“目前，審計(jì)工作中存在的問題還很多。最大的問題是，審計(jì)任務(wù)繁重與審計(jì)人員自身力量不足之間的矛盾。審計(jì)力量不足不僅僅是數(shù)量意義上的問題……更重要的是審計(jì)資源沒有得到充分利用。”這是李金華審計(jì)長在總結(jié)20年審計(jì)工作實(shí)踐時(shí)所說的一段話。

　　去年，署辦公廳組織了部分特派辦、地市審計(jì)機(jī)關(guān)針對整合審計(jì)資源這一課題開展了一系列專題調(diào)研，召開了司局業(yè)務(wù)骨干座談會(huì)。

　　同樣是在去年，《審計(jì)署2003至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》出臺(tái)，“實(shí)行科學(xué)的審計(jì)管理，整合審計(jì)資源”被列為三項(xiàng)基礎(chǔ)工作之一。

　　透過這些，我們感覺到，整合審計(jì)資源，是審計(jì)工作改革創(chuàng)新的重要取向，是審計(jì)署在未來幾年內(nèi)要著力實(shí)現(xiàn)的一大目標(biāo)。

　　審計(jì)資源現(xiàn)狀的實(shí)質(zhì)

　　我們所面臨的問題，一方面是資源不足，另一方面是資源浪費(fèi)。就現(xiàn)實(shí)而言，我們所要做的、我們所能夠做的，更多的就是在第二個(gè)方面下功夫。

　　審計(jì)資源整合之所以被提到了議程上，應(yīng)該說，這是新形勢下提升審計(jì)成果質(zhì)量的內(nèi)在要求。換句話說就是，審計(jì)工作在這方面存在的諸多問題已經(jīng)顯露，必須從現(xiàn)在起著手解決。

　　首先，我們來看這樣兩個(gè)十分現(xiàn)實(shí)的問題。

　　據(jù)資料載，中央一級預(yù)算單位有100多個(gè)，每年預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的覆蓋面為50%左右。對二三級預(yù)算單位審計(jì)的覆蓋面則更小，大約只有20%.縣以上國稅局有3000多個(gè)，每年審計(jì)不足5%；海關(guān)系統(tǒng)有250個(gè)分關(guān)，每年只能審計(jì)20%.由此可見，全面審計(jì)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有做到。這是其一。

　　其二，審計(jì)機(jī)關(guān)一般都按照審計(jì)署的部門而對口設(shè)置相應(yīng)的處室和人員編制，審計(jì)對象和范圍的劃分也依照此原則歸口管理，未經(jīng)特別授權(quán)，其他處室無權(quán)審計(jì)歸口以外的審計(jì)對象。故此，有的處室“吃不飽”，有的則“吃不了”。而“苦樂不均”的結(jié)果自然是導(dǎo)致審計(jì)監(jiān)督盲區(qū)的擴(kuò)大。

　　應(yīng)該說，這兩個(gè)問題所涉及實(shí)質(zhì)的都是審計(jì)資源，一個(gè)是資源的開發(fā)問題，一個(gè)是資源的運(yùn)用問題。

　　當(dāng)然，在這以外，還存在著其他的問題，比如，審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)不盡合理的問題，審計(jì)技術(shù)手段落后的問題，審計(jì)機(jī)關(guān)與有關(guān)監(jiān)督部門缺乏溝通與協(xié)作的問題，各級審計(jì)機(jī)關(guān)之間在開展業(yè)務(wù)方面相對割裂的問題，審計(jì)機(jī)關(guān)資金匱乏的問題，審計(jì)成果大量閑置的問題，等等。

　　綜合來看，我們所面臨的問題，一方面是資源不足，另一方面是資源浪費(fèi)。就現(xiàn)實(shí)而言，我們所要做的、我們所能夠做的，更多的就是在第二個(gè)方面下功夫。

　　審計(jì)資源中的重中之重

　　只言其表、不究其里的泛資源論調(diào)是認(rèn)識(shí)上的一種偏差，這種偏差很可能將直接導(dǎo)致資源整合工作失去方向感，造成整合的無序、無理與無效，不可取。當(dāng)前，審計(jì)資源中最重要的應(yīng)該是人力資源、信息資源和技術(shù)資源。

　　談審計(jì)資源問題，首先不可避免的就是資源的內(nèi)涵及其分類問題。

　　經(jīng)濟(jì)上資源的概念是指，為創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富而投入到生產(chǎn)活動(dòng)中的一切要素。這個(gè)定義著重強(qiáng)調(diào)的是資源作為手段的性質(zhì)：即某種可被利用的、提供資助或滿足需要的東西。我們以為，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家帕納斯就"資源"一詞所作的定義還是比較恰當(dāng)?shù)?，這對我們界定審計(jì)資源的概念及其內(nèi)涵是有幫助的。

　　從目前對審計(jì)資源的認(rèn)識(shí)上來看，有些理解還很浮淺，主要表現(xiàn)就是對資源的概念缺少理論上的分析，把審計(jì)資源的含義寬泛化。比如，有觀點(diǎn)認(rèn)為，審計(jì)資源就是“人、法、技、財(cái)、物”。其實(shí)，法本身不可以算是資源，不具有開發(fā)的價(jià)值，而與法有關(guān)的信息則可以是資源；物品本身不是資源，而用來購買物品的錢則是資源。我們說，對于審計(jì)資源這個(gè)概念，不應(yīng)該僅僅從載體的形式來理解或界定。不然，審計(jì)擁有或掌握的所有東西就都會(huì)無一例外地被歸入資源之列，那么，還有什么不是資源呢？因此，我們覺得，只言其表、不究其里的泛資源論調(diào)是認(rèn)識(shí)上的一種偏差，這種偏差很可能將直接導(dǎo)致資源整合工作失去方向感，造成整合的無序、無理與無效，不可取。

　　究竟將什么歸入審計(jì)資源，這不僅僅是個(gè)理論問題，它也是個(gè)實(shí)踐問題。過多的糾纏于純理論性概念，可能反倒失去了探討這個(gè)問題的實(shí)際意義。其實(shí)，現(xiàn)階段最重要的事情就是從眾說紛紜的審計(jì)資源中分離出關(guān)鍵性資源，抓住它、分析它，如此，我們才可能為審計(jì)資源整合工作打下一個(gè)基礎(chǔ)，找到幾個(gè)主攻方向。在我們看來，當(dāng)前，審計(jì)資源中最重要的應(yīng)該是人力資源、信息資源和技術(shù)資源。

　　——人力資源。主要涉及審計(jì)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、人員素質(zhì)、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員或機(jī)構(gòu)之間的統(tǒng)籌分工與協(xié)作，等等。

　　——信息資源。主要涉及信息來源渠道的發(fā)掘、信息的積累、信息的自我利用、信息的對外傳導(dǎo)，等等。

　　——技術(shù)資源。主要涉及計(jì)算機(jī)審計(jì)技術(shù)方法和一般審計(jì)應(yīng)用技術(shù)方法的研究、開發(fā)、應(yīng)用以及推廣，等等。

　　審計(jì)資源整合再認(rèn)識(shí)

　　無原則、想當(dāng)然地進(jìn)行整合，或者是不求甚解地“整合”，審計(jì)管理是搞不上去的。有些所謂的“整合”做法，實(shí)際上只是把一個(gè)時(shí)髦的標(biāo)簽貼在了自家的大門上，任何實(shí)質(zhì)性問題也解決不了。

　　為了能夠有序、有效地整合好審計(jì)資源，首當(dāng)其沖的問題是應(yīng)該遵循什么樣的整合原則的問題。無原則、想當(dāng)然地進(jìn)行整合，或者是不求甚解地“整合”，審計(jì)管理是搞不上去的。比如，某某單位把辦公設(shè)備調(diào)整、更換，某某單位對后勤機(jī)關(guān)進(jìn)行了某項(xiàng)改革，之后，便謂之為整合了審計(jì)資源，等等。這些做法，實(shí)際上只是把一個(gè)時(shí)髦的標(biāo)簽貼在了自家的大門上，任何實(shí)質(zhì)性問題也解決不了。故此，把握原則是必須的，是至關(guān)重要的。從目前的研究狀況看，有三個(gè)原則應(yīng)該是最基本的。

　　——重要性原則。整合審計(jì)資源要根據(jù)本地域經(jīng)濟(jì)環(huán)境、本單位基礎(chǔ)條件和具體情況分別對待，也就是說，不同的審計(jì)單位在對自己的審計(jì)資源狀況進(jìn)行梳理后，選擇那些有益于突出工作重點(diǎn)的、有益于實(shí)現(xiàn)重要工作目標(biāo)的進(jìn)行整合。

　　——高效性原則。整合審計(jì)資源是一個(gè)系統(tǒng)工程，其基本目標(biāo)就是優(yōu)化配置，整合工作就是要把相對獨(dú)立存在、獨(dú)立發(fā)揮作用的諸多要素凝聚成一個(gè)整體，以使之產(chǎn)生1+1>2的規(guī)模效果。

　　——系統(tǒng)性原則。整合審計(jì)資源要分級次循序漸進(jìn)，其發(fā)展軌跡應(yīng)該是階梯式的，不必強(qiáng)求一步成功，但要求方向明確、條理清晰、步履穩(wěn)健。

　　審計(jì)資源整合的急所

　　當(dāng)務(wù)之急是要通盤考慮、全面制定具體的、層次分明的審計(jì)資源整合工作指南，建立起一個(gè)自上而下的、能夠有效協(xié)調(diào)人力、信息、技術(shù)三大資源的操作系統(tǒng)。為此，首先必須明確的問題就是審計(jì)資源整合責(zé)任主體究竟是誰的問題。

　　圍繞如何將有限的審計(jì)資源運(yùn)用得最有成效、運(yùn)用在最能滿足工作要求、最能反映工作業(yè)績的地方，近年來，各級審計(jì)機(jī)關(guān)做了一些有意義的嘗試。

　　大連市審計(jì)局根據(jù)實(shí)際工作調(diào)整管理思路，在信息資源的利用上，首先把信息“數(shù)字化”，為網(wǎng)絡(luò)化作了前期準(zhǔn)備，在全局范圍實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)絡(luò)化”，無紙辦公，搭建信息平臺(tái)。在審計(jì)成果利用、轉(zhuǎn)化方面，與大連市檢察院制定了聯(lián)合辦案的規(guī)章制度，加快了大要案處理的速度和力度。

　　重慶辦在新辦業(yè)務(wù)處室設(shè)置時(shí)，沒有按照審計(jì)署對口設(shè)置，而是僅設(shè)了財(cái)政、金融、經(jīng)貿(mào)三個(gè)處，審計(jì)任務(wù)在這三個(gè)處公開招標(biāo)，農(nóng)林、水利、社保、外資、行政事業(yè)等沒有另設(shè)處室，而是將其業(yè)務(wù)都?xì)w入這三類。從整合審計(jì)資源的角度來看，這既體現(xiàn)了實(shí)事求是的精神，又實(shí)現(xiàn)了高效管理。

　　南京辦對全年審計(jì)項(xiàng)目試行動(dòng)態(tài)管理，構(gòu)建了包括項(xiàng)目名稱、審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)時(shí)間、責(zé)任處室、責(zé)任人員、人員配備等12項(xiàng)指標(biāo)在內(nèi)的審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃管理網(wǎng)絡(luò)圖，對每個(gè)審計(jì)項(xiàng)目的起止時(shí)間和彼此之間的交叉銜接、審計(jì)主要目標(biāo)和質(zhì)量要求、審計(jì)人員的科學(xué)合理搭配等都做出了具體、科學(xué)的規(guī)定和安排。

　　……

　　目前，整合審計(jì)資源的程序已經(jīng)啟動(dòng)，有些問題也已經(jīng)處在嘗試解決之中，但是，現(xiàn)在的最大問題還不在于評價(jià)或比較出誰家的做法更可行、更有效而后推廣之，最大的問題在于整合審計(jì)資源這盤棋是象現(xiàn)在這樣分著下下去還是把它合起來下，換句話說，當(dāng)務(wù)之急是要通盤考慮、全面制定具體的、層次分明的審計(jì)資源整合工作指南，建立起一個(gè)自上而下的、能夠有效協(xié)調(diào)人力、信息、技術(shù)三大資源的操作系統(tǒng)。

　　應(yīng)該說，在某些項(xiàng)目上、某些地區(qū)內(nèi)圍繞于此的探索已經(jīng)率先起步，比如經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，由審計(jì)署牽頭，實(shí)行五部委聯(lián)席會(huì)議制度，自上而下貫徹下去，既能夠提高審計(jì)質(zhì)量，又可以加大審計(jì)力度，同時(shí)，還可以使審計(jì)成果利用達(dá)到最大化。再如，孝感市審計(jì)局打破行政區(qū)劃和行業(yè)管理權(quán)屬的界限，在全市區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了市縣兩級資源重組，上下聯(lián)動(dòng)，協(xié)調(diào)配合，整體推進(jìn)。市局對審計(jì)人員統(tǒng)一調(diào)度，在時(shí)間安排上統(tǒng)一進(jìn)度，在審計(jì)內(nèi)容上統(tǒng)一方案實(shí)施，在定性處理上統(tǒng)一口徑尺度，在上報(bào)落實(shí)上加大力度，使全市8個(gè)審計(jì)機(jī)關(guān)形成了一個(gè)整體、一股合力。

　　然而，從目前的情況看，無論是整合人力資源還是信息資源抑或是技術(shù)資源，其層面大多也還僅僅限于某一個(gè)局部，而要實(shí)現(xiàn)上下級之間、同級之間的聯(lián)動(dòng)，僅靠部分單位的、分散的摸索還不可能實(shí)現(xiàn)。另外，我們目前所做的僅僅是緩和了審計(jì)資源不足與浪費(fèi)的矛盾，而這距離我們的最終目標(biāo)還遠(yuǎn)得很。眼下，我們最急于明確的其實(shí)就是審計(jì)資源整合責(zé)任主體是誰的問題，我們相信，這個(gè)問題解決了，其他的問題就一定好解決了。

　　相關(guān)信息

　　整合審計(jì)資源的做法

　　集中優(yōu)勢兵力，采用大兵團(tuán)協(xié)同作戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)人員力量整合。打破處室界限，集中辦內(nèi)業(yè)務(wù)骨干，有針對性地查處重點(diǎn)、熱點(diǎn)問題，揭露行業(yè)、系統(tǒng)的管理薄弱環(huán)節(jié)和弊端，實(shí)踐證明是行之有效的。如2000年江西國債審計(jì)、?？陉P(guān)稅審計(jì)，2001年廣東出入境檢驗(yàn)檢疫財(cái)務(wù)收支審計(jì)、云南國債審計(jì)、貴州財(cái)政決算審計(jì)，2002年的湖南地稅調(diào)查、廣東省國土資金審計(jì)調(diào)查，以及今年的電力系統(tǒng)審計(jì)等都采用了負(fù)責(zé)處室牽頭，其他幾個(gè)處室成建制參與配合進(jìn)行審計(jì)的方式，利用各個(gè)審計(jì)項(xiàng)目安排的時(shí)間差，集中力量進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)，收效良好，查出了一批大案要案。

　　——摘自廣州辦《關(guān)于整合審計(jì)資源的調(diào)研報(bào)告》

　　整合審計(jì)資源的建議

　　繼續(xù)加大計(jì)算機(jī)審計(jì)等先進(jìn)審計(jì)技術(shù)方法的開發(fā)應(yīng)用力度。在計(jì)算機(jī)審計(jì)的開發(fā)研究方面，對于大型的審計(jì)軟件，如金融審計(jì)、企業(yè)審計(jì)、財(cái)政審計(jì)的國稅、海關(guān)等行業(yè)的計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)系統(tǒng)，建議審計(jì)署突出重點(diǎn)、集中力量、統(tǒng)一組織研究開發(fā)，成熟一個(gè)推行一個(gè)，并在應(yīng)用中完善提高，以節(jié)約研發(fā)成本、打造精品；對于小型審計(jì)模塊，應(yīng)在審計(jì)署的統(tǒng)一指導(dǎo)下，鼓勵(lì)各級審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)揮主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性，在審計(jì)實(shí)踐中開發(fā)應(yīng)用，并由審計(jì)署選擇一些比較成熟的審計(jì)模塊在系統(tǒng)內(nèi)推廣。

　　——摘自武漢辦《關(guān)于整合審計(jì)資源的調(diào)研報(bào)告》

　　整合審計(jì)資源的難點(diǎn)

　　在實(shí)地調(diào)研中我們了解到，在審計(jì)實(shí)施過程中，為實(shí)現(xiàn)一個(gè)審計(jì)目標(biāo)，需要到其他單位取得相關(guān)的審計(jì)證據(jù)，特別是延伸取證往往比較困難。主要表現(xiàn)在，如果要對某個(gè)單位進(jìn)行審計(jì)處罰，必須符合審計(jì)程序，事先下發(fā)審計(jì)通知。但是以投資處為例，通常只能對建設(shè)單位下達(dá)通知書，其他監(jiān)理、設(shè)計(jì)、施工等單位，由于事先不能確定哪些單位需要延伸，所以不能逐一下發(fā)，而一旦需要延伸審計(jì)時(shí)，某些單位會(huì)提出按程序出示對該單位的審計(jì)通知書等文件，否則不愿意配合，而且在延伸審計(jì)后，即使發(fā)現(xiàn)問題，因缺少程序，易在復(fù)議或訴訟中敗訴，所以也不敢輕易處理。

　　——摘自沈陽辦《關(guān)于整合審計(jì)資源的調(diào)研報(bào)告》