黨的十八大報告明確要求：加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財政體系，構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)化、社會公平的稅收制度。建立公共資源出讓收益合理共享機制。為了理清財稅改革思路，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，保持我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，必須推進新一輪財稅改革。建議從完善包括“營改增”、資源稅與房產(chǎn)稅改革在內(nèi)的結(jié)構(gòu)性減稅政策，大力推進財政體制扁平化、構(gòu)建地方稅體系進而繼續(xù)深化財政體制改革著手，充分挖掘我國未來可持續(xù)發(fā)展的潛力。
一、推進以結(jié)構(gòu)性減稅為重點的稅制改革（一）大力推進“營改增”改革“營改增”自2012年1月1日率先在上海試點以來，試點地區(qū)已擴大到北京、天津、安徽、浙江、江蘇、福建、湖北、廣東等省市。試點的行業(yè)是交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，增值稅稅率在改革之后將增加11%和6%（小規(guī)模納稅人3%）兩檔低稅率，由現(xiàn)行的兩檔增加為四檔。2013年4月10日，國務(wù)院總理李克強主持召開的國務(wù)院常務(wù)會議決定進一步擴大“營改增”試點；2013年8月1日起在全國范圍內(nèi)推開試點，適當擴大部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)范圍，將廣播影視作品的制作、播映、發(fā)行等納入試點，擇機將鐵路運輸和郵電通信行業(yè)納入試點范圍。
增值稅和營業(yè)稅是我國現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)中最重要的流轉(zhuǎn)稅稅種：作為我國第一大稅種，2012年增值稅收入占我國稅收總收入的26.2%，增值稅的變動可謂牽一發(fā)而動全身；作為地方政府主體稅種的營業(yè)稅，幾乎是地方政府唯一的主體稅種。營業(yè)稅改征增值稅對理順我國增值稅鏈條，推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)型具有重要意義，關(guān)系到企業(yè)稅負的增減、中央與地方的財政分成，以及我國稅制改革的長期走向，是我國稅收史上的一件大事。
雖然始于2009年的增值稅轉(zhuǎn)型明顯減輕了企業(yè)稅負，但是按照營業(yè)額全額征收服務(wù)業(yè)營業(yè)稅會導(dǎo)致服務(wù)業(yè)稅負過重，而且兩稅并存的局面并不能完全消除重復(fù)征稅問題，因為在對貨物課征增值稅及對勞務(wù)課征營業(yè)稅的稅制結(jié)構(gòu)下，營業(yè)稅納稅人外購貨物的增值稅與增值稅納稅人外購勞務(wù)的營業(yè)稅不能互相抵扣。營業(yè)稅改征增值稅在避免重復(fù)征稅的同時減輕了大部分納稅人的納稅負擔，實現(xiàn)了稅負公平。“營改增”試點以來，小規(guī)模納稅人由按5%征收價內(nèi)營業(yè)稅改為按3%征收價外增值稅，納稅稅率降幅超過40%，小規(guī)模納稅人的稅負水平顯著下降，有力扶持了小微企業(yè)的發(fā)展；隨著進項稅額抵扣范圍增加，增值稅一般納稅人的稅負水平普遍降低。與此同時，由于我國嚴密的增值稅稅控系統(tǒng)可有效減少偷逃稅款現(xiàn)象，“營改增”還能起到加強稅控功能、增加稅收總量的作用。
為了進一步擴大“營改增”試點范圍，完善“營改增”政策體系，可以在充分考慮各個行業(yè)特點的情況下補充完善操作性強的具體實施細則，制定配套扶持政策，針對涉及改革試點行業(yè)出臺相關(guān)優(yōu)惠政策，根據(jù)施行效果靈活調(diào)整，確保實現(xiàn)“營改增”改革目標。針對一般納稅人尤其是交通運輸業(yè)和人力資源密集的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的企業(yè)在“營改增”之后稅負增長的現(xiàn)象，可以制定退稅政策，如對交通運輸業(yè)一般納稅人超過3%的稅負進行退還等。為了從根本上降低相關(guān)行業(yè)的稅負，還應(yīng)當積極研究并重新測算設(shè)計相關(guān)稅率。
（二）擴大房產(chǎn)稅試點范圍2012年，我國增值稅收入占全國稅收收入的26.2%，“營改增”后占總收入15.6%的營業(yè)稅份額將并入增值稅收入，這勢必要求按照既定稅制改革方案加快以房產(chǎn)稅為代表的地方主體稅種建設(shè)。我國目前房產(chǎn)稅適用的法律依據(jù)是國務(wù)院于1986年頒布實施的《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》，主要征稅對象是生產(chǎn)性經(jīng)營用房。隨著我國經(jīng)濟社會的逐步發(fā)展，住房制度改革不斷深化，活躍的房地產(chǎn)市場為房地產(chǎn)逐步成為居民個人財富重要組成部分奠定了基礎(chǔ)。由于我國現(xiàn)行稅制體系缺乏調(diào)節(jié)個人擁有的財產(chǎn)存量的真正意義上的財產(chǎn)稅，房產(chǎn)稅改革可以說終結(jié)了我國財產(chǎn)稅缺失的現(xiàn)狀。因此，“十二五”規(guī)劃明確要求研究推進房產(chǎn)稅改革。2010年6月1日，國務(wù)院首次明確提出逐步推進房產(chǎn)稅改革，為深化改革，國務(wù)院批準重慶、上海先后于2011年1月28日起正式試點對個人住房開征房產(chǎn)稅。
房產(chǎn)稅是對財產(chǎn)存量課稅的地方稅，較之生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅更具穩(wěn)定性，房產(chǎn)稅改革不僅能增加地方財政收入，成為地方政府穩(wěn)定的收入來源，有助于地方政府降低對土地出讓金的高度依賴，提高地方政府提供基本社會服務(wù)的能力，還能在引導(dǎo)居民形成合理住房消費理念的同時，通過調(diào)節(jié)收入分配起到縮小貧富差距的作用。但是，目前房產(chǎn)稅改革試點的重慶、上海主要是對增量住房課稅，重慶也只是對存量房中個人擁有的獨棟別墅課征房產(chǎn)稅，征稅范圍較窄，尚不足以構(gòu)成地方財政的主要來源，只對增量房課稅也只能抑制當前買房以及當前投機炒房行為。目前的房產(chǎn)稅改革試點也仍然存在稅負分配不公的現(xiàn)象，不利于貧富差距的縮小。
對房產(chǎn)稅改革的深入推進，可以考慮對既包括增量房又包括存量房在內(nèi)的凡是個人擁有的住房征收房產(chǎn)稅，通過擴大房產(chǎn)稅稅基，在增加稅收總額的同時體現(xiàn)稅收的公平性，適當抑制投資需求，引導(dǎo)居民形成合理的住房消費理念。擴大房產(chǎn)稅試點及征收范圍還應(yīng)當充分考慮各地居民收入之間的差異，允許各地稅率和房產(chǎn)稅起征點面積有所不同，確保稅收公平。
考慮到目前房地產(chǎn)領(lǐng)域稅負過重，現(xiàn)行稅法中，房地產(chǎn)開發(fā)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)涉及土地增值稅、企業(yè)所得稅、契稅，以及城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅等多個稅種，為配合房產(chǎn)稅改革，在全面推進房產(chǎn)稅改革之前應(yīng)當對房地產(chǎn)稅收體系進行有增有減的稅種整合：可以考慮將城鎮(zhèn)土地使用稅與現(xiàn)行房產(chǎn)稅合二為一；調(diào)減諸如土地增值稅、契稅、印花稅等房地產(chǎn)開發(fā)和交易環(huán)節(jié)的個別稅種；待時機成熟時將房地產(chǎn)開發(fā)交易及持有環(huán)節(jié)的稅種統(tǒng)一整合為房產(chǎn)稅，并輔以課征遺產(chǎn)稅等稅種，為最終構(gòu)建地方稅體系打下堅實的基礎(chǔ)。
（三）改革資源稅1994年1月1日起施行的現(xiàn)行《中華人民共和國資源稅暫行條例》規(guī)定的征稅范圍包括原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽等，按照從量計征的方式征收資源稅。然而，從量計征反映的是企業(yè)對資源的使用量，開采多少資源就繳納多少稅。雖然這種征稅方式可以激勵企業(yè)提高開采效率，但它未能真正反映資源價格的變動，也沒有將企業(yè)在生產(chǎn)過程中的浪費和環(huán)境成本考慮在內(nèi)。
新疆自2010年6月1日起開始率先進行資源稅改革，將原油、天然氣改為從價定率征收資源稅，稅率為5%.從2010年12月1日起，試點范圍進一步擴大至內(nèi)蒙古、甘肅、四川、青海、貴州、寧夏等12個省區(qū)，并自2011年11月1日起在全國全面推廣。原油、天然氣資源稅改為從價定率計征，通過使資源稅收入與產(chǎn)品價格相掛鉤有效增加了我國石油、天然氣資源相對集中的中西部地區(qū)的財政收入，提升了資源稅在資源開發(fā)與保護、提高資源利用率方面的作用，有利于引導(dǎo)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，完善資源產(chǎn)品價格形成機制。
但是，我國資源稅征收范圍與世界大多數(shù)國家相比過窄，難以對非稅資源的過度開采和浪費進行有效遏制，從而造成各類資源開發(fā)企業(yè)稅負不公。因此，可以考慮按照“循序漸進、分類調(diào)整”的原則，將資源稅征收范圍擴大到包含不可再生資源和需要有序利用的可再生資源在內(nèi)的所有具有生態(tài)價值的資源。隨著改革的逐步深入，逐步將水、土地、森林、草原等資源納入資源稅征收范圍，確保資源的可持續(xù)利用。
此外，建議下一步對大部分資源型產(chǎn)品實行從價定率方式征收資源稅。雖然從量定額征收方式簡便易行，稅收成本也較低，但會導(dǎo)致稅負與產(chǎn)品價格脫節(jié)，不能如實反映資源的稀缺程度和生產(chǎn)成本，可能導(dǎo)致資源過度開采及浪費。以從價定率方式對大部分資源性產(chǎn)品征收資源稅可充分發(fā)揮其自動調(diào)節(jié)作用，減少資源浪費，提高資源利用效率，有利于合理利用和保護資源。目前可考慮對煤炭資源改為從價定率征收，在諸如資源儲量等技術(shù)指標得以完善時將資源稅稅率與開采儲量及環(huán)境保護相掛鉤。
二、繼續(xù)深化財政體制改革（一）推進財政層級扁平化1994年的分稅制改革由于財政層級過多等制度上的不完善而大大降低了省以下財政層級按分稅制劃分收入的可行性，導(dǎo)致基層政府出現(xiàn)了明顯的財政困難。省以下各級地方政府的財政能力直接關(guān)系我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，亟須深化財政體制改革。而減少財政層級的扁平化改革正是財稅改革的方向。作為財稅改革中的重要一環(huán)，“省直管縣”重在實現(xiàn)省以下財政體制的扁平化，對改善地方政府財政收支狀況、優(yōu)化我國財政層級、提高政府公共服務(wù)水平具有積極意義�？煽紤]以“省直管縣”為契機，按照三級基本框架和“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級稅基、一級預(yù)算、一級產(chǎn)權(quán)、一級舉債權(quán)”的原則，構(gòu)建有序運行、上下貫通的與市場經(jīng)濟相契合的分級體制，完善我國財政體制。
“省直管縣”的實行減少了中央和省級財政對縣級財政資金撥付中間環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)撥，可以避免市級財政截留中央和省對縣級財政的撥款。資金直接撥付到縣，在一定程度上賦予了地方政府更多的財政自主權(quán)，促進了縣域經(jīng)濟發(fā)展和我國的城鎮(zhèn)化。“省直管縣”財政體制下的成本降低和效率提高增強了省級財政的調(diào)控能力，有助于促進省內(nèi)經(jīng)濟統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展，這反過來又保障了縣級財政收入的來源和發(fā)展動力。
但是，“省直管縣”財政體制改革涉及眾多區(qū)域和部門利益，雖然省級財政將部分事權(quán)下放到縣，但是大部分事權(quán)和人事管理權(quán)仍保留在市級政府，這無疑會造成市縣摩擦的升級。隨著省級財政壓力的增加以及市級財力和權(quán)限的削弱，地方財政體制與行政管理體制不匹配，深入推進“省直管縣”財政改革應(yīng)當本著建立層級少、幅度大的扁平化組織結(jié)構(gòu)的基本方向，改變現(xiàn)有財政層級，提高地方財政體制運行效率。
首先，應(yīng)當加快政府層級改革步伐，解決財政體制與行政體制不一致導(dǎo)致的財權(quán)與事權(quán)不對稱的問題。為了減少市級政府與縣級政府之間的摩擦，應(yīng)當結(jié)合當?shù)馗母铿F(xiàn)狀合理配置各級政府權(quán)限。省政府在將經(jīng)濟管理及行政審批權(quán)限下放到縣級政府的同時可以逐步下放行政、人事權(quán)限，真正擴大縣級政府的權(quán)限。其次，財政體制改革通過“省直管縣”實施以后應(yīng)該繼續(xù)推行省以下分稅制改革，減少省以下財政層級，實現(xiàn)財政層級扁平化，形成中央、省、市縣三級財政層級，三級組織架構(gòu)的建立不僅可以使省以下的分稅制由五級變?yōu)槿�，還能起到合理清晰劃分事權(quán)的作用。
（二）完善地方稅體系地方稅是地方政府財政收入的主要來源。1994年的分稅制改革初步建立了我國的地方稅體系框架�，F(xiàn)行地方稅體系涉及三大產(chǎn)業(yè)的各個領(lǐng)域，覆蓋流轉(zhuǎn)稅、所得稅、行為稅和財產(chǎn)稅類稅種。分稅制改革的推進增強了中央財政的調(diào)控能力，中央財政收入所占比重不斷提高，但是地方稅收收入占比以及地方財政收入和地方財政支出的比重均偏低。由于目前稅種及征管范圍劃分不合理，劃歸地方稅的稅種除了營業(yè)稅外，其余的都是難以形成規(guī)模收入的稅源分散、收入不穩(wěn)定的稅種，加之將營業(yè)稅并入增值稅使其變成了共享稅，隨著我國“營改增”改革的深入推進，地方政府的征收范圍更為有限，導(dǎo)致地方政府對共享稅收入及中央轉(zhuǎn)移支付的依存度較高，缺乏長期穩(wěn)定的對地方財力具有決定性影響的主體稅種，這不僅難以保障地方財政經(jīng)常性支出的需要，也會影響地方政府提供公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量，限制地方政府經(jīng)濟調(diào)控職能的發(fā)揮，不利于公共財政制度的規(guī)范運行。
目前還未理順中央與地方的稅權(quán)關(guān)系，地方政府擁有的稅權(quán)與其財力不相匹配。中央政府通過分稅制改革統(tǒng)一了稅權(quán)，掌握制定稅率和稅基這兩項控制稅收收入的主要手段，卻取消了地方政府確定減免稅額和稅收收益的權(quán)力，地方政府僅有與主體稅種基本無關(guān)的部分稅種減免稅權(quán)、部分稅種實施細則制定權(quán)以及指定范圍內(nèi)的稅率稅額調(diào)整權(quán)，這與地方政府擁有全國大部分可支配財力的地位嚴重不符。
完善地方稅體系不僅包括稅收收入的分配問題，還包括政策制定及征收管理等內(nèi)容。要想建立符合我國國情的地方稅體系，應(yīng)當在統(tǒng)一稅法、優(yōu)化稅制、合理分權(quán)、擴大稅基、稅負公平的指導(dǎo)思想下，按照事權(quán)與稅權(quán)相結(jié)合的原則，合理劃分稅種并確定稅率，逐步優(yōu)化地方稅結(jié)構(gòu)，完善我國地方稅體系。
為了促進地方政府因地制宜地采取稅收政策和措施以改善財政收入狀況，可以按照完善稅權(quán)配置的要求，賦予地方政府獨立完整的稅收立法權(quán)，使地方政府享有個別稅種的開停征、減免征等權(quán)力。下放給省級政府的稅政管理權(quán)限可以包括：對諸如城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、資源稅等區(qū)域性特征明顯的地方稅種，賦予其稅政調(diào)整權(quán)以及征收管理和減免權(quán)限；對諸如煙草稅、契稅等征收成本高且零星分布的地方稅種，賦予省級政府稅收立法權(quán)和征管權(quán)以及政策制定權(quán)；省級政府可依據(jù)自身情況選擇開征具有地方特色的稅種。
優(yōu)化地方稅稅制結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵還是要確定地方稅的主體稅種。由于財產(chǎn)稅稅基是理想的地方稅稅基，具有普遍性、地域性和不可移動性等特征，因而可以考慮將財產(chǎn)稅等作為地方主體稅種，通過在財產(chǎn)保有、轉(zhuǎn)讓及收益環(huán)節(jié)合理設(shè)置稅種，建立自成體系的財產(chǎn)稅體系。考慮到我國地方政府未來支出的重點集中在行政管理、社會保障、基本建設(shè)以及城市維護建設(shè)等方面，可以考慮以生產(chǎn)經(jīng)營收入作為計稅依據(jù)，獨立征收城建附加稅并擴大征收范圍；擴大稅基流動性較強的資源稅征收范圍，將資源稅征收方式由從量定價改為從價定率計征，并可考慮建立獨立的環(huán)境稅體系，以強化企業(yè)和居民環(huán)保意識；適當情況下完善城鎮(zhèn)土地使用稅和車船稅制度，時機成熟時開征遺產(chǎn)稅與贈與稅。
