為了切實(shí)履行《審計(jì)法》、《審計(jì)法實(shí)施條例》所賦予的監(jiān)督職責(zé)，落實(shí)國務(wù)院2004年7月頒布的《關(guān)于投資體制改革的決定》對審計(jì)機(jī)關(guān)提出的新要求，審計(jì)機(jī)關(guān)有必要加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資審計(jì)。本文分析了審計(jì)機(jī)關(guān)固定資產(chǎn)投資審計(jì)的現(xiàn)狀及其成因，并提出了若干對策建議。

　　一、加強(qiáng)投資體制改革與固定資產(chǎn)投資審計(jì)勢在必行

　　2004年7月國務(wù)院頒布了《關(guān)于投資體制改革的決定》（以下簡稱《決定》），標(biāo)志著我國的投資體制改革進(jìn)一步走向深入?！稕Q定》特別指出：“審計(jì)機(jī)關(guān)要依法全面履行職責(zé)，進(jìn)一步加強(qiáng)對政府投資項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督，提高政府投資管理水平和投資效益?！睘榱饲袑?shí)履行《審計(jì)法》、《審計(jì)法實(shí)施條例》所賦予的監(jiān)督職責(zé)，落實(shí)《決定》對審計(jì)機(jī)關(guān)提出的新要求，審計(jì)機(jī)關(guān)有必要加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資審計(jì)，其理由如下：

　?。ㄒ唬┕潭ㄙY產(chǎn)投資審計(jì)可以為政府完善投資決策提供重要依據(jù)。近些年來，國家對于水利、交通、電力、城市基礎(chǔ)設(shè)施等公共領(lǐng)域的固定資產(chǎn)投資規(guī)模日益擴(kuò)大。

　　固定資產(chǎn)投資對于國民經(jīng)濟(jì)增長有著巨大的拉動作用，但同時也極易造成經(jīng)濟(jì)過熱，增大經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的系統(tǒng)風(fēng)險，那些盲目投資、低水平重復(fù)建設(shè)行為更是浪費(fèi)社會資源、貽害無窮。固定資產(chǎn)投資審計(jì)可以加強(qiáng)對于政府投資活動的監(jiān)控，通過對于項(xiàng)目立項(xiàng)、論證過程的事前監(jiān)督，阻止不合理投資項(xiàng)目的上馬，還可以提供關(guān)于投資項(xiàng)目效益的重要信息，促使各級政府在投資活動中慎重行事，經(jīng)濟(jì)有效地使用公共資金。

　　（二）固定資產(chǎn)投資審計(jì)可以提高公共資金的使用效益。固定資產(chǎn)投資審計(jì)是關(guān)于投資項(xiàng)目真實(shí)性、合法性和效益性的審計(jì)，其中效益性是審計(jì)重點(diǎn)。《審計(jì)署2003年至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》提出“固定資產(chǎn)投資審計(jì)以效益審計(jì)為主，促進(jìn)提高建設(shè)資金的管理水平和投資效益，深化投融資體制改革”。2003年由中國內(nèi)部審計(jì)協(xié)會主辦的全國投資審計(jì)理論研討會則得出一個重要共識：投資的浪費(fèi)是最大的浪費(fèi)，固定資產(chǎn)投資審計(jì)是最大的經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)，應(yīng)成為實(shí)施經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)的突破口。固定資產(chǎn)投資審計(jì)通過對于投資項(xiàng)目的事前監(jiān)督、事中控制和事后評價，保證公共資金能夠投向最具經(jīng)濟(jì)、社會效益的投資項(xiàng)目，并保證投資資金運(yùn)用過程的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。

　?。ㄈ?固定資產(chǎn)投資審計(jì)可以遏制投資與建設(shè)領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象。由于固定資產(chǎn)投資活動本身的復(fù)雜性所造成的監(jiān)督困難，以及監(jiān)督體系建設(shè)滯后于固定資產(chǎn)投資規(guī)模迅速擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)，使得固定資產(chǎn)投資和建設(shè)領(lǐng)域成為腐敗滋生的“溫床”。一個典型的例子是，河南省的三任交通廳廳長均因?yàn)樵诠こ添?xiàng)目審批中受賄而“落馬”，可謂 “前腐后繼”。絕對的權(quán)力必然帶來絕對的腐敗。國家審計(jì)機(jī)關(guān)通過開展固定資產(chǎn)投資審計(jì)，可以確定有關(guān)單位和個人在投資活動中的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，約束對于政府投資權(quán)力的濫用，從而有利于防止經(jīng)濟(jì)犯罪、反腐倡廉。近幾年，國家審計(jì)機(jī)關(guān)在固定資產(chǎn)投資審計(jì)中發(fā)現(xiàn)了大量的違法亂紀(jì)現(xiàn)象，向司法機(jī)關(guān)提供了不少經(jīng)濟(jì)犯罪大案要案線索，使一批貪官和“蛀蟲”落入法網(wǎng)，為政府廉政建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn)。

　　二、固定資產(chǎn)投資審計(jì)存在的問題及其成因

　　（一）固定資產(chǎn)投資審計(jì)覆蓋面不夠廣、力度不夠大。近些年來，國家對于基礎(chǔ)設(shè)施等公共領(lǐng)域的固定資產(chǎn)規(guī)模日益擴(kuò)大，但審計(jì)機(jī)關(guān)能夠進(jìn)行審計(jì)的投資項(xiàng)目占項(xiàng)目總數(shù)的比重、經(jīng)審計(jì)的投資金額占投資總金額的比重還相當(dāng)?shù)?。以湖北省為例，湖北省國家審?jì)機(jī)關(guān)2003年至2004年共審計(jì)國家建設(shè)項(xiàng)目655個，審計(jì)投資總額292.9億元，僅占全省國家固定資產(chǎn)投資總額的15.8%.造成這一問題的原因可能有以下幾條：第一，地方政府未明確審計(jì)機(jī)關(guān)在國家建設(shè)項(xiàng)目投資監(jiān)督體系中的主導(dǎo)地位，監(jiān)管權(quán)力分散在財(cái)政、交通、城建及其他行業(yè)主管部門手中，審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)力受到一定的限制；第二，審計(jì)機(jī)關(guān)受人員和經(jīng)費(fèi)的限制，沒有足夠的審計(jì)力量對國家投資建設(shè)項(xiàng)目全面加以審計(jì)；第三，審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部的資源整合程度不高，一些地方審計(jì)機(jī)關(guān)即使可以安排出審計(jì)力量，也往往因?yàn)閷徲?jì)管轄權(quán)的限制而無法對上級政府在地方上的投資項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，形成了不少“審計(jì)盲角”。

　　（二）固定資產(chǎn)投資審計(jì)人才短缺，現(xiàn)有審計(jì)人員隊(duì)伍知識和能力結(jié)構(gòu)不合理。固定資產(chǎn)投資審計(jì)涉及的審計(jì)事項(xiàng)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)。例如，為了對工程造價進(jìn)行審計(jì)，需要審計(jì)人員具備工程造價方面的專業(yè)知識和執(zhí)業(yè)資格；為了對工程合同管理的情況進(jìn)行評價，審計(jì)人員需要具備合同法等法律方面的知識和經(jīng)驗(yàn)等。然而，審計(jì)機(jī)關(guān)目前懂財(cái)務(wù)的人員比較多，懂工程、法律的人員比較少，既懂工程又懂財(cái)務(wù)的人員少之又少。造成這一現(xiàn)象的原因可能有：第一，審計(jì)機(jī)關(guān)平時沒有重視相關(guān)人才的培養(yǎng)和儲備；第二，1999年底，原附屬于各級審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)事務(wù)所全面完成“脫鉤改制”，帶走了不少工程技術(shù)方面的專業(yè)人才；第三，國家審計(jì)人員屬國家公務(wù)員編制，其報(bào)酬相對固定，難以吸引工程造價師等專業(yè)人才加入審計(jì)人員隊(duì)伍。

　　（三）固定資產(chǎn)投資審計(jì)的審計(jì)質(zhì)量有待提高，表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，對于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的真實(shí)、合法性審計(jì)比較多，著重于查錯防弊，對于效益審計(jì)重視不夠；第二，對于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目事后審計(jì)比較多，事前介入和事中控制不夠，特別是對投資項(xiàng)目選擇的決策過程難以施加影響；第三，固定資產(chǎn)投資審計(jì)科學(xué)性不強(qiáng)，審計(jì)人員的工作缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)，主觀判斷多，審計(jì)風(fēng)險難以得到有效控制；第四，固定資產(chǎn)投資審計(jì)就事論事多，為各級政府宏觀決策和管理服務(wù)的職能發(fā)揮不夠等。

　　造成上述問題的原因可能有：第一，審計(jì)人員的觀念和意識不到位，沒有將固定資產(chǎn)投資審計(jì)向效益審計(jì)、全過程審計(jì)擴(kuò)展的觀念，也沒有樹立“跳出審計(jì)談經(jīng)濟(jì)，圍繞經(jīng)濟(jì)搞審計(jì)”的意識；第二，固定資產(chǎn)投資建設(shè)市場秩序較為混亂，違法亂紀(jì)現(xiàn)象比較多，這客觀上使審計(jì)人員不得不側(cè)重于真實(shí)、合法性審計(jì)，從而無法抽出足夠的審計(jì)力量開展效益審計(jì)；第三，關(guān)于固定資產(chǎn)投資審計(jì)尚未形成具有操作性的準(zhǔn)則和指南，對于固定資產(chǎn)投資效益審計(jì)的理論研究和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)做得尤其不夠。雖然2001年審計(jì)署發(fā)布了《審計(jì)機(jī)關(guān)國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)準(zhǔn)則》，但這份準(zhǔn)則的規(guī)定比較原則、抽象，對于固定資產(chǎn)投資效益審計(jì)也強(qiáng)調(diào)不多，審計(jì)人員在具體工作中仍然感到缺乏依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

　　三、改進(jìn)固定資產(chǎn)投資審計(jì)的對策

　　固定資產(chǎn)投資審計(jì)已成為國家審計(jì)機(jī)關(guān)的工作重點(diǎn)。為了改進(jìn)審計(jì)機(jī)關(guān)的固定資產(chǎn)投資審計(jì)工作，我們提出如下政策建議：

　?。ㄒ唬└骷壵畱?yīng)重視審計(jì)機(jī)關(guān)在固定資產(chǎn)投資監(jiān)管體系中的主導(dǎo)地位，通過法規(guī)、政策來保證審計(jì)機(jī)關(guān)在固定資產(chǎn)投資審計(jì)中享有足夠的權(quán)威。2004年，深圳市政府和人大專門出臺了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督條例》（以下簡稱《條例》），這種就政府投資項(xiàng)目審計(jì)問題專門制定地區(qū)性法規(guī)的行為在全國實(shí)屬首創(chuàng)。

　　《條例》要求審計(jì)機(jī)關(guān)對于所有政府投資項(xiàng)目實(shí)行全面審計(jì)監(jiān)督，即對于投資額大、關(guān)系國計(jì)民生項(xiàng)目實(shí)施各環(huán)節(jié)的全面審計(jì)，對于其他項(xiàng)目則實(shí)施項(xiàng)目竣工決算必審制，并按照突出重點(diǎn)的原則有選擇地實(shí)施項(xiàng)目前期審計(jì)和項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行審計(jì)；《條例》的另一大特點(diǎn)是對于政府投資項(xiàng)目的績效審計(jì)單獨(dú)做出規(guī)定，為全面推行投資項(xiàng)目績效審計(jì)提供了堅(jiān)實(shí)的法制保障。在加強(qiáng)對于政府投資項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督、規(guī)范投資行為、提高投資效率、促進(jìn)科學(xué)決策、充分發(fā)揮政府投資項(xiàng)目的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益方面，深圳市的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。

　?。ǘ┙⒄攸c(diǎn)投資項(xiàng)目的審計(jì)員派駐制度，實(shí)現(xiàn)對于重點(diǎn)投資項(xiàng)目的全過程審計(jì)。只有將審計(jì)延伸到項(xiàng)目決策、論證、實(shí)施、評估、驗(yàn)收的全過程，才能最大限度地發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督公共資金真實(shí)、合法、有效使用的職能。然而，實(shí)施這種全過程審計(jì)面臨著諸多困難，很難有效協(xié)調(diào)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)活動和投資項(xiàng)目運(yùn)作過程中大量相關(guān)單位的工作。目前，已有一些審計(jì)機(jī)關(guān)在當(dāng)?shù)卣闹С窒?，探索?shí)施政府重點(diǎn)投資項(xiàng)目的審計(jì)員派駐制度。其基本做法是：由地方政府出臺關(guān)于重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目派駐審計(jì)員的專門規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)按照規(guī)定派出審計(jì)員進(jìn)駐重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的工作現(xiàn)場，對建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施從勘察設(shè)計(jì)到竣工驗(yàn)收的全過程跟蹤審計(jì)。實(shí)踐證明，審計(jì)員派駐制度有助于加強(qiáng)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督，值得推廣。

　　（三）采取多種途徑，加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資審計(jì)的人才培養(yǎng)和隊(duì)伍建設(shè)。配備充足、合格的審計(jì)人員，是審計(jì)機(jī)關(guān)有效開展固定資產(chǎn)投資效益審計(jì)的基本條件。為了緩解目前固定資產(chǎn)投資審計(jì)人才短缺的不利局面，審計(jì)機(jī)關(guān)可以采取如下途徑來加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)：第一，人才的外部引進(jìn)，即適當(dāng)增加編制，用于引進(jìn)審計(jì)機(jī)關(guān)所亟須的工程技術(shù)人才，尤其是既懂工程技術(shù)又懂財(cái)務(wù)審計(jì)的復(fù)合型人才；第二，人才的內(nèi)部培養(yǎng)，一方面要通過各種培訓(xùn)，使審計(jì)人員能夠更新觀念、知識和技能，盡快適應(yīng)開展固定資產(chǎn)投資審計(jì)工作的需要，另一方面則可以通過一定的獎勵措施，鼓勵審計(jì)人員自學(xué)專業(yè)知識，獲取專業(yè)資格證書；第三，系統(tǒng)內(nèi)部的人才整合，即上級審計(jì)機(jī)關(guān)對于享有審計(jì)權(quán)限而又人手不夠的固定資產(chǎn)投資審計(jì)項(xiàng)目，可以委托或者授權(quán)下級審計(jì)機(jī)關(guān)來辦理；第四，建立外部人才網(wǎng)絡(luò)，即與會計(jì)師事務(wù)所以及其他中介、咨詢機(jī)構(gòu)中的技術(shù)專家建立穩(wěn)定的合作關(guān)系，在必要時可以聘請他們參與對于重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)工作。

　?。ㄋ模┘訌?qiáng)固定資產(chǎn)投資審計(jì)的規(guī)范化建設(shè)，為實(shí)務(wù)工作提供客觀標(biāo)準(zhǔn)和指南?？茖W(xué)合理的固定資產(chǎn)審計(jì)準(zhǔn)則、實(shí)施細(xì)則和其他規(guī)范，能夠反映理論界的研究成果和實(shí)務(wù)界的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，幫助審計(jì)人員在業(yè)務(wù)開展過程中保持應(yīng)有的職業(yè)謹(jǐn)慎并恰當(dāng)合理地開展審計(jì)工作，從而提高審計(jì)質(zhì)量，降低審計(jì)風(fēng)險。固定資產(chǎn)投資審計(jì)的規(guī)范化建設(shè)是目前亟待加強(qiáng)的工作，我們的具體建議如下：第一，建議審計(jì)署制定《審計(jì)機(jī)關(guān)國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)準(zhǔn)則》的實(shí)施細(xì)則，及時總結(jié)各地審計(jì)機(jī)關(guān)開展固定資產(chǎn)投資審計(jì)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)秀案例， 為審計(jì)人員提供具有操作性的指南；第二，建議審計(jì)署和財(cái)政部、建設(shè)部等部門合作，聯(lián)合制定有關(guān)固定資產(chǎn)投資的績效評價標(biāo)準(zhǔn)，作為審計(jì)人員開展固定資產(chǎn)投資審計(jì)、特別是投資效益審計(jì)的依據(jù)；第三，建議各級審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)署制定的審計(jì)準(zhǔn)則及實(shí)施細(xì)則、財(cái)政部發(fā)布的《內(nèi)部會計(jì)控制規(guī)范-對外投資（試行）》和《內(nèi)部會計(jì)控制規(guī)范-工程項(xiàng)目（試行）》基礎(chǔ)上，根據(jù)本單位開展固定資產(chǎn)投資審計(jì)的實(shí)際情況和需要，制定本單位的固定資產(chǎn)投資審計(jì)工作規(guī)范。

　?。ㄎ澹徲?jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資審計(jì)的質(zhì)量控制工作。在相關(guān)的準(zhǔn)則、規(guī)范不夠健全的情況下，審計(jì)機(jī)關(guān)尤其需要通過內(nèi)部的精心組織和安排，強(qiáng)化固定資產(chǎn)投資審計(jì)的質(zhì)量控制工作。具體而言，第一，在制訂審計(jì)計(jì)劃時突出重點(diǎn)并把握投資項(xiàng)目的風(fēng)險高發(fā)環(huán)節(jié)，要把好固定資產(chǎn)投資審計(jì)的九個“關(guān)口”，即立項(xiàng)決策關(guān)、勘察設(shè)計(jì)關(guān)、招投標(biāo)關(guān)、合同控制關(guān)、施工過程控制關(guān)、質(zhì)量監(jiān)理關(guān)、竣工驗(yàn)收關(guān)、決算關(guān)、監(jiān)督檢查關(guān)，在各個“關(guān)口”均應(yīng)設(shè)計(jì)必要而合理的審計(jì)程序， 配備充足的審計(jì)力量；第二，在固定資產(chǎn)投資審計(jì)過程中，在實(shí)施主審負(fù)責(zé)制的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對于審計(jì)小組成員、外部專家工作的督導(dǎo)；第三，對于固定資產(chǎn)投資審計(jì)結(jié)果嚴(yán)格實(shí)施“三級復(fù)核制”，做到審計(jì)證據(jù)充分有力、審計(jì)結(jié)論科學(xué)合理、審計(jì)意見恰當(dāng)可行。

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