在政府效益審計(jì) 發(fā)展 初期，以政府運(yùn)行成本的視角對(duì)政府行政支出的效益情況進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)具有可行性，也是當(dāng)前開(kāi)展政府行政支出效益審計(jì)的突破口。筆者結(jié)合自身審計(jì)實(shí)踐談?wù)剬?duì)此的一些思考和嘗試。

　　一、 目前 政府行政支出管理的基本狀況

　　近年來(lái)財(cái)政部門出臺(tái)了一系列加強(qiáng)和規(guī)范預(yù)算管理的措施和辦法，對(duì)行政支出預(yù)算管理主要按“人員經(jīng)費(fèi)按標(biāo)準(zhǔn)，公用經(jīng)費(fèi)按定額，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)按財(cái)力可能”的原則編制，取得了一定效果。但實(shí)際執(zhí)行中還存在一些 問(wèn)題 ，主要表現(xiàn)在以下方面：

　　（一）行政經(jīng)費(fèi)支出增長(zhǎng)過(guò)快，公務(wù)支出尤其是職務(wù)消費(fèi)支出增幅較大。某地抽查20家機(jī)關(guān)單位2003年以來(lái)支出反映總體呈逐年遞增的趨勢(shì)，年平均遞增近50%，專項(xiàng)支出年平均遞增超過(guò)了100%.其中行政事業(yè)性專項(xiàng)支出2005年支出比2003年翻了一番，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于基本支出的增幅。3年來(lái)20家機(jī)關(guān)單位招待費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、車輛購(gòu)置、出國(guó)費(fèi)用、培訓(xùn)費(fèi)五項(xiàng)支出，年平均遞增超過(guò)30%，尤其是會(huì)議費(fèi)、出國(guó)費(fèi)用兩項(xiàng)年均增幅超過(guò)了60%.

　?。ǘ┗窘?jīng)費(fèi)與項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理“一緊一松”，預(yù)算約束軟化現(xiàn)象未得到根本改觀。財(cái)政對(duì)基本經(jīng)費(fèi)基本做到了公開(kāi)、透明；而對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的管理則相對(duì)滯后，基本延續(xù)了原有管理模式，項(xiàng)目安排標(biāo)準(zhǔn)不明確、立項(xiàng)目的不明確、支出范圍不明確，從而產(chǎn)生了一系列問(wèn)題。一是會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、招待費(fèi)等支出 內(nèi)容 在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出比重過(guò)大。二是項(xiàng)目設(shè)置過(guò)多，基本支出與項(xiàng)目支出存在混淆現(xiàn)象，后續(xù)管理監(jiān)督難度大。三是項(xiàng)目預(yù)算編制有待細(xì)化。

　　二、以成本視角對(duì)政府行政支出進(jìn)行效益評(píng)價(jià)的思考和嘗試

　　政府行政支出即政府行政管理費(fèi)支出，也是政府運(yùn)行成本的重要內(nèi)容。以政府運(yùn)行成本的視角對(duì)當(dāng)前政府行政支出管理狀況進(jìn)行 經(jīng)濟(jì) 性、效率性和效果性等效益評(píng)價(jià)，跳出了原有審計(jì)思維定式、開(kāi)闊了審計(jì)視角。

　?。ㄒ唬?duì)政府運(yùn)行效能進(jìn)行評(píng)價(jià)

　　近年來(lái)財(cái)政部門一般在七、八月即開(kāi)始著手布置次年預(yù)算編制工作，年度預(yù)算經(jīng)過(guò)“兩上兩下”，人大還要對(duì)部分部門預(yù)算進(jìn)行審核。但年中項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)高追加情況比較嚴(yán)重，大量支出指標(biāo)還要通過(guò)年中追加下達(dá)，既弱化了預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，一定程度上也是重復(fù)工作，耗費(fèi)了財(cái)政部門和經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)部門的大量精力，更不利于按財(cái)政改革的要求及時(shí)轉(zhuǎn)變管理職能、提高政府運(yùn)行效能。

　　（二）對(duì)支出控制管理制度的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)

　　綜合近幾年政府行政支出增長(zhǎng)過(guò)快、日常公務(wù)支出在項(xiàng)目支出比重偏大的問(wèn)題，反映了現(xiàn)有經(jīng)費(fèi)增收節(jié)支考評(píng)辦法未達(dá)到控制經(jīng)費(fèi)支出的目的，即其政策效果不明顯?，F(xiàn)行經(jīng)費(fèi)增收節(jié)支獎(jiǎng)勵(lì)辦法主要考核部門基本經(jīng)費(fèi)節(jié)余，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)未列入考核范圍。而基本經(jīng)費(fèi)中人員經(jīng)費(fèi)、對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助兩項(xiàng)屬于剛性支出，基本經(jīng)費(fèi)節(jié)約主要依靠節(jié)省公用經(jīng)費(fèi)。在招待費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等公務(wù)支出居高不下、現(xiàn)有公用經(jīng)費(fèi)定額偏低等情況下，部門往往通過(guò)公用經(jīng)費(fèi)擠占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的辦法來(lái)實(shí)現(xiàn)“節(jié)支”。

　　而項(xiàng)目安排上專項(xiàng)工作與機(jī)關(guān)固定職能的界限不清，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)安排標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，項(xiàng)目安排項(xiàng)目結(jié)余資金處置等配套辦法不完善等問(wèn)題，揭示了財(cái)政項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)績(jī)效考評(píng)制度實(shí)際難以開(kāi)展的狀況和原因，反映了績(jī)效考評(píng)制度未能切實(shí)發(fā)揮財(cái)政支出效益評(píng)價(jià)對(duì)推進(jìn)財(cái)政支出改革、提高財(cái)政決策水平的重要作用。

　?。ㄈ?duì)政府運(yùn)行成本結(jié)構(gòu)的合理性和效率性進(jìn)行評(píng)價(jià)

　　政府運(yùn)行成本包括人力成本、公務(wù)成本、設(shè)施成本三部分，這三部分是一個(gè)相互作用的有機(jī)整體，其中起主導(dǎo)作用的是人力成本，表現(xiàn)最活躍、變動(dòng)最顯著的是公務(wù)成本，即公務(wù)成本彈性最大。人力成本偏低不利于調(diào)動(dòng)控制公務(wù)成本的積極性、發(fā)揮分配機(jī)制的激勵(lì)作用。