稅收征管效率的宏觀制約因素與征管資源優(yōu)化配置的初步構(gòu)想

　　稅收征管效率是稅收征管質(zhì)量的重要衡量指標(biāo)。自20世紀(jì)90年代以來，我國初步構(gòu)建了與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相匹配的稅收征管體制。這種稅收征管體制在取得了巨大功效的同時尚存在著一系列掣肘環(huán)節(jié)，這構(gòu)成了稅收征管效率的宏觀制約因素。對我國現(xiàn)行的稅收征管效率應(yīng)做出何種評價？是哪些因素在制約著稅收征管效率的正常發(fā)揮？稅收征管資源配置如何實(shí)現(xiàn)優(yōu)化目標(biāo)？這是本文所要探討的主要問題。

　　一、對目前我國稅收征管效率的客觀評價

　　自20世紀(jì)90年代起，我國即致力于以“提高稅收征管效率”為目標(biāo)的稅收征管改革，初步確立了“法治、公平、文明、效率”的治稅理念，先后進(jìn)行了稅收電算化、征管信息系統(tǒng)、屬地管理、集中征收、統(tǒng)一核算、“金稅工程”第一期與第二期、CTAIS試點(diǎn)上線以及稅務(wù)機(jī)構(gòu)“三定”等階段性改革嘗試。這些稅收征管體制的局部性調(diào)整對優(yōu)化稅收征管資源配置，提高征管效率起到積極而有效的推動作用，并彰顯了其強(qiáng)大的聚財功能。國家稅務(wù)總局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示： 1998～2002年，我國稅收收入已從9093億元增至17004億元，年均增長高達(dá)15.6％，稅收收入占GDP的比重也由過去的11.0％升至 16.7％，稅收為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了強(qiáng)大的物質(zhì)保證。但是，與世界發(fā)達(dá)和中等發(fā)達(dá)國家相比，我國的稅收征管效率仍徘徊于較低水平，稅收征管改革仍顯猶豫遲滯，其整合力度亦時弱時強(qiáng)，尚未完全脫離“模式構(gòu)建”、“方法調(diào)整”、“制度修補(bǔ)”等稅收淺表性問題。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制在我國的確立與完善，稅收管理體制存在的結(jié)構(gòu)性矛盾與操作性問題開始表面化，并逐漸演化為影響稅收征管效率和稅收可持續(xù)發(fā)展的宏觀制約因素。

　　經(jīng)濟(jì)理論界對效率有兩種解釋：第一種為經(jīng)濟(jì)效益，是指投入與產(chǎn)出的比對結(jié)果，稅收效率則具體表現(xiàn)為課稅要素投入與稅款征繳數(shù)量的對比關(guān)系；第二種則為經(jīng)濟(jì)效率，是指資源配置的某種優(yōu)化（或次優(yōu)）狀態(tài)，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界一般以帕累托最優(yōu)（Pareto optimality）作為具體衡量標(biāo)準(zhǔn)。稅收征管效率則表現(xiàn)為征管資源的配置情況或稅務(wù)管理的總體水平，即稅收征管如何以最少的物質(zhì)投入取得最大的收益。由此可見，稅收征管效率與課稅要素投入、征收直接成本、征管資源配置結(jié)構(gòu)、征管機(jī)構(gòu)設(shè)置、征管人員分配等密切相關(guān)。對目前我國稅收征管的總體效率可通過以下指標(biāo)予以客觀評價：

　　稅收成本。權(quán)威部門統(tǒng)計：我國分稅制后的1994～1996年間，稅收平均成本分別為6.6％、7.5％和9.2％，目前仍在6％～9％之間波動，某些落后地區(qū)稅收平均成本已高達(dá)100％～150％以上。1992～1993年，我國人均征稅額分別為60.44萬元和72.98萬元；1994～1997年，人均征稅額由80.01萬元增至82.26萬元，年均增加0.87萬元；2001年則增至151.72萬元。盡管這一數(shù)字與以往年份相比增長幅度較大，但與世界發(fā)達(dá)國家相比仍有很大差距。統(tǒng)計資料顯示：目前，美國聯(lián)邦稅務(wù)系統(tǒng)共有管理人員1.2萬人，年征收稅款約為1萬多億美元，人均征稅額為1000萬美元，其稅收平均成本僅為0.58％。

　　機(jī)構(gòu)布局。截至2002年底，全國稅務(wù)機(jī)構(gòu)總數(shù)高達(dá)6.35萬個，其中縣及縣以下有5.35萬個，占機(jī)構(gòu)總數(shù)的84.5％；稅務(wù)人員總數(shù)已躍升到 74.34萬人，其中縣及縣以下有54.94萬人，已占人員總數(shù)的73.9％。2002年，縣及縣以下稅務(wù)部門所征稅款僅占全國稅收總量的37.5％，而其稅收成本支出則占稅收總成本的70％以上。

　　稅收損失。經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡鞍鋼先生調(diào)查統(tǒng)計：自20世紀(jì)90年代后半期以來，我國由合法或不合法稅收減免引致的稅收流失年均高達(dá)6800億元（人民幣），其約占GDP的9.1％。據(jù)國際貨幣基金組織的稅收專家估算：世界發(fā)達(dá)國家的稅收損失率（可理解為稅收流失率）為35％左右（如美國的稅收損失率在30％～35％之間，荷蘭在22％～35％之間），發(fā)展中國家由于征收方式原始、稅制結(jié)構(gòu)失衡、彈性執(zhí)法、政策扭曲、稅基狹窄、信用缺損等原因，其稅收損失率是發(fā)達(dá)國家的1倍。目前，我國的稅收損失率仍高于世界發(fā)達(dá)國家。另據(jù)稅收專家實(shí)際估算：由于納稅人的“不合作”或稅務(wù)部門的“不作為”，我國每年約有 2000多億元的稅收流失量。2000年，世界93個發(fā)展中國家個人所得稅占稅收總收入比重的平均值為10.9％，21個發(fā)達(dá)國家的平均值為 29.04％。如果以發(fā)展中國家的平均值為參照標(biāo)準(zhǔn)，2000年我國即漏征個人所得稅634億元；如果以世界發(fā)達(dá)國家的平均值為參照標(biāo)準(zhǔn)，我國2000年則漏征個人所得稅2780億元。2002年《中國稅務(wù)》公布了我國（內(nèi)地）私營企業(yè)納稅百強(qiáng)名單，如果將其與美國《福布斯》2000年中國富豪排行榜對比，則會發(fā)現(xiàn)前50名富豪進(jìn)入納稅百強(qiáng)前50名的僅有區(qū)區(qū)4人，其稅收貢獻(xiàn)與其財富擁有量大相徑庭。

　　隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制在我國的確立與完善，稅收與國民經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系更為緊密，并成為“解決其他許多問題的基礎(chǔ)”（美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茲語）。有鑒于此，各級稅務(wù)部門有必要剖析稅收征管效率的宏觀制約因素，從而切實(shí)提升稅收征管的整體效率。

　　二、解析我國稅收征管效率的宏觀制約因素

　　我國稅收征管效率的宏觀制約因素主要集中于兩個層面：一是稅法體系、稅種結(jié)構(gòu)、稅率設(shè)置、征管模式存在的掣肘性環(huán)節(jié)；二是由于稅收行政格局的龐大臃腫而衍生的滯重低效結(jié)果。這其中有的是經(jīng)濟(jì)和行政體制衍生的老問題，有的則屬于稅制改革過程中產(chǎn)生的階段性矛盾，在此本文一并予以剖析。

　?。ㄒ唬┒愔企w系存在的宏觀制約因素

　　1.生產(chǎn)型增值稅存在的效率制約因素：生產(chǎn)型增值稅存在的突出問題即造成了對納稅人的重復(fù)征稅，并難以有效均衡技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)與勞動密集型產(chǎn)業(yè)間的實(shí)際稅負(fù)，從而阻礙技術(shù)進(jìn)步，亦不利于出口創(chuàng)匯企業(yè)參與國際競爭。由于處于增值稅鏈條重要環(huán)節(jié)的運(yùn)輸業(yè)、服務(wù)業(yè)、郵電業(yè)、建安業(yè)并未納入其中，客觀上使其抵扣鏈條產(chǎn)生扭曲。目前，我國增值稅監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)的覆蓋面尚十分有限，國家稅務(wù)總局最新統(tǒng)計：全國納入增值稅防偽開票子系統(tǒng)管理的一般納稅人共有60萬戶，其占全部戶數(shù)的45％左右，這在客觀層面上造成了增值稅監(jiān)管的疏漏，使虛開、偽造、倒賣增值稅專用發(fā)票等違法犯罪活動不能從根本上得到真正有效的遏制。由于增值稅稅款實(shí)現(xiàn)與納稅人資金流動不能完全同步，從而導(dǎo)致欠稅的前清后欠和屢清屢欠，這嚴(yán)重地影響了稅法的權(quán)威性與穩(wěn)定性。除此而外，增值稅兩類納稅人稅負(fù)的實(shí)際失衡，客觀上造成了新的納稅歧視，也不利于納稅人之間的公開平等競爭。

　　2.消費(fèi)稅存在的效率制約因素：我國消費(fèi)稅屬于價內(nèi)稅，按照產(chǎn)品利潤水平設(shè)計稅率，適用比例稅率（3％～45％）或定額稅率，其共有11個稅目，每個稅目均為一類消費(fèi)品。由于消費(fèi)稅一般在生產(chǎn)或加工環(huán)節(jié)征收，因此其調(diào)節(jié)的主要是產(chǎn)品（或企業(yè)）的利潤水平，對社會消費(fèi)結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)則十分有限，并可能產(chǎn)生逆向調(diào)節(jié)作用；難以有效刺激社會消費(fèi)，擴(kuò)大內(nèi)需并激活國內(nèi)消費(fèi)市場。我國目前選擇少量生活必需品（如化妝品、護(hù)膚護(hù)發(fā)品、煙酒等）、生產(chǎn)資料（如汽油、柴油、酒精等）、炫耀性商品（貴重首飾、珠寶玉石等）和部分高檔消費(fèi)品（如摩托車、小汽車等）征收消費(fèi)稅，而這些商品恰恰是引領(lǐng)社會消費(fèi)潮流，擴(kuò)大內(nèi)需與回籠資金的有效載體，這部分消費(fèi)稅的開征與當(dāng)前積極擴(kuò)大內(nèi)需的經(jīng)濟(jì)走向相左；消費(fèi)稅空白領(lǐng)域眾多。截至目前，我國某些高檔消費(fèi)產(chǎn)業(yè)（如高爾夫球場、美容整容業(yè)等）、娛樂業(yè)（如歌舞廳、洗浴業(yè)等）等尚未納入消費(fèi)稅征收范圍，這不但造成了稅收的隱性流失，同時亦弱化了消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)功能。

　　3.企業(yè)所得稅存在的效率制約因素：企業(yè)所得稅歧視性政策不利于納稅人之間開展平等的競爭；企業(yè)應(yīng)納稅所得額的匡算尚嚴(yán)重依賴會計核算制度，客觀上增加了企業(yè)所得稅稅基的不確定性；管理體制不盡合理。目前由于企業(yè)所得稅大部分打入地方財政收入“盤子”，這在客觀上極易導(dǎo)致地方政府對征收的“行政干預(yù)”（如納稅承包、超收獎勵等），引發(fā)征管秩序的混亂，從而影響稅收公平執(zhí)法。

　　4.個人所得稅存在的效率制約因素：宏觀稅負(fù)較低。世界發(fā)達(dá)國家的個人所得稅大都采用綜合稅制，其稅率介于50％～35％之間?；诂F(xiàn)實(shí)國情，我國的個人所得稅則采取分類計征模式，其稅率介于45％～20％之間。目前，我國個人所得稅邊際稅率在世界處于中等略高水平，然而由于征管力度疲軟與稅源監(jiān)控的滯后，個人所得稅流失較為嚴(yán)重，其實(shí)際負(fù)擔(dān)率大大低于法定稅率。世界銀行專家統(tǒng)計顯示：目前，發(fā)達(dá)國家個人所得稅占稅收總收入比重大致介于20％～35％之間，發(fā)展中國家的平均比重為11％，亞洲國家的平均比重為15％，而我國僅為5％左右，這不僅低于亞洲國家，亦大大低于發(fā)展中國家的平均水平；源泉監(jiān)控困難，大量的“灰色”與“黑色”收入始終游離于稅源監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。據(jù)國家權(quán)威部門統(tǒng)計：目前，我國個人所得稅的實(shí)際繳庫率尚不足45％，基礎(chǔ)薄弱、制度空缺、法律滯后、手段原始等因素嚴(yán)重地影響其征管效率；分類稅制嚴(yán)重侵蝕稅基。目前，我國個人所得稅依然采取分類管理模式，具體將個人所得劃分為11類，分別適用不同的扣除規(guī)定、征收稅率與計稅方法，客觀上使得納稅人容易通過分解收入或重復(fù)扣除達(dá)到偷稅或避稅的目的；違背稅收公平原則。我國《個人所得稅法》規(guī)定對利息股息、紅利所得、財產(chǎn)租賃所得、稿酬所得、財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得適用20％的比例稅率，這不利于“按知（智）分配”原則的貫徹落實(shí)；政策內(nèi)外有別。按照我國《個人所得稅法》規(guī)定，對中國公民的工資（薪金）所得稅前扣除800元（人民幣），而對外籍人員（包括華僑和港澳臺胞）則扣除4000元（人民幣），這不利于社會收入結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)；稅前費(fèi)用扣除實(shí)行“一刀切”政策，并未能參照家庭收支結(jié)構(gòu)、供養(yǎng)人口數(shù)量與收入取得時間跨度等輔助因素，客觀上導(dǎo)致了稅基確定的盲目性；稅率檔次過多，這不僅不利于納稅人的有效遵從，相反還大大地增加了稅種征管成本。

　?。ǘ┒愂展芾眢w制存在的宏觀制約因素

　　由于稅收征管機(jī)構(gòu)設(shè)置的頻密，使得稅收征管壓力與日俱增，突出表現(xiàn)為稅收征管效率的高成本抵消。目前，我國稅收管理機(jī)構(gòu)從中央到地方實(shí)行“機(jī)構(gòu)復(fù)制”，共設(shè)置5個層次，從國家稅務(wù)總局到基層稅務(wù)所，管理層次越向下延伸，機(jī)構(gòu)數(shù)量與人員配備就越呈幾何級次遞增，全國73.9％的稅務(wù)人員集中在縣以下征收部門。世界發(fā)達(dá)國家的稅收征管現(xiàn)代化實(shí)踐證明：稅收管理層次設(shè)置越頻密，稅收決策層能夠得到的有效資料就愈加稀缺，其涉稅信息的利用價值就越打折扣。毫無疑問，我國稅收征管布局的龐大臃腫業(yè)已到了非改不可的地步了；目前，我國的所有制結(jié)構(gòu)已由單一的全民所有制，逐漸擴(kuò)展為國有、集體、個體私營、股份合作、合伙制、合資獨(dú)資、集團(tuán)公司、跨國經(jīng)營等多元化類型。面對這種“遍地開花”的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，為數(shù)眾多稅務(wù)部門尚未樹立全民稅收的治稅理念，依然固守著抓大放小、重國有輕個體、強(qiáng)計劃疏配置的思維模式，任務(wù)治稅、人海戰(zhàn)術(shù)、權(quán)力征收、以貸繳稅、寅吃卯糧、納稅承包……這在提升了稅收管理直接成本的同時，也極大地降低了稅收征管總體效率；由于《稅收基本法》空缺，稅收立法層次較低，部門法對峙現(xiàn)象嚴(yán)重，稅收法律空置現(xiàn)象突出，稅收立法滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展等現(xiàn)實(shí)矛盾，導(dǎo)致稅收征管的不確定性（Uncertainty）有增無減，彈性執(zhí)法、人情執(zhí)法、暗箱操作、社會說情、行政干預(yù)等仍然嚴(yán)重地影響了稅收征管效率的穩(wěn)定與提高，使稅收征管的風(fēng)險性不斷增加；征管體制轉(zhuǎn)軌過程中的種種不適癥日漸表面化。10余年來，我國稅收征管改革雖取得很大成效，但還未能真正導(dǎo)入發(fā)展、信息、時間、成本、信譽(yù)、競爭、資源、激勵等市場效率要素，其具體操作大都停留于指導(dǎo)思想的框定、改革方案的設(shè)計、征管制度的整合、運(yùn)作方式的選擇與征管力量的調(diào)配等方面，尚未真正觸及稅收征管的癥結(jié)性矛盾。我國地域遼闊，征管機(jī)構(gòu)設(shè)置頻密，國家出臺的稅改方案往往參照發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r制定或執(zhí)行，對經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)而言則意味著超前行動，其不適應(yīng)性可想而知；稅收征管創(chuàng)新和服務(wù)意識發(fā)育滯后，稅務(wù)人員“稅老大”思想仍然大有市場；基層部門征管流程的設(shè)計不甚合理，仍有為數(shù)眾多的稅務(wù)人員片面理解征管的“三分離”，認(rèn)為分離就是分家或分權(quán)，而將銜接、協(xié)作放置于次要地位，使稅收征管的“盲區(qū)”與日俱增；基層稅務(wù)部門信息化難題較多，其主要有：CTAIS上線成本較高，專業(yè)人員缺口較大，操作平臺難以整合，應(yīng)用軟件開發(fā)呈“諸侯割據(jù)”態(tài)勢，并由此形成眾多的“信息孤島”。涉稅信息采集、分類、檢索、傳輸與應(yīng)用強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)出臺滯后，稅務(wù)部門內(nèi)部信息共享程度較低，涉稅信息失真與衰減現(xiàn)象嚴(yán)重，政府信息化進(jìn)程的緩慢業(yè)已成為稅收信息化的最大障礙。這些問題的客觀存在使得信息化難以形成對稅收征管的強(qiáng)勢依托；稅務(wù)人員尋租行為仍難以有效根絕，這在客觀上影響稅收征管的總體質(zhì)量，并逐漸演化為新的稅收流失源；稅務(wù)部門尚缺乏動態(tài)的治稅觀。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，產(chǎn)品定價已由以往政府的單方控制轉(zhuǎn)變?yōu)榘凑帐袌鼋?jīng)濟(jì)規(guī)律、商品供需關(guān)系與營業(yè)常規(guī)運(yùn)作。納稅人經(jīng)營利潤的隱蔽性與市場價格要素的多變性，使稅務(wù)部門難以及時準(zhǔn)確地掌握稅源的變化情況，而現(xiàn)有征管模式往往對應(yīng)靜態(tài)的稅源格局。近幾年，電子商務(wù)異軍突起，其呈現(xiàn)經(jīng)營虛擬化、交易廣域化、支付直接化、操作無紙化和所得隱匿化等外在特征。由于稅收征管理念的原始與征管手段的滯后，稅務(wù)部門對這塊新生稅源往往不能全面掌握；按照現(xiàn)行稅收分權(quán)制度，企業(yè)所得稅、土地增值稅、個人所得稅全部（或部分）歸屬地方稅務(wù)局管轄，地方政府成為主要受益者。由于受地方財政滯脹壓力的驅(qū)使，其更多時候考慮的是征收總量，而對稅種的宏觀調(diào)控作用則可能淡化以致放棄，而且在財政剛性支出提升的情況下，亦有可能采取非常規(guī)征收方式，或擅自制定征收的“激勵政策”，由此在一定程度上可能擾亂了稅收征管秩序。從實(shí)地調(diào)查情況看，目前一級稅務(wù)稽查模式尚存在以下問題：稽查機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂，各自為政；在一定程度上仍存在著“查不全、查不透、入不全”等實(shí)際問題，稽查效率難以有效保證；限于人力、物力，其稽查行為往往實(shí)施“重點(diǎn)出擊”，對涉稅小案則敷衍了事；按照一級模式的要求，稅務(wù)稽查局（分局）負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)所有納稅人的日常與專項(xiàng)稽查。實(shí)際工作中由于稅收利益的分屬性，稅務(wù)稽查局（分局）與各轄區(qū)征收局經(jīng)常發(fā)生搶戶和入庫“沖突”，各專業(yè)征收局亦經(jīng)常抵制其進(jìn)犯“領(lǐng)地”，客觀上這將直接影響稅收征管效率。目前，全國稅控裝置的推廣與使用并不理想，存在著使用范圍單一有限；稅源監(jiān)控面狹窄；人為修改數(shù)據(jù)等問題，這在一定程度上削弱了稅控裝置的監(jiān)控作用。

　　三、我國稅收征管資源優(yōu)化配置的初步構(gòu)想

　　所謂稅收征管資源是由稅收法制體系、稅收征管制度、稅收征管模式、稅種稅率結(jié)構(gòu)、稅收管理思想、稅收服務(wù)體系、稅收行政布局、稅收征管信息、稅收征管載體以及稅收征管隊(duì)伍等要素組成的集合體，其構(gòu)成了現(xiàn)代稅收的主干框架。稅收征管資源的優(yōu)化目標(biāo)就是將上述稅收征管要素按照市場經(jīng)濟(jì)與WTO的游戲規(guī)則進(jìn)行科學(xué)合理地分配，從而使稅收征管以最少的物質(zhì)（精神）投入取得最大的征收收益。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，稅收征管資源是稅收征管效率的重要依托，稅收征管資源的優(yōu)化配置決定了稅收征管的優(yōu)質(zhì)高效，決定著稅收行政管理的專業(yè)化和集約化程度，而稅收征管的優(yōu)質(zhì)高效也能夠從另一個層面促進(jìn)征管資源配置優(yōu)化目標(biāo)的完成。如前所述，目前我國的稅收從稅制層面而言存在著稅收立法滯后、稅制結(jié)構(gòu)不合理、流轉(zhuǎn)稅比重偏大、稅負(fù)畸輕畸重、稅種間協(xié)調(diào)性不足等問題；從稅收管理層面而言存在的突出問題就是機(jī)構(gòu)龐大臃腫、征管戰(zhàn)線過長，全國縣及縣以下稅務(wù)部門稅收征管效率普遍低下?！笆濉逼陂g的稅收征管改革應(yīng)在這兩個方面取得實(shí)質(zhì)性突破。

　?。ㄒ唬亩愔平Y(jié)構(gòu)的完善達(dá)到征管資源的優(yōu)化目標(biāo)

　　1.稅收立法的改善。稅收是國家財政收入的基本來源和現(xiàn)實(shí)保證，而依法治稅則是確保國家財政收入、正確發(fā)揮稅收杠桿作用的前提，同時也是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的根本要求。依法治稅是“依法治國”方略在稅收戰(zhàn)線的具體體現(xiàn)，是法制化社會的基本要求。稅法作為稅收的法律表現(xiàn)形式和維護(hù)稅收征管秩序的工具，是稅收制度和稅收規(guī)則的“靈魂”與前提。稅收立法、稅收執(zhí)法、稅收司法的高度統(tǒng)一是依法治稅的基本內(nèi)容，立法是基礎(chǔ)和前提，而執(zhí)法和司法則是稅收征管效率的關(guān)鍵所在。有鑒于此，“十五”期間應(yīng)進(jìn)一步完善稅收法律制度體系，實(shí)現(xiàn)稅收征管的法制化目標(biāo)，推動我國的稅收征管盡快實(shí)現(xiàn)由人治向法治的轉(zhuǎn)變。針對目前我國稅收立法和稅收執(zhí)法中存在的問題，按照WTO的透明度規(guī)則，逐漸增加我國稅收立法與稅收行政執(zhí)法的透明度；構(gòu)建統(tǒng)一完整的稅收法律制度體系，盡快將主體稅種的管理?xiàng)l例升位為法律：“十五”期間制定并頒行《中華人民共和國稅收基本法》；切實(shí)廓清稅收法律與稅收政策的關(guān)聯(lián)關(guān)系，以解決稅收執(zhí)法的盲從和無著問題；有效解決稅收執(zhí)法主體資格多元化的緊迫問題；進(jìn)一步明確涉稅電子數(shù)據(jù)的法律效力問題；鞏固和完善稅務(wù)行政執(zhí)法督查制度、責(zé)任追究制度、執(zhí)法回避制度等，以遏制稅務(wù)人員的尋租行為；構(gòu)建并完善稅務(wù)司法保障體系，盡快建立獨(dú)立的稅務(wù)警察機(jī)構(gòu)、稅務(wù)檢察機(jī)構(gòu)和稅務(wù)審判機(jī)構(gòu)。

　　2.稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整。針對增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等主體稅種的調(diào)整問題，國內(nèi)眾多的專家學(xué)者和理論精英曾進(jìn)行了廣泛而深入地探究，其整合脈路基本廓清。對于增值稅而言，目前最為緊迫的任務(wù)是將其由生產(chǎn)型逐步過渡到消費(fèi)型（或準(zhǔn)消費(fèi)型）；進(jìn)一步擴(kuò)大其調(diào)控范圍，逐漸將交通運(yùn)輸業(yè)、建筑安裝業(yè)、郵電通訊業(yè)、無形資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、不動產(chǎn)銷售等納入其中；進(jìn)一步擴(kuò)大一般納稅人范圍，待條件成熟后取消小規(guī)模納稅人；逐步消除一般納稅人與小規(guī)模納稅人的歧視性稅收待遇。消費(fèi)稅的調(diào)整應(yīng)本著積極穩(wěn)健的原則，逐漸擴(kuò)大其征收范圍，將高檔消費(fèi)產(chǎn)業(yè)和特殊娛樂業(yè)納入其中；逐漸降低其實(shí)際稅負(fù)，并實(shí)行差別稅率；調(diào)整其稅目，對黃酒、啤酒、酒精、化妝品、輪胎、摩托車等消費(fèi)品停止征稅。企業(yè)所得稅的改革主要是進(jìn)一步鞏固和提高其主體地位，并不斷強(qiáng)化其對國民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控作用；合理地確定企業(yè)所得稅稅基；統(tǒng)一內(nèi)資、外資企業(yè)所得稅稅率。個人所得稅的調(diào)整首先要立足于國情，在條件尚不成熟時期應(yīng)實(shí)行分類和綜合相結(jié)合的征收模式；逐步簡化其稅率結(jié)構(gòu)，適當(dāng)擴(kuò)大其稅基；適當(dāng)減少其優(yōu)惠項(xiàng)目；實(shí)行源泉扣繳和年終自行申報相結(jié)合的納稅方式。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步確立之后，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)總量和私人財富積累水平，應(yīng)適時開征社會保險稅、財產(chǎn)稅（遺產(chǎn)與贈與稅），以維護(hù)社會秩序的穩(wěn)定和財富分配的相對公平。

　　（二）從稅收管理的改進(jìn)達(dá)到征管資源的優(yōu)化目標(biāo)

　　針對稅收管理體制中存在的宏觀制約因素，全國各級稅務(wù)部門應(yīng)選準(zhǔn)改革的突破口，積極探索提高稅收征管效率的新途徑：

　　1.進(jìn)一步更新稅收管理理念，樹立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相匹配的新型稅收觀。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，理念創(chuàng)新、管理集約成為無形的稅收征管資源，理念創(chuàng)新決定著稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化設(shè)計，管理集約左右著稅收征管的總體質(zhì)量，創(chuàng)新求生存，管理出效益。有鑒于此，全國稅務(wù)部門應(yīng)真正樹立從經(jīng)濟(jì)-稅收的治稅理念，構(gòu)建稅收經(jīng)濟(jì)觀，切實(shí)遵循“法制、公平、文明、效率”的治稅原則，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與稅收的良性循環(huán)，從而在稅收的層面促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)育與完善。只有將服務(wù)國民經(jīng)濟(jì)、發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)作為稅收征管工作的出發(fā)點(diǎn)與終極歸宿，稅收征管的效率才能得到切實(shí)保證。各級稅務(wù)部門應(yīng)轉(zhuǎn)變以往單純重視國有稅源的思維定勢，均衡分配征管力量；轉(zhuǎn)變以往片面重視主體稅源與稅源大戶的思維定勢，做到大稅源與小稅源兼顧；轉(zhuǎn)變以往單純重視企業(yè)稅源的思維定勢，轉(zhuǎn)而企業(yè)稅源與個體私營稅源兼顧；轉(zhuǎn)變以往片面重視生產(chǎn)型稅源的思維定勢，轉(zhuǎn)而生產(chǎn)型稅源與流通型稅源并重；轉(zhuǎn)變以往單純重視征管老問題的思維定勢，轉(zhuǎn)而關(guān)注并解決稅收征管的新問題；注重現(xiàn)代化征管技術(shù)手段的推廣與采用，從而切實(shí)提高稅收征管總體效率。

　　2.積極穩(wěn)健地調(diào)整基層稅收征管和稽查機(jī)構(gòu)的總體布局，實(shí)行“瘦身”工程，先期實(shí)現(xiàn)稅收管理的扁平化，最終達(dá)到征管資源優(yōu)化配置的目標(biāo)。世界發(fā)達(dá)國家稅收征管實(shí)踐證明：稅收征管效率與征管機(jī)構(gòu)設(shè)置存在必然的因果關(guān)系，機(jī)構(gòu)設(shè)置的簡便精干是稅收征管優(yōu)質(zhì)高效的前提條件。面對加入WTO后新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展走勢，應(yīng)切實(shí)降低全國稅收征管機(jī)構(gòu)的密度，在兼顧區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和征管實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理地設(shè)置征管機(jī)構(gòu)，有效均衡地分配征管力量。目前，全國縣及縣以下征收單位的稅務(wù)人員占全國稅務(wù)人員總數(shù)的73.9％，而其征收的稅款卻僅占全國稅收總收入的37.5％。由此可見，稅收征管的高耗低效主要出自基層稅務(wù)部門?！笆濉逼陂g，國家稅務(wù)總局的征收機(jī)構(gòu)改革將有較大“動作”：大幅度壓縮全國基層征管機(jī)構(gòu)，全國除偏遠(yuǎn)地區(qū)保留少量稅務(wù)所外，逐漸撤消城區(qū)稅務(wù)分局 （稅務(wù)所）；設(shè)置總局、?。▍^(qū)）局、市（州或盟）局、縣局四個管理層次；按照稅收征管流程設(shè)置管理機(jī)構(gòu)，并科學(xué)合理地分配職責(zé)，以形成征收、管理、稽查相互促進(jìn)，彼此制約的征管新格局。應(yīng)當(dāng)看到，在現(xiàn)有稅收征管技術(shù)條件下，全國稅務(wù)戰(zhàn)線的“精兵簡政”工程充滿著不可預(yù)知性與巨大阻力，其困難和矛盾亦將紛至沓來，富余人員分流問題、改革成本化解問題、征管機(jī)構(gòu)重新設(shè)計問題、改革與增效同步問題、改革風(fēng)險規(guī)避問題等必將構(gòu)成新的稅收征管難題。目前，稅務(wù)稽查一級模式與基層征管實(shí)際脫節(jié)之處比比皆是，由此經(jīng)常出現(xiàn)扯皮和推諉現(xiàn)象，其業(yè)已嚴(yán)重地影響了稅務(wù)征管效率的穩(wěn)定和提高。鑒于基層稅收流失量較多的客觀實(shí)際，建議稅務(wù)稽查部門重點(diǎn)查處偷、騙、抗稅等重大案件，日常納稅檢查仍由縣（區(qū)）征收局負(fù)責(zé)，以解決一級稽查管轄不清和“無暇兼顧”等實(shí)際問題；真正實(shí)現(xiàn)征收、管理、稽查涉稅信息的共享化目標(biāo)，以避免重復(fù)檢查和多頭進(jìn)戶問題的發(fā)生。建議基層稅收征管、稅務(wù)稽查部門不要過多地糾纏于“模式”和“管轄權(quán)”等問題，強(qiáng)化工作協(xié)作力度，及時溝通征管情況，廣泛交換涉稅信息，嚴(yán)格執(zhí)行“統(tǒng)一組織，各方參與，一次進(jìn)戶，各稅統(tǒng)查”的稽查規(guī)則，切實(shí)為稅收征管保駕護(hù)航。

　　3.緊緊抓住稅收信息化建設(shè)的契機(jī)，引領(lǐng)稅收征管步入專業(yè)化、規(guī)范化和集約化軌道。目前，鑒于稅收信息化區(qū)域之間發(fā)展不均衡的實(shí)際，各級稅務(wù)部門（特別是基層稅務(wù)部門）應(yīng)先期進(jìn)行下列工作：構(gòu)建并完善覆蓋稅收征管流程的統(tǒng)一、安全、穩(wěn)定的計算機(jī)局域網(wǎng)，在小范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)涉稅信息的共享，使涉稅信息化成為稅收征管效率的強(qiáng)勢依托；制定稅收信息化的強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一開發(fā)推廣稅收信息軟件，統(tǒng)一涉稅數(shù)據(jù)采集和傳輸標(biāo)準(zhǔn)，以杜絕涉稅信息采集和傳輸過程中的失真、隱瞞和衰減等現(xiàn)象，以保證涉稅信息的統(tǒng)一性與完整性；稅務(wù)部門應(yīng)按照稅收征管的運(yùn)行規(guī)律，逐步構(gòu)建并完善動態(tài)稅源監(jiān)控信息庫（網(wǎng)絡(luò)），以充分掌握稅收征管的主動權(quán)；基層稅務(wù)部門應(yīng)遵循市場經(jīng)濟(jì)的游戲規(guī)則，逐步構(gòu)建完善稅款征收質(zhì)量考核模型、稅收管理評估數(shù)據(jù)模型和領(lǐng)導(dǎo)決策數(shù)據(jù)支持模型等現(xiàn)代化監(jiān)管模式。世界發(fā)達(dá)國家的稅收征管實(shí)踐表明：稅收征管的信息化程度越高，其征管過程中的物質(zhì)消耗越呈遞減態(tài)勢，稅收組織的收縮幅度就越大，征管就越接近扁平化和集約化的目標(biāo)。從20世紀(jì)50年代開始，以美國為首的西方發(fā)達(dá)國家將信息搜集與傳播技術(shù)引進(jìn)稅收征管領(lǐng)域，并構(gòu)建了計算機(jī)監(jiān)管廣域網(wǎng)，使稅源監(jiān)控、稅務(wù)登記、納稅申報、稅款征收、稅務(wù)稽查、資料存儲、行政管理與稅收統(tǒng)計等全部實(shí)現(xiàn)自動化和模式化。1992年，美國聯(lián)邦稅務(wù)局在全國設(shè)有10個征收中心，由于推廣和使用了信息化處理技術(shù)目前已減至4個，而且其完全能夠處理全國數(shù)以億計的納稅申報。

　　4.加快納稅申報的電子化進(jìn)程，切實(shí)節(jié)省稅收征管的人力資源耗費(fèi)，從而實(shí)現(xiàn)基層稅收征管的優(yōu)質(zhì)高效目標(biāo)。稅收征管實(shí)踐表明：科學(xué)有效的征管協(xié)作機(jī)制和監(jiān)控手段是稅收征管效率的實(shí)體保障，也是稅收征管資源優(yōu)化配置的外在條件。迄今為止，我國對科學(xué)征管協(xié)作機(jī)制和監(jiān)控手段的探索已逾10余個年頭，但由于地域遼闊、基礎(chǔ)不一，整齊劃一的征管協(xié)作機(jī)制或監(jiān)控手段往往出現(xiàn)在此地有效，而在彼地則行不通的問題，例如多元化納稅申報方式的改革。有鑒于此，各級稅務(wù)部門要本著因地制宜的原則，在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制定型后，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展走勢和納稅人的素質(zhì)情況，簡化納稅申繳手續(xù)，強(qiáng)化納稅申報方式的改革力度；對會計核算制度健全，具備計算機(jī)基礎(chǔ)條件的納稅人，應(yīng)要求其逐漸轉(zhuǎn)變申報和繳稅方式，以強(qiáng)化其自覺納稅意識，從而節(jié)省稅收征管的人力資源；對不具備計算機(jī)基礎(chǔ)條件的納稅人，稅務(wù)部門應(yīng)要求其使用通訊工具進(jìn)行申報和納稅，最終過渡到利用計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等電子媒介申報納稅；對完全不具備計算機(jī)基礎(chǔ)條件和通訊傳遞條件的納稅人，可適當(dāng)調(diào)整其納稅申報頻率，變月（次）申報為季、半年或全年申報，并允許其使用手工申報，待條件成熟后再行過渡；鼓勵納稅人到金融部門預(yù)存稅款，金融部門根據(jù)稅務(wù)部門的指令劃繳當(dāng)期應(yīng)納稅款。建議零散個體戶使用IC卡繳稅。納稅申報方式的調(diào)整看似小事，然而它卻是稅務(wù)部門與納稅人良性互動的基礎(chǔ)，也是納稅人認(rèn)同并參與稅收信息化的先決步驟，更是稅收征管效率的切實(shí)保證。

　　5.進(jìn)一步完善稅收征管改革的輔助性工程。目前，基層部門的征管效率之所以忽高忽低，其癥結(jié)問題就是征納環(huán)節(jié)過多，征管資源的在途消耗（高成本抵消）較大所致。按照國家稅務(wù)總局“十五”期間征管改革的總體構(gòu)想，要大幅度削減基層征管機(jī)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)稅收征管的扁平化目標(biāo)。為有效解決機(jī)構(gòu)削減后征管出現(xiàn)的“真空”問題，應(yīng)進(jìn)行下列改革配套準(zhǔn)備：切實(shí)發(fā)揮涉稅信息的依托作用，在增值稅“金稅工程”第二期和CTAIS上線的基礎(chǔ)上，積極構(gòu)建完整的涉稅信息數(shù)據(jù)庫，并集中處理涉稅信息，統(tǒng)一使用涉稅信息，以提高稅收決策的前瞻性、稅收征管的主動性、稅收管理的科學(xué)性、資源配置的合理性；進(jìn)一步完善稅收的屬地化管理，以市、縣（區(qū)）為基本單位設(shè)立征收管理局，具體負(fù)責(zé)納稅申報、稅款征繳、稅源監(jiān)控和行政管理等；根據(jù)WTO國民待遇原則的約束要求，逐步取消各級涉外稅務(wù)局（分局），按照屬地化管理原則將其業(yè)務(wù)分解至各專業(yè)征收局，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)稅收行政機(jī)構(gòu)的簡約化；在外界條件成熟時，建議撤并市（區(qū)）級直屬征收局，將其業(yè)務(wù)內(nèi)容分解至各專業(yè)征收局；按照集約化原則，撤并基層部門的后勤科室，充實(shí)稅收征管一線力量；積極穩(wěn)健地開展納稅信譽(yù)等級評定工作。

　　6.進(jìn)一步擴(kuò)大稅控設(shè)備的使用范圍和推介力度。在征管力量有限和稅源集中度偏低的情況下，世界發(fā)達(dá)國家為有效遏制稅收流失，鞏固和提高稅收征管效率，其最普遍的做法就是推廣和使用稅控設(shè)備。報載：1983年意大利經(jīng)眾議院與參議院審議通過，并由總統(tǒng)簽署頒布了第18號法律，其核心主題即為推廣使用稅控收款機(jī)。經(jīng)過10余年的實(shí)際運(yùn)行，稅控收款機(jī)有效地遏制了意大利稅收流失的強(qiáng)勁勢頭，并顯著地提高了稅收征管效率。據(jù)統(tǒng)計，1983～1985年間，意大利的各類商店稅收增長了112.16％，食品類增長了228.27％，鞋類增長了148.33％，家用電器類增長了220.63％，珍珠寶石類增長了 338.16％，化妝品類增長了338.16％，酒吧增長了81.15％。我國稅控設(shè)備的推廣使用起步于20世紀(jì)90年代后期，稅控收款機(jī)對節(jié)省稅收征管資源，降低稅收征管成本，遏制稅收流失具有明顯的功效?！笆濉逼陂g，各級稅務(wù)部門應(yīng)積極推介稅控裝置，轉(zhuǎn)變以往以票控稅的單純意識，借鑒出租車行業(yè)、加油站行業(yè)的稅控經(jīng)驗(yàn)，采取強(qiáng)制性措施在大型超市、商廈和餐飲場所安裝使用稅控收款機(jī)，實(shí)現(xiàn)稅收的源泉監(jiān)控；建議由國家稅務(wù)總局與國家技術(shù)監(jiān)督部門制定稅控設(shè)備的強(qiáng)制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)防不法納稅人私自修改其核心部件；盡快完善稅控設(shè)備卷式發(fā)票（常見的）的強(qiáng)制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，真正實(shí)現(xiàn)以票控稅。對于稅控設(shè)備推介中的各種阻力，稅務(wù)部門在強(qiáng)化宣介力度的同時，杜絕贏利行為，注意積累推廣使用經(jīng)驗(yàn)，制定可行性操作計劃，并與技監(jiān)、公安、交通、建筑、商業(yè)等部門密切合作，加強(qiáng)其日常監(jiān)管。

　　7.進(jìn)一步完善納稅服務(wù)制度，借以增強(qiáng)我國稅收制度的社會政治影響。良好的服務(wù)不但能夠贏得納稅人對稅收征管工作的認(rèn)同與支持，同時也是減少稅收征管阻力的有效舉措。《中華人民共和國稅收征收管理法》第七條規(guī)定：“稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)廣泛宣傳稅收法律、行政法規(guī)，普及納稅知識，無償?shù)貫榧{稅人提供納稅咨詢服務(wù)?！边@從法律層面明確了納稅服務(wù)的義務(wù)性和法定性。20世紀(jì)七八十年代以來，全國各級稅務(wù)部門相繼創(chuàng)造了一系列稅收服務(wù)制度、服務(wù)方式和服務(wù)手段（如公開辦公、稅法公示等），對稅收征管效率的穩(wěn)定和提高發(fā)揮了促進(jìn)作用。我國稅收服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)緊緊圍繞社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和WTO的游戲規(guī)則，更新服務(wù)觀念，端正服務(wù)態(tài)度，調(diào)整服務(wù)手段，在針對性、實(shí)用性與操作性下硬功夫；樹立征納雙方主體地位平等的意識，堅決摒棄“稅老大”思想，視納稅人為心目中的“上帝”；進(jìn)一步簡化納稅人的辦稅手續(xù)，主動征求納稅人和社會各界對稅務(wù)部門的意見；將納稅人滿意不滿意做為衡量稅收征管質(zhì)量的參照標(biāo)準(zhǔn)；在納稅服務(wù)上切不搞 “形象工程”。

　　8.對以偷稅、抗稅和騙稅為主的稅收流失治理建議。目前，偷稅、抗稅和騙稅成為影響基層稅收征管效率的重要原因，也是稅收執(zhí)法和稅收治理的“老大難”問題。針對涉稅違法犯罪行為，世界發(fā)達(dá)國家一般制定了兩級處罰層次：一是稅收行政處罰；二是司法訴訟與刑事懲罰。有的國家規(guī)定納稅人偷稅事實(shí)一旦成立，其不但將被處以最高可達(dá)10倍于偷稅額的罰款，并視犯罪情節(jié)被判處1～20天監(jiān)禁。有的國家對偷稅數(shù)額巨大或情節(jié)特別惡劣的納稅人，除依法征繳補(bǔ)稅罰款外，還將對其處以不等的徒刑。英國對任何推遲納稅申報者，不但對其要征收滯納稅款25％的罰款，同時必須承擔(dān)滯納利息與法律責(zé)任。對偷稅、抗稅和騙稅的治理，要進(jìn)一步完善稅收立法，從法理上明確偷稅、抗稅和騙稅的違法犯罪性質(zhì)（我國法律業(yè)已完成這種界定）；應(yīng)健全稅收征管協(xié)調(diào)與配套制度，從制度層面堵塞涉稅違法犯罪的漏洞；應(yīng)積極推廣使用現(xiàn)代征管技術(shù)手段，強(qiáng)化稅收監(jiān)控力度；同時應(yīng)進(jìn)一步開展有效的稅收宣傳，以鞏固和提升全社會的守法納稅氛圍。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，對稅務(wù)人員要加強(qiáng)愛崗敬業(yè)、職業(yè)道德與法律知識教育，并切實(shí)發(fā)揮稅務(wù)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職能；消除稅收特權(quán)思想，做到稅法面前一律平等。