數(shù)的轉(zhuǎn)讓活動，都沒有經(jīng)過省級人民政府及交通主管部門，而更多的是地方相關(guān)的部門依據(jù)《公司法》或《中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》，按一般的股權(quán)變更，辦理登記或股東變更手續(xù)，從而使收費權(quán)益轉(zhuǎn)讓行為得到確認。當然收費公路上市公司的股票買賣，則是更加特殊的例子。筆者認為，經(jīng)營性公路的收費權(quán)益轉(zhuǎn)讓活動繞過省級人民政府及交通主管部門的這一環(huán)節(jié)，其客觀原因是這一類轉(zhuǎn)讓活動一般并未改變國家原確定的項目收費年限（或在尚未核定收費年限以前），也就是說，大多數(shù)均在原確定的收費年限框架內(nèi)進行權(quán)益轉(zhuǎn)讓。由于不涉及到收費年限的變化，就簡單地按《公司法》關(guān)于股權(quán)變更的有關(guān)規(guī)定，完成了收費權(quán)益的轉(zhuǎn)讓。但筆者認為，由于收費權(quán)益轉(zhuǎn)讓的法規(guī)、規(guī)章制定相對滯后，現(xiàn)有的法律、法規(guī)之間存在脫節(jié)、空白與不通融性，使政府各相關(guān)部門對經(jīng)營性公路的收費權(quán)能否再次轉(zhuǎn)讓，特別是對國內(nèi)外經(jīng)濟組織受讓政府還貸公路收費權(quán)益后成立的經(jīng)營性公司，它或其中的股東能否繼續(xù)再進行收費權(quán)轉(zhuǎn)讓的看法有重大分歧。事實上其它一些部門，大都認為根據(jù)《公司法》可以進行轉(zhuǎn)讓；而我們交通部門絕大部分認為不能繼續(xù)轉(zhuǎn)讓，或必須有條件的進行轉(zhuǎn)讓。這種認識上的分歧，是造成經(jīng)營性公路收費權(quán)益轉(zhuǎn)讓活動在程序上避開交通主管部門的一個十分重要的因素。
從全國范圍看，由于經(jīng)營性公路收費權(quán)益轉(zhuǎn)讓的無序性，已產(chǎn)生一系列不良的后果，不僅給進一步貫徹落實《條例》留下了很多后遺癥，也不斷導(dǎo)致經(jīng)濟糾紛。最近浙江省的一例收費公路權(quán)益糾紛案，前后已持續(xù)將近兩年，此案不僅涉及到權(quán)益轉(zhuǎn)讓法人主體的合法性及轉(zhuǎn)讓程序的合規(guī)性，還牽涉到由于權(quán)益轉(zhuǎn)讓程序的混亂造成國有資產(chǎn)流失等重大問題。由于轉(zhuǎn)讓程序的混亂，同時出現(xiàn)了三地法院多頭執(zhí)法。雖然目前這場官司尚未塵埃落定，但筆者認為規(guī)范收費權(quán)益轉(zhuǎn)讓程序的問題已迫在眉睫。鑒于公路收費權(quán)的特殊性，其轉(zhuǎn)讓有別與一般股權(quán)的轉(zhuǎn)讓，因此有必要在《公司法》規(guī)定的一般程序上增設(shè)相關(guān)的附加條件，如參照《中華人民共和國拍賣法》第二章第八條規(guī)定的“依照法律或者按照國務(wù)院規(guī)定需經(jīng)審批才能轉(zhuǎn)讓的物品或財產(chǎn)權(quán)利，在拍賣前，應(yīng)當依法辦理審批手續(xù)”的精神，對公路收費權(quán)益的轉(zhuǎn)讓程序，根據(jù)不同形式，在轉(zhuǎn)讓前設(shè)置需經(jīng)省級人民政府交通主管部門“審批，或?qū)徍耍蚝藴�，或報備”等必要環(huán)節(jié)，確保轉(zhuǎn)讓程序合法、規(guī)范、有序。
四、關(guān)于公路收費權(quán)轉(zhuǎn)讓的價格
公路收費權(quán)是依附在公路有形資產(chǎn)上的一種無形資產(chǎn)。但公路的基本屬性，即公共性和公益性又決定了公路收費權(quán)具有雙重性。即根據(jù)《公路法》第六十五條的精神，公路的有形資產(chǎn)，不論由誰投資，均屬國家所有。而作為無形資產(chǎn)的公路收費權(quán)，它是投資者經(jīng)政府特許、有償取得并具有時效性的一種權(quán)利。因此收費權(quán)的轉(zhuǎn)讓，是雙方約定在一定時期內(nèi)的權(quán)利轉(zhuǎn)讓，而不是其所依附的公路有形資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓。決定收費權(quán)轉(zhuǎn)讓價格的依據(jù)，是在擁有這種權(quán)利的一定時期內(nèi)所形成的收益，而不是這種權(quán)利所依附的公路有形資產(chǎn)本身的價值。這就是公路收費權(quán)轉(zhuǎn)讓價格的評估方式為什么采用收益現(xiàn)值法，而不是資產(chǎn)重置法的根本所在。
以上表述，筆者旨在闡述這樣一個觀點：公路收費權(quán)轉(zhuǎn)讓的價格與這種權(quán)利在一定年限內(nèi)的獲利能力密切相關(guān)，而與其所依附的公路有形資產(chǎn)的價值無關(guān)；與公路有形資產(chǎn)價值直接相關(guān)的，是投資者投資建設(shè)收費公路后所能獲準的收費年限。
但事實上，我們不得不承認，對這個問題的認識遠沒有這樣簡單，仍有很多人將公路收費權(quán)的轉(zhuǎn)讓活動等同于賣路，并以該收費權(quán)所依附的公路有形資產(chǎn)的價值來衡量收費權(quán)轉(zhuǎn)讓價格，諸如“這條路賣的價錢不足以收回投資，造成國有資產(chǎn)嚴重流失”等認識仍成為不少人的定式思維。于是為了避嫌“國有資產(chǎn)流失”，很多單位和部門往往采取延長轉(zhuǎn)讓的收費年限，使轉(zhuǎn)讓的價格確保大于建設(shè)總投資。這是以犧牲車輛使用者的利益為代價的一種很無奈的做法，不僅有悖于國家出臺收費公路政策的初衷，也不利于收費公路事業(yè)健康有序的發(fā)展。筆者認為，對于這個問題，必須從理論上澄清觀念，正本清源，還收費權(quán)轉(zhuǎn)讓價格一個真實的面目，真正做到利國利民。筆者曾經(jīng)突然產(chǎn)生過這樣一個念頭：如果投資者在現(xiàn)金上一時調(diào)不過頭寸，依法合規(guī)地有償轉(zhuǎn)讓一年的收費權(quán)，以盤活現(xiàn)金流量，這有何不可？這又與收費權(quán)所依附的公路有形資產(chǎn)的價值有何關(guān)聯(lián)？
五、關(guān)于公路收費權(quán)轉(zhuǎn)讓的評估方法
相關(guān)行業(yè)主管部門和社會中介機構(gòu)這些年來一直在探索和研究采用哪種合適的方法，能客觀公正地評估公路收費權(quán)的價值，對此最早作出規(guī)定的是1996年交通部頒布的九號令，明確“采用收益現(xiàn)值法與重置成本法相結(jié)合的方法進行”評估。經(jīng)過多年的實踐，及參照國際上對權(quán)利評估的通常做法，目前普遍認為采用收益現(xiàn)值法評估公路收費權(quán)較為適合，因為在收益現(xiàn)值標準下評估出的是資產(chǎn)產(chǎn)出價格，而在重置成本標準下評估出的是資產(chǎn)投入價格，收益現(xiàn)值法通過估算所獲得的權(quán)利在今后一定時期內(nèi)的預(yù)期收益并折算成現(xiàn)值，以此確定被評估權(quán)利的轉(zhuǎn)讓價值，顯示了客觀公正。這在理論上是完全成立的，因此目前中介機構(gòu)在對公路收費權(quán)轉(zhuǎn)讓價格的評估時，均采用收益現(xiàn)值法，同時也得到了國有資產(chǎn)管理部門在核準或報備時的認可。但事實上，在用收益現(xiàn)值法對公路收費權(quán)益進行評估進行實踐過程中，有關(guān)部門和機構(gòu)卻碰到了不少的棘手問題，面臨著眾多的困惑。
采用收益現(xiàn)值法評估收費權(quán)利的價值，其重要的參數(shù)是：基年交通流量及以后的發(fā)展趨勢、轉(zhuǎn)讓的年限、收費的標準、折現(xiàn)率的水平及營運成本等等。在這幾個參數(shù)中，基年交通流量是可以根據(jù)已掌握的實際資料，轉(zhuǎn)讓年限是雙方約定的，收費的標準也是相對穩(wěn)定的，這些都不成問題。但對于交通流量發(fā)展的趨勢預(yù)測、折現(xiàn)率水平的確定和可能發(fā)生的營運成本，則要通過對未來某一時期的預(yù)測進行假設(shè)。而這些需通過預(yù)測而假設(shè)的參數(shù)，恰恰在決定轉(zhuǎn)讓價格上具有相當?shù)臋?quán)重。由于這些參數(shù)在預(yù)測過程中面臨眾多難以確定的因素，因此往往使中介機構(gòu)在評估工作中感到十分棘手，不時陷入困境，同樣也使國有資產(chǎn)管理部門在評估報告的核準、報備審核工作中，難以對參數(shù)的科學性、價格的合理性發(fā)表明確的意見。這種狀況的出現(xiàn)，筆者認為并非中介機構(gòu)無能，也不是管理部門有意回避，而完全是由于公路收費權(quán)轉(zhuǎn)讓的特殊性、復(fù)雜性所決定的。
�。ㄒ唬┙煌髁堪l(fā)展趨勢的不可預(yù)測性
決定交通流量發(fā)展趨勢的因素有：該收費項目在公路網(wǎng)絡(luò)上的地位、相關(guān)區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展趨勢、相關(guān)區(qū)域內(nèi)新建或改建公路的規(guī)劃及與其同方向的新建收費公路的收費標準等等。其中關(guān)于收費項目在公路網(wǎng)絡(luò)上的地位和相關(guān)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展趨勢對交通流量的影響，一般在可行性研究階段，根據(jù)地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展趨勢及交通量OD調(diào)查等資料，已作了一定深度的研究分析，這里暫且不論。但涉及到相關(guān)區(qū)域在一定的時期內(nèi)（一般東部地區(qū)收費公路短則15年，長則25年），將會制訂怎樣的公路新建、改建規(guī)劃，并是否會發(fā)生變動，就我國目前的管理體制，這實在是無法預(yù)料。由于我國公共事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃制訂遠沒有走上法治的軌道，頻繁地修改規(guī)劃已是十分正常的事，因此要對今后十多年，乃至二十多年時間里的變化進行預(yù)測，顯然是不現(xiàn)實的，即使有結(jié)論也確實難以讓人信服；另外地方政府為方便人民群眾出行，努力發(fā)展地方交通，不斷完善地方道路網(wǎng)的宗旨與收費公路項目為確保依法足額收取通行費，防止車輛繞道逃票的經(jīng)營理念本身就是一對不可調(diào)和的矛盾，這個矛盾決定了收費公路必將面對車流量被分流，或出現(xiàn)車輛繞道逃票的狀況。如我省境內(nèi)某段320國道以“經(jīng)營性公路”形式改建成一級公路還不到三年時間，由于地方政府重新修編規(guī)劃，在與320國道相隔不到一公里處平行新建了一條高速公路。高速公路建成通車后，320國道上相關(guān)收費公路項目的車流量就直線下降，并不同程度地出現(xiàn)收不抵支的狀況，使得收費項目在原立項時預(yù)測的交通流量成為紙上談兵。
（二）確定折現(xiàn)率水平的復(fù)雜性
折現(xiàn)率實質(zhì)是一種資本投資的收益率，它一般由三部分組成：即安全利率、風險報酬率、通貨膨脹率。安全利率常規(guī)可以參照一年期銀行存款利率（也可以參照一年期國庫券利率）；風險報酬率一般根據(jù)所投資行業(yè)的狀況，經(jīng)分析后確定機會成本（也稱期望收益率）及風險附加值。所投行業(yè)風險較大的，可采用較大的風險附加值，風險較小的，則采用較小的風險附加值；通貨膨脹率一般根據(jù)以往的通貨膨脹率水平以及對未來通貨膨脹率的預(yù)期而確定。對短期的折現(xiàn)率水平確定相對較為容易，但要確定較長時期的折現(xiàn)率水平，則就困難得多�；仡櫄v史，我國近二十年來銀行存款利率及通貨膨脹率變化之大，令人咋舌。如一年期銀行存款利率，從1988年至今，最高達到11.34%（1989年），最低跌到1.98%（2002年），高低驚人的懸殊；通貨膨脹率全國因地區(qū)不同而不同，以浙江省為例，在1982年至1997年16年間，最高到達22.1%，最低降到0.3%，雖然平均值為8.98%，但變異系數(shù)居然達到7.63；至于風險報酬率，由于收費公路在我國只有二十多年的歷史，尚屬新生事物，因此其投資風險究竟有多少，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以借鑒，特別是普通收費公路的風險附加值究竟應(yīng)該確定為多少，更是因為受到各種因素的影響，情況各異�？梢娫诖_定折現(xiàn)率水平時，存在著許多不確定、或不可預(yù)見的因素，這對于評估者或?qū)徍苏邅碚f，確實無法做到心中有數(shù)。
公路的公共性與公益性，決定了公路收費權(quán)的特殊性。而對公路收費權(quán)轉(zhuǎn)讓的評估又涉及到時間跨度長、不確定因素多等現(xiàn)實問題，因此簡單地套用對一般權(quán)利的評估方法評估公路收費權(quán)，出現(xiàn)上述的狀況也就不難理解了。在實踐中我們也發(fā)現(xiàn)，收益現(xiàn)值法這種評估方法本身帶有很大的主觀性，而在對公路收費權(quán)轉(zhuǎn)讓進行評估時，又存在著極大的局限性。毫無疑問，采用這種評估方法，對出讓、受讓雙方來說，都潛在著一定的風險。
�。ㄊ崭迦掌冢�2006-05-10）
