早在1991年全國審計工作會議上，審計署就明確提出：“既要繼續(xù)進(jìn)行財務(wù)審計，又要逐步向檢查有關(guān)內(nèi)部控制制度和‘績效審計’方面延伸”。但是，當(dāng)時著重進(jìn)行的是對國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，基本上沒有開展對政府部門的績效審計，因此，這種績效審計具有很大的局限性。上世紀(jì)90年代中期，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和專項資金審計得到發(fā)展，這體現(xiàn)出績效審計的思想，但是真正全面推進(jìn)政府績效審計還存在很多問題，值得我們深入研究。

　　一、我國政府績效審計中存在的問題

　?。ㄒ唬徲嫳O(jiān)督體制不合理，審計機(jī)關(guān)的獨立性不強(qiáng)。

　　我國憲法規(guī)定：“國務(wù)院設(shè)立審計機(jī)關(guān)，國家審計署隸屬于國務(wù)院，地方各級審計機(jī)關(guān)接受國家審計署和地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，且以當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)為主?！边@樣審計機(jī)關(guān)對政府的績效審計工作是難以開展的。主要是因為：一是從預(yù)算管理上看，政府審計部門的經(jīng)費來源由本級政府財政部門劃撥的，財政部門編制政府預(yù)算，同時也執(zhí)行政府預(yù)算。這種經(jīng)濟(jì)上的制約關(guān)系使得審計部門在對財政部門等進(jìn)行績效評價時會有很多顧慮，很難作出獨立判斷，很難對財政部門的績效作出客觀、公正的評價；二是從審計管理體制上看，我國目前實行的是雙重負(fù)責(zé)的審計管理體制，且從某種程度上看，本級政府對于審計部門工作的領(lǐng)導(dǎo)往往超過了上級審計機(jī)關(guān)，所以審計部門對本級政府工作進(jìn)行績效評價時很難超脫，往往會缺乏獨立性、權(quán)威性和客觀性。

　?。ǘ徲嬛贫炔唤∪?。

　　我國績效審計的法律制度建設(shè)還比較落后。從世界范圍看，績效審計已經(jīng)成為大部分國家政府審計的主流，許多國家已經(jīng)制定了專門的績效審計工作制度。如美國最早將績效審計以法律形式規(guī)定下來的文件是《聯(lián)邦公司控制法案》。1972年，美國會計總署的文件《政府機(jī)構(gòu)、計劃項目、活動和職責(zé)的審計標(biāo)準(zhǔn)》《Standards for Audit of Governmental organizations，Activities and Functions》對政府部門及其他非政府部門有公共資金的領(lǐng)域進(jìn)行績效審計作了具體規(guī)定；英國于1983年《國家審計法》第一次從法律上正式授權(quán)英國國家審計部門實施績效審計；澳大利亞績效審計起步于20世紀(jì)70年代，審計法授權(quán)審計長認(rèn)為合適的時間間隔內(nèi)，對政府各部、其他政府單位、聯(lián)邦機(jī)構(gòu)效率審計。而我國沒有專門的有關(guān)績效審計的法律，也沒有與政府績效審計相關(guān)的審計準(zhǔn)則、評價標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)業(yè)規(guī)范等。

　?。ㄈ徲嫾夹g(shù)落后。

　　目前，我國財務(wù)管理、信息處理、辦公基本上實行電子自動化，甚至有的單位完全實行辦公自動化，而我國政府績效審計中的計算機(jī)運用還處在起步階段，沒有利用計算機(jī)以及審計軟件進(jìn)行輔助審計，這樣，審計人員對被審計單位的財務(wù)、辦公、管理方面等數(shù)據(jù)處理時會很難，大多數(shù)只是處理表面的輸入輸出資料，對計算機(jī)內(nèi)的程序和文件，很難或根本不能進(jìn)行檢查，有些問題可能就不能發(fā)現(xiàn)，這既不能提高工作效率，也不能保證審計質(zhì)量和審計結(jié)論的科學(xué)性。

　　（四）審計責(zé)任追究難落實。

　　這主要有兩方面的原因：一是目前不管財務(wù)收支審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，還是政府績效審計，大多是“事后審計”，具體到政府績效審計，本屆政府往往拿上屆政府開刀，委托審計機(jī)關(guān)進(jìn)行審計。而對于自身存在問題和漏洞卻只字不提，更談不上主動委派審計機(jī)關(guān)對自己的失誤、錯誤行為進(jìn)行檢查和處理；二是即使審計機(jī)關(guān)對其進(jìn)行審計，且查出存在問題，因?qū)徲嫏C(jī)關(guān)接受當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)費由其供應(yīng)，審計機(jī)關(guān)在進(jìn)行政府責(zé)任追究時難免會顧慮重重，會大事化小，小事化了。因此這種事后監(jiān)督的執(zhí)法程序及審計管理體制的錯位，即便是績效審計工作實施的很好，也只會白費人力與物力，難以達(dá)到審計目的。

　?。ㄎ澹徲嬋藛T隊伍結(jié)構(gòu)不合理。

　　我國審計人員配置缺乏復(fù)合性，知識結(jié)構(gòu)難以滿足績效審計的要求。由于績效審計方式和評價的特殊性，審計人員不僅要具備財經(jīng)、審計方面的知識，還要有其他學(xué)科，如管理和工程技術(shù)等多方面的知識。目前我國的審計人員大多數(shù)是從財經(jīng)類大專院校的會計審計專業(yè)的畢業(yè)生中吸收進(jìn)來的，有的是從傳統(tǒng)的財務(wù)人員轉(zhuǎn)變來的，其知識結(jié)構(gòu)相對單一。而國外在吸收審計人員比較注重人員素質(zhì)的綜合性，如：美國吸納審計人員時考慮各種專業(yè)的人才的搭配，并非局限于財經(jīng)類的人才，目前美國相關(guān)專業(yè)人才約占績效審計人員的75%，審計機(jī)關(guān)的總體人員的素質(zhì)結(jié)構(gòu)具有綜合性。

　　二、措施

　　針對上述問題，提出如下對策建議：

　?。ㄒ唬└母镂覈F(xiàn)行的審計管理體制，增強(qiáng)審計機(jī)關(guān)的獨立性。

　　目前我國審計管理體制為行政型，應(yīng)改為立法型，即審計機(jī)關(guān)由對政府負(fù)責(zé)改為對人民代表大會負(fù)責(zé)，中央審計機(jī)關(guān)歸全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)，且對各級地方審計機(jī)關(guān)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，這樣審計機(jī)關(guān)與政府行政機(jī)構(gòu)完全分離開，直接對各級人民代表大會負(fù)責(zé)，審計機(jī)關(guān)的獨立性大大增強(qiáng)，既有審計權(quán)，又有審計處理處罰權(quán)，審計機(jī)關(guān)作為獨立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門，對本級政府及其所管轄部門的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行監(jiān)督時就具有審計的權(quán)威性和超脫性。

　?。ǘ┘涌旆ㄖ平ㄔO(shè)步伐，制定政府績效審計法規(guī)。

　　要實施績效審計，使政府績效審計工作規(guī)范化，就必須加緊完善和制定政府績效審計法規(guī)，建立健全審計制度，實現(xiàn)政府績效審計的規(guī)范化、制度化、法制化。具體包括：一是要做好績效審計的相關(guān)立法工作，明確績效審計的法律地位，使績效審計有必要的法律制度保障和工作機(jī)制保障；二是在借鑒國外先進(jìn)的理論經(jīng)驗，結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實際情況，建立適合我國國情的政府績效審計準(zhǔn)則；三是制定政府績效審計執(zhí)業(yè)規(guī)范、工作指南、審計質(zhì)量控制辦法及審計公告辦法等。

　?。ㄈ└倪M(jìn)審計技術(shù)。

　　審計機(jī)關(guān)要積極推進(jìn)信息化建設(shè)，大力開展計算機(jī)輔助審計，提高審計效率、審計深度和審計質(zhì)量。目前我國信息化進(jìn)程的速度很快，財務(wù)會計及管理工作基本上全面實行電算化，因此審計電算化將是審計發(fā)展的必然要求。運用計算機(jī)審計可進(jìn)行手工難以處理的如下工作：（1）利用審計軟件對賬簿及相關(guān)的記賬憑證進(jìn)行全面審查、詳細(xì)審查，找出審計線索；（2）對會計業(yè)務(wù)進(jìn)行二次處理，以確定被審計單位業(yè)務(wù)處理和控制是否恰當(dāng)；（3）利用審計軟件重新生成會計報表，與被審單位提供的會計報表數(shù)據(jù)相比較，以防止出現(xiàn)“假賬真審”的情況；（4）協(xié)助審計人員進(jìn)行統(tǒng)計抽樣；（5）利用計算機(jī)通過建立數(shù)學(xué)模型對被審單位的數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)理分析。

　?。ㄋ模┩晟平?jīng)濟(jì)責(zé)任追究制度。

　　建立健全責(zé)任追究機(jī)制，實現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一。這分三個層次：一是建立財政資金使用效益、效率、效果的評價標(biāo)準(zhǔn)和評價制度；二是界定清各種責(zé)任及處理處罰辦法和追究辦法；三是落實責(zé)任追究，這是關(guān)健的一步，一定要加大執(zhí)法力度，嚴(yán)肅查處責(zé)任人，不管是誰，都要一視同仁，依法依規(guī)追究其行政責(zé)任、法律責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。另外，對相關(guān)人員的績效評價記入個人檔案，提供給人事組織部門，作為有關(guān)其業(yè)績考核、晉升的重要依據(jù)。

　?。ㄎ澹┘訌?qiáng)審計隊伍建設(shè)。

　　要構(gòu)建一支多元化的審計隊伍。審計人員隊伍不僅要掌握會計、審計、稅務(wù)以及相關(guān)的法律法規(guī)，而且要具備公共行政知識、計算機(jī)技術(shù)、環(huán)保知識、人力資源管理、金融知識、工程管理、數(shù)學(xué)等其它學(xué)科的知識。需要說明的是，并不是要求每一個審計人員同時具備多元化的知識結(jié)構(gòu)，而是要審計機(jī)關(guān)總體知識結(jié)構(gòu)多元化且科學(xué)平衡。具體措施有：一方面要吸收引進(jìn)多學(xué)科的專業(yè)人才；另一方面要加強(qiáng)對現(xiàn)有人員的培訓(xùn)和繼續(xù)教育，加強(qiáng)審計知識技能培訓(xùn)，使其掌握和了解多種知識，以提高其綜合素質(zhì)，也可選派一些審計人員到績效審計水平先進(jìn)的國家去學(xué)習(xí)、交流，學(xué)習(xí)他們的先進(jìn)的理論、方法、技能和經(jīng)驗等。