“目前，審計工作中存在的問題還很多。最大的問題是，審計任務繁重與審計人員自身力量不足之間的矛盾。審計力量不足不僅僅是數(shù)量意義上的問題……更重要的是審計資源沒有得到充分利用。”這是李金華審計長在總結20年審計工作實踐時所說的一段話。

　　去年，署辦公廳組織了部分特派辦、地市審計機關針對整合審計資源這一課題開展了一系列專題調(diào)研，召開了司局業(yè)務骨干座談會。

　　同樣是在去年，《審計署2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》出臺，“實行科學的審計管理，整合審計資源”被列為三項基礎工作之一。

　　透過這些，我們感覺到，整合審計資源，是審計工作改革創(chuàng)新的重要取向，是審計署在未來幾年內(nèi)要著力實現(xiàn)的一大目標。

　　審計資源現(xiàn)狀的實質(zhì)

　　我們所面臨的問題，一方面是資源不足，另一方面是資源浪費。就現(xiàn)實而言，我們所要做的、我們所能夠做的，更多的就是在第二個方面下功夫。

　　審計資源整合之所以被提到了議程上，應該說，這是新形勢下提升審計成果質(zhì)量的內(nèi)在要求。換句話說就是，審計工作在這方面存在的諸多問題已經(jīng)顯露，必須從現(xiàn)在起著手解決。

　　首先，我們來看這樣兩個十分現(xiàn)實的問題。

　　據(jù)資料載，中央一級預算單位有100多個，每年預算執(zhí)行審計的覆蓋面為50%左右。對二三級預算單位審計的覆蓋面則更小，大約只有20%.縣以上國稅局有3000多個，每年審計不足5%；海關系統(tǒng)有250個分關，每年只能審計20%.由此可見，全面審計還遠遠沒有做到。這是其一

　　其二，審計機關一般都按照審計署的部門而對口設置相應的處室和人員編制，審計對象和范圍的劃分也依照此原則歸口管理，未經(jīng)特別授權，其他處室無權審計歸口以外的審計對象。故此，有的處室“吃不飽”，有的則“吃不了”。而“苦樂不均”的結果自然是導致審計監(jiān)督盲區(qū)的擴大。

　　應該說，這兩個問題所涉及實質(zhì)的都是審計資源，一個是資源的開發(fā)問題，一個是資源的運用問題。

　　當然，在這以外，還存在著其他的問題，比如，審計人員的知識結構不盡合理的問題，審計技術手段落后的問題，審計機關與有關監(jiān)督部門缺乏溝通與協(xié)作的問題，各級審計機關之間在開展業(yè)務方面相對割裂的問題，審計機關資金匱乏的問題，審計成果大量閑置的問題，等等。

　　綜合來看，我們所面臨的問題，一方面是資源不足，另一方面是資源浪費。就現(xiàn)實而言，我們所要做的、我們所能夠做的，更多的就是在第二個方面下功夫。

　　審計資源中的重中之重

　　只言其表、不究其里的泛資源論調(diào)是認識上的一種偏差，這種偏差很可能將直接導致資源整合工作失去方向感，造成整合的無序、無理與無效，不可取。當前，審計資源中最重要的應該是人力資源、信息資源和技術資源。

　　談審計資源問題，首先不可避免的就是資源的內(nèi)涵及其分類問題。

　　經(jīng)濟上資源的概念是指，為創(chuàng)造物質(zhì)財富而投入到生產(chǎn)活動中的一切要素。這個定義著重強調(diào)的是資源作為手段的性質(zhì)：即某種可被利用的、提供資助或滿足需要的東西。我們以為，美國經(jīng)濟學家帕納斯就資源一詞所作的定義還是比較恰當?shù)?，這對我們界定審計資源的概念及其內(nèi)涵是有幫助的。

　　從目前對審計資源的認識上來看，有些理解還很浮淺，主要表現(xiàn)就是對資源的概念缺少理論上的分析，把審計資源的含義寬泛化。比如，有觀點認為，審計資源就是“人、法、技、財、物”。其實，法本身不可以算是資源，不具有開發(fā)的價值，而與法有關的信息則可以是資源；物品本身不是資源，而用來購買物品的錢則是資源。我們說，對于審計資源這個概念，不應該僅僅從載體的形式來理解或界定。不然，審計擁有或掌握的所有東西就都會無一例外地被歸入資源之列，那么，還有什么不是資源呢？因此，我們覺得，只言其表、不究其里的泛資源論調(diào)是認識上的一種偏差，這種偏差很可能將直接導致資源整合工作失去方向感，造成整合的無序、無理與無效，不可取。

　　究竟將什么歸入審計資源，這不僅僅是個理論問題，它也是個實踐問題。過多的糾纏于純理論性概念，可能反倒失去了探討這個問題的實際意義。其實，現(xiàn)階段最重要的事情就是從眾說紛紜的審計資源中分離出關鍵性資源，抓住它、分析它，如此，我們才可能為審計資源整合工作打下一個基礎，找到幾個主攻方向。在我們看來，當前，審計資源中最重要的應該是人力資源、信息資源和技術資源。

　　——人力資源。主要涉及審計隊伍結構、人員素質(zhì)、內(nèi)部機構設置、人員或機構之間的統(tǒng)籌分工與協(xié)作，等等。

　　——信息資源。主要涉及信息來源渠道的發(fā)掘、信息的積累、信息的自我利用、信息的對外傳導，等等。

　　——技術資源。主要涉及計算機審計技術方法和一般審計應用技術方法的研究、開發(fā)、應用以及推廣，等等。

　　審計資源整合再認識

　　無原則、想當然地進行整合，或者是不求甚解地“整合”，審計管理是搞不上去的。有些所謂的“整合”做法，實際上只是把一個時髦的標簽貼在了自家的大門上，任何實質(zhì)性問題也解決不了。

　　為了能夠有序、有效地整合好審計資源，首當其沖的問題是應該遵循什么樣的整合原則的問題。無原則、想當然地進行整合，或者是不求甚解地“整合”，審計管理是搞不上去的。比如，某某單位把辦公設備調(diào)整、更換，某某單位對后勤機關進行了某項改革，之后，便謂之為整合了審計資源，等等。這些做法，實際上只是把一個時髦的標簽貼在了自家的大門上，任何實質(zhì)性問題也解決不了。故此，把握原則是必須的，是至關重要的。從目前的研究狀況看，有三個原則應該是最基本的。

　　——重要性原則。整合審計資源要根據(jù)本地域經(jīng)濟環(huán)境、本單位基礎條件和具體情況分別對待，也就是說，不同的審計單位在對自己的審計資源狀況進行梳理后，選擇那些有益于突出工作重點的、有益于實現(xiàn)重要工作目標的進行整合。

　　——高效性原則。整合審計資源是一個系統(tǒng)工程，其基本目標就是優(yōu)化配置，整合工作就是要把相對獨立存在、獨立發(fā)揮作用的諸多要素凝聚成一個整體，以使之產(chǎn)生1+1>2的規(guī)模效果。

　　——系統(tǒng)性原則。整合審計資源要分級次循序漸進，其發(fā)展軌跡應該是階梯式的，不必強求一步成功，但要求方向明確、條理清晰、步履穩(wěn)健。

　　審計資源整合的急所

　　當務之急是要通盤考慮、全面制定具體的、層次分明的審計資源整合工作指南，建立起一個自上而下的、能夠有效協(xié)調(diào)人力、信息、技術三大資源的操作系統(tǒng)。為此，首先必須明確的問題就是審計資源整合責任主體究竟是誰的問題。

　　圍繞如何將有限的審計資源運用得最有成效、運用在最能滿足工作要求、最能反映工作業(yè)績的地方，近年來，各級審計機關做了一些有意義的嘗試。

　　大連市審計局根據(jù)實際工作調(diào)整管理思路，在信息資源的利用上，首先把信息“數(shù)字化”，為網(wǎng)絡化作了前期準備，在全局范圍實現(xiàn)“網(wǎng)絡化”，無紙辦公，搭建信息平臺。在審計成果利用、轉化方面，與大連市檢察院制定了聯(lián)合辦案的規(guī)章制度，加快了大要案處理的速度和力度。

　　重慶辦在新辦業(yè)務處室設置時，沒有按照審計署對口設置，而是僅設了財政、金融、經(jīng)貿(mào)三個處，審計任務在這三個處公開招標，農(nóng)林、水利、社保、外資、行政事業(yè)等沒有另設處室，而是將其業(yè)務都歸入這三類。從整合審計資源的角度來看，這既體現(xiàn)了實事求是的精神，又實現(xiàn)了高效管理。

　　南京辦對全年審計項目試行動態(tài)管理，構建了包括項目名稱、審計目標、審計時間、責任處室、責任人員、人員配備等12項指標在內(nèi)的審計項目計劃管理網(wǎng)絡圖，對每個審計項目的起止時間和彼此之間的交叉銜接、審計主要目標和質(zhì)量要求、審計人員的科學合理搭配等都做出了具體、科學的規(guī)定和安排。

　　……

　　目前，整合審計資源的程序已經(jīng)啟動，有些問題也已經(jīng)處在嘗試解決之中，但是，現(xiàn)在的最大問題還不在于評價或比較出誰家的做法更可行、更有效而后推廣之，最大的問題在于整合審計資源這盤棋是象現(xiàn)在這樣分著下下去還是把它合起來下，換句話說，當務之急是要通盤考慮、全面制定具體的、層次分明的審計資源整合工作指南，建立起一個自上而下的、能夠有效協(xié)調(diào)人力、信息、技術三大資源的操作系統(tǒng)。

　　應該說，在某些項目上、某些地區(qū)內(nèi)圍繞于此的探索已經(jīng)率先起步，比如經(jīng)濟責任審計，由審計署牽頭，實行五部委聯(lián)席會議制度，自上而下貫徹下去，既能夠提高審計質(zhì)量，又可以加大審計力度，同時，還可以使審計成果利用達到最大化。再如，孝感市審計局打破行政區(qū)劃和行業(yè)管理權屬的界限，在全市區(qū)域范圍內(nèi)實現(xiàn)了市縣兩級資源重組，上下聯(lián)動，協(xié)調(diào)配合，整體推進。市局對審計人員統(tǒng)一調(diào)度，在時間安排上統(tǒng)一進度，在審計內(nèi)容上統(tǒng)一方案實施，在定性處理上統(tǒng)一口徑尺度，在上報落實上加大力度，使全市8個審計機關形成了一個整體、一股合力。

　　然而，從目前的情況看，無論是整合人力資源還是信息資源抑或是技術資源，其層面大多也還僅僅限于某一個局部，而要實現(xiàn)上下級之間、同級之間的聯(lián)動，僅靠部分單位的、分散的摸索還不可能實現(xiàn)。另外，我們目前所做的僅僅是緩和了審計資源不足與浪費的矛盾，而這距離我們的最終目標還遠得很。眼下，我們最急于明確的其實就是審計資源整合責任主體是誰的問題，我們相信，這個問題解決了，其他的問題就一定好解決了。

　　相關信息

　　整合審計資源的做法

　　集中優(yōu)勢兵力，采用大兵團協(xié)同作戰(zhàn)，實現(xiàn)審計人員力量整合。打破處室界限，集中辦內(nèi)業(yè)務骨干，有針對性地查處重點、熱點問題，揭露行業(yè)、系統(tǒng)的管理薄弱環(huán)節(jié)和弊端，實踐證明是行之有效的。如2000年江西國債審計、?？陉P稅審計，2001年廣東出入境檢驗檢疫財務收支審計、云南國債審計、貴州財政決算審計，2002年的湖南地稅調(diào)查、廣東省國土資金審計調(diào)查，以及今年的電力系統(tǒng)審計等都采用了負責處室牽頭，其他幾個處室成建制參與配合進行審計的方式，利用各個審計項目安排的時間差，集中力量進行重點審計，收效良好，查出了一批大案要案。

　　——摘自廣州辦《關于整合審計資源的調(diào)研報告》

　　整合審計資源的建議

　　繼續(xù)加大計算機審計等先進審計技術方法的開發(fā)應用力度。在計算機審計的開發(fā)研究方面，對于大型的審計軟件，如金融審計、企業(yè)審計、財政審計的國稅、海關等行業(yè)的計算機輔助審計系統(tǒng)，建議審計署突出重點、集中力量、統(tǒng)一組織研究開發(fā)，成熟一個推行一個，并在應用中完善提高，以節(jié)約研發(fā)成本、打造精品；對于小型審計模塊，應在審計署的統(tǒng)一指導下，鼓勵各級審計機關發(fā)揮主觀能動性和創(chuàng)造性，在審計實踐中開發(fā)應用，并由審計署選擇一些比較成熟的審計模塊在系統(tǒng)內(nèi)推廣。

　　——摘自武漢辦《關于整合審計資源的調(diào)研報告》

　　整合審計資源的難點

　　在實地調(diào)研中我們了解到，在審計實施過程中，為實現(xiàn)一個審計目標，需要到其他單位取得相關的審計證據(jù)，特別是延伸取證往往比較困難。主要表現(xiàn)在，如果要對某個單位進行審計處罰，必須符合審計程序，事先下發(fā)審計通知。但是以投資處為例，通常只能對建設單位下達通知書，其他監(jiān)理、設計、施工等單位，由于事先不能確定哪些單位需要延伸，所以不能逐一下發(fā)，而一旦需要延伸審計時，某些單位會提出按程序出示對該單位的審計通知書等文件，否則不愿意配合，而且在延伸審計后，即使發(fā)現(xiàn)問題，因缺少程序，易在復議或訴訟中敗訴，所以也不敢輕易處理。

　　——摘自沈陽辦《關于整合審計資源的調(diào)研報告》