為了深化部門預(yù)算執(zhí)行審計，今年八月李金華審計長代表署黨組在全國審計工作座談會上對派出審計局今后三到五年審計工作提出如下目標(biāo)：“預(yù)算執(zhí)行審計工作要以鄧小平理論和江澤民‘三個代表’重要思想為指導(dǎo)，按照‘依法審計、服務(wù)大局、圍繞中心、突出重點、求真務(wù)實’的工作方針，全面落實審計法賦予的審計職責(zé)，在整頓經(jīng)濟秩序，規(guī)范預(yù)算管理，促進(jìn)財政體制改革，加強廉政建設(shè)等方面發(fā)揮積極的作用”，“通過經(jīng)常性的審計監(jiān)督，一是摸清家底，揭露查處重大違法違紀(jì)問題，使預(yù)算管理中的重大問題逐年減少；二是規(guī)范財政管理，促進(jìn)財政體制改革不斷深化；三是提高財政資金使用效益。對中央部門預(yù)算執(zhí)行審計，要通過經(jīng)常性的審計監(jiān)督，在三到五年內(nèi)，使中央一級預(yù)算單位基本不再出現(xiàn)重大的違法違紀(jì)問題，二、三級預(yù)算單位的違法違紀(jì)問題明顯減少；對中央部門全部實行決算審簽?！北疚臄M就如何貫徹落實上述審計目標(biāo)，提出幾點想法。

　　一、對國務(wù)院部門的全部財政財務(wù)收支和財務(wù)狀況進(jìn)行審計

　　部門預(yù)算執(zhí)行審計，故名思義，一般指審計機關(guān)依法按照財政部批準(zhǔn)的部門年度預(yù)算及相關(guān)財經(jīng)法規(guī)，對政府部門年度預(yù)算的執(zhí)行及其確認(rèn)、計量、記錄、報告情況進(jìn)行的審核督查。按照署定深化預(yù)算執(zhí)行審計目標(biāo)，派出審計局今后三到五年的審計工作要聚焦于摸清家底、規(guī)范財政管理、提高財政資金使用效益和審簽部門決算，審計范圍就不能圍于年度預(yù)算執(zhí)行審計的范圍，應(yīng)當(dāng)擴展到部門全部財政財務(wù)收支和資產(chǎn)負(fù)債凈資產(chǎn)，以及相關(guān)的經(jīng)濟活動。

　　因為，國務(wù)院各部門的“家底”，不單指當(dāng)期預(yù)算收支，還應(yīng)當(dāng)包括未納入預(yù)算的其他財務(wù)收支和財務(wù)狀況，以及影響部門財政財務(wù)收支、財務(wù)狀況及資金使用效果的各種因素；部門年度決算，按理也不能局

　　限于反映當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行活動和結(jié)果，而應(yīng)當(dāng)完整連續(xù)真實地反映政府部門全部財務(wù)活動和資產(chǎn)負(fù)債凈資產(chǎn)。特別是政府部門擁有辦公樓、辦公設(shè)施及職工宿舍等國有資產(chǎn)的使用權(quán)和管理權(quán)，不少部門還受政府委托代行財政預(yù)算分配和對巨額國有資產(chǎn)所有權(quán)和收益權(quán)的管理職能。如果僅僅審計部門年度預(yù)算執(zhí)行情況，就無法實現(xiàn)上述署定審計目標(biāo)。所以，深化部門預(yù)算執(zhí)行審計，應(yīng)當(dāng)擴展當(dāng)前預(yù)算執(zhí)行審計范圍，從制度上明確對部門全部財政財務(wù)收支和財務(wù)狀況進(jìn)行審計檢查，督促政府部門遵循會計法、預(yù)算法和行政事業(yè)單位財會制度的規(guī)定，真實全面完整連續(xù)地記錄和反映預(yù)算執(zhí)行、其他財務(wù)活動情況及財務(wù)狀況，尤其是分配、使用和管理國有資產(chǎn)權(quán)益及保值增值情況，促進(jìn)財政資源配置優(yōu)化，提高財政資金和國有資產(chǎn)的使用效益。

　　二、著力推動細(xì)化部門支出預(yù)算改革

　　細(xì)化部門支出預(yù)算改革，是全國人大和國務(wù)院批準(zhǔn)審計署建議，決定推行的一項重大財政支出管理體制改革。1996年，審計署針對預(yù)算執(zhí)行審計中發(fā)現(xiàn)的財政資金分配不規(guī)范、隨意性大等突出問題，向國務(wù)院和全國人大提出細(xì)化預(yù)算編制、實行部門預(yù)算的建議。1998年得到批準(zhǔn)。財政部積極組織改革試點，以最近出臺中央部門基本支出管理辦法和專項支出管理辦法為標(biāo)志，這項改革開始步入制度化階段。根據(jù)發(fā)展計劃審計局近期對國家計委和國家統(tǒng)計局細(xì)化預(yù)算改革情況調(diào)查結(jié)果，改革取得了明顯成效。國家計委降低了預(yù)留年中分配中央預(yù)算內(nèi)基建投資的比例，既保汪宏觀調(diào)控的需要，又強化了預(yù)算約束和預(yù)算分配的透明度，有利于中央各部門和各級地方政府及計劃單列國有企事業(yè)單位從分項目、分指標(biāo)、分投資、“跑部錢進(jìn)”等繁忙事務(wù)中解脫出來；國家統(tǒng)計局改變了過去多頭籌資、分散管理財政預(yù)算的局面，減少了經(jīng)費間相互擠占挪用現(xiàn)象，有利于提高財政資金的綜合使用效益，改革至現(xiàn)出從機制上和源頭上促進(jìn)財政資金的有效配置、有效使用和有效管理的作用。同時，審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，細(xì)化部門預(yù)算改革出現(xiàn)不少問題和難點，如由于財務(wù)管理層次多、資金供需矛盾突出、地區(qū)間財力不平衡及擬建項目前期準(zhǔn)備不充分等原因，有的部門仍層層代編預(yù)算，沿用“基數(shù)法”分配預(yù)算，預(yù)留或虛列專項支出預(yù)算，在一定程度上同財政部有關(guān)規(guī)定“貌合神離”，有的甚至出現(xiàn)新的分配不公、苦樂不均。

　　因此，著力推動細(xì)化部門支出預(yù)算改革落實到位，是當(dāng)前派出審計局深化預(yù)算執(zhí)行審計、實現(xiàn)署定審計目標(biāo)的一項艱巨緊迫任務(wù)。推動細(xì)化部門支出預(yù)算改革到位，要在充分調(diào)查研究基礎(chǔ)上，結(jié)合經(jīng)常性審計，對照財政部門有關(guān)年度預(yù)算編制要求和新出臺的部門基本支出管理辦法和專項支出管理辦法，檢查所轄部門細(xì)化預(yù)算改革情況，及時發(fā)現(xiàn)改革中出現(xiàn)的新情況新問題，分析原因，從完善政策、健全體制的角度提出相應(yīng)的對策建議。當(dāng)前國務(wù)院各部門普遍遇到的難點，主要是缺乏編制專項支出的依據(jù)，包括及時確定支出專項和科學(xué)制定支出定額兩方面，各部門都沒有足夠的經(jīng)驗數(shù)據(jù)作參照，有的部門以此為由違法虛列或預(yù)留預(yù)算。派出審計局可以通過審計和審計分析，幫助部門尋找本單位年度專項任務(wù)變動規(guī)律，參照國家建設(shè)項目審批或世界銀行貸款項目立項程序，建立滾動式備選項目庫，保證管理層作出科學(xué)的選項決策，同時幫助部門摸索專項支出中相對常量和變量的規(guī)律。對常量部分可以提前安排，對無法確定的變量部分可以研究實事求是的解決辦法。

　　由于編制預(yù)算的程序、方法及依據(jù)處在探索階段，財政部批復(fù)的部門預(yù)算很可能存在一些缺陷，審計中出現(xiàn)用其他標(biāo)準(zhǔn)替代財政部批復(fù)預(yù)算作為審計依據(jù)、或?qū)⒅攸c轉(zhuǎn)向?qū)徳u部門預(yù)算的苗頭，這種做法不符合依法審計原則，因此，審計過程中要注意把握四個界限：一是財政部批復(fù)的部門預(yù)算就是預(yù)算執(zhí)行審計的法定依據(jù)，不能用其他標(biāo)準(zhǔn)替代財政部批復(fù)的預(yù)算來衡量部門預(yù)算執(zhí)行情況，如果財政部批復(fù)的預(yù)算不合理，應(yīng)分析原因提出改進(jìn)建議，完善預(yù)算管理制度；二是要通過預(yù)算執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的問題，查找部門預(yù)算中是否存在不科學(xué)不合理不準(zhǔn)確不適用的預(yù)算編制依據(jù)及原因，提出改進(jìn)預(yù)算編制工作的建議，不宜超越預(yù)算執(zhí)行階段去審評部門編制預(yù)算過程中尚未確定事項；三要處理好公平與效率的關(guān)系，既要防止部門之間和部門內(nèi)不同單位之間苦樂不均，又要反對絕對平均主義；四要嚴(yán)格區(qū)分違反財經(jīng)紀(jì)律行為與改革過程中出現(xiàn)的新情況新問題的界限，既要嚴(yán)格執(zhí)法，又要實事求是。

　　三、按照改革開放的客觀要求及時調(diào)整審計方八

　　隨著改革開放的深入，我國經(jīng)濟體制改革進(jìn)入新的發(fā)展階段，以市場配置資源為主的社會主義市場經(jīng)濟體制格局基本形成，政府的經(jīng)濟管理職能由過去統(tǒng)管統(tǒng)包轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控為主，當(dāng)前面臨一系列與中央財政分配和預(yù)算執(zhí)行密切相關(guān)的重大問題，如投資與消費比例，國民收入分配，農(nóng)民增收，國企改革，社會保障機制，國內(nèi)外債務(wù)，西部開發(fā)等，也面臨經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌期特有的經(jīng)濟秩序混亂的局面。同時，國民經(jīng)濟同國際經(jīng)濟的聯(lián)系更加緊密，國際市場和外需的變化對確定國民經(jīng)濟發(fā)展速度和優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)具有舉足輕重影響，如1997年突然發(fā)生的“東南亞金融危機”以及由此造成的外需急速收縮，使我國政府不得不在1998年決定實行擴張性財政政策。我國加入WTO以后，對外經(jīng)濟聯(lián)系狀況對宏觀經(jīng)濟和國家財政的影響將更加直接，政府必須適時地進(jìn)行宏觀調(diào)控，才能趨利避害。面臨經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌和對外經(jīng)濟聯(lián)系緊密的改革開放新形勢，國家審計機關(guān)對構(gòu)成國民經(jīng)濟基礎(chǔ)和宏觀調(diào)控實力的中央財政預(yù)算收支進(jìn)行審計，在評價依據(jù)、審計內(nèi)容和審計方法等方面都要作相應(yīng)調(diào)整和創(chuàng)新，與時俱進(jìn)，如審計預(yù)留年中分配財政資金時，既要依據(jù)預(yù)算法和細(xì)化預(yù)算規(guī)定，又要考慮在復(fù)雜的國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境下政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的需要；再如審計國債投資分配時，既要注意其拉動內(nèi)需、加強基礎(chǔ)設(shè)施等公益建設(shè)及緩沖出口減速的正面效益，也要注意有無擠出民間投資或降低投資效率的負(fù)面影響，等等。不然，審計結(jié)論難以客觀準(zhǔn)確，審計建議難免脫離實際，審計質(zhì)量難以逐步提高，審計作用難以有效發(fā)揮。

　　為了適應(yīng)改革開放新形勢的客觀要求，派出審計局應(yīng)積極探索，努力實踐。除了堅持以打假治亂、治理秩序為目標(biāo)的真實合規(guī)審計之外，還要開展以促進(jìn)在改革開放新形勢下提高財政資金分配和使用效益為目標(biāo)的效益審計。派出審計局要學(xué)習(xí)掌握市場經(jīng)濟體制下和開放經(jīng)濟環(huán)境中宏觀經(jīng)濟管理的理論知識，學(xué)習(xí)掌握各國政府在處理突發(fā)事件方面的典型案例，學(xué)習(xí)掌握先進(jìn)適用的宏觀經(jīng)濟分析方法，關(guān)注和敏感國內(nèi)外經(jīng)濟運行情況對我國財政的影響，廣泛收集國家宏觀調(diào)控政策和相關(guān)財經(jīng)法規(guī)，研究確定審計分析指標(biāo)及應(yīng)采集的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。組織實施部門預(yù)算執(zhí)行審計時，要按照全國人大、政府和社會普遍關(guān)心的焦點問題，結(jié)合審計對象的實際情況，選擇審計重點，運用上述理論、方法和信息，精心設(shè)計和認(rèn)真實施預(yù)算執(zhí)行審計方案，通過對部門預(yù)算分配、預(yù)算執(zhí)行、其他財務(wù)收支和財務(wù)狀況的審計，分析評價其真實合法效益，發(fā)現(xiàn)和揭露問題，提出改進(jìn)建議，為政府實施有效的宏觀調(diào)控發(fā)揮審計應(yīng)有作用。

　　四、堅持“全面審計、突出重點”的方針

　　按照國民經(jīng)濟發(fā)展和財政管理體制改革趨勢估計，預(yù)算執(zhí)行審計任務(wù)將愈來愈繁重。一是中央財政預(yù)算內(nèi)收支隨著經(jīng)濟增長逐年增加，2000年全國財政收入超過10000億，今年上半年，全國財政收入完成7800多億元，比去年同期增收26％，預(yù)計“十五”期間財政收支穩(wěn)定增長；二是積極財政政策將連續(xù)，國債發(fā)行總量仍保持相當(dāng)規(guī)模；三是1998年以來國家投資5100億國債建設(shè)的一大批農(nóng)林水利、能源、鐵路交通、城市建設(shè)、通訊、科教、農(nóng)網(wǎng)改造等基礎(chǔ)設(shè)施項目，近兩年將陸續(xù)完工決算；四是預(yù)算外收支和政府基金收支將逐步納入財政預(yù)算收支總盤子，實行統(tǒng)一管理；五是政府和社會對政府審計的期望不斷上升；六是審計難度增加。違法違紀(jì)行為更加隱蔽，手段更加高明。承擔(dān)部門預(yù)算執(zhí)行審計任務(wù)的各派出審計局，在人力資源有限條件下，必須堅持“全面審計、突出重點”的工作方針，才能提高審計效率，實現(xiàn)“在三到五年內(nèi)，使中央一級預(yù)算單位基本不再出現(xiàn)重大的違法違紀(jì)問題，二、三級預(yù)算單位的違法違紀(jì)問題明顯減少”的署定目標(biāo)。

　　“全面審計、突出重點”，首先要保證一定的審計監(jiān)督面。沒有數(shù)量，就沒有質(zhì)量。對一級預(yù)算單位和重點二級預(yù)算單位應(yīng)堅持每年審計一至兩次。對其他在京二、三級預(yù)算單位，可按風(fēng)險程度排序，每年審計一次或二、三年輪審一次。組織實施審計過程中，要以預(yù)算法、會計法、全國人大和國務(wù)院批準(zhǔn)的年度預(yù)算及財政部批復(fù)的部門預(yù)算和專項預(yù)算、法定預(yù)算分配程序、行政事業(yè)單位財會制度及相關(guān)財經(jīng)法規(guī)等為依據(jù)，選準(zhǔn)重點資金和重點內(nèi)容。根據(jù)最近預(yù)算支出管理體制改革對國務(wù)院部門財會工作的影響，圍繞實現(xiàn)審計目標(biāo)，可考慮下列審計重點：

　　在預(yù)算分配方面，要在核實有關(guān)記錄的基礎(chǔ)上，檢查有專項預(yù)算分配權(quán)和系統(tǒng)內(nèi)預(yù)算分配權(quán)的部門，分配規(guī)模、結(jié)構(gòu)、投向、預(yù)留比例、程序等是否合規(guī)，投資計劃（預(yù)算）是否細(xì)化到項目或項目單位。重點檢查有無違反公平、公開、公正原則和法定程序，暗箱操作，利用權(quán)力向本系統(tǒng)本部門傾斜，越權(quán)化整為零審批項目，“曲線”為親屬、朋友安排投資，以權(quán)謀私或諜小集團利益；有無分散使用國家財力，撒胡椒面，造成資源配置不公平和低效率。要通過延伸審計檢查投資項目單位資金使用情況，有無將國家的資本性投資作為費用支出核銷，有無將國家投資轉(zhuǎn)作企事業(yè)單位或非國有資產(chǎn)，有無濫用、擠占挪用、損失浪費國家投資等問題。對國債投資分配要特別關(guān)注。國債是花子孫的錢，是延期的稅收，影響財政和國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展與社會對政府的信心。審計時要注意檢查評價國債規(guī)模和投資結(jié)構(gòu)的合理性，有無投資效率下降和擠出民間投資問題。

　　在預(yù)算收入方面，要檢查收到財政撥款及專項存款利息是否及時如實入賬，使用的會計科目是否正確，有無將預(yù)算內(nèi)收入轉(zhuǎn)移預(yù)算外，設(shè)賬外賬和小金庫。要檢查財政部批復(fù)預(yù)算和撥付預(yù)算資金的及時性。

　　在預(yù)算支出方面，要在審評支出管理和核實各項支出確認(rèn)、計量、記錄和報告真實性基礎(chǔ)上，檢查經(jīng)財政部批復(fù)的預(yù)算是否體現(xiàn)預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌安排的原則，向下級單位批復(fù)預(yù)算和撥付資金情況，以及本級各項支出的合規(guī)性和有效性。（1）對人員經(jīng)費、公用經(jīng)費等基本支出，要按照各部門編制、實有人數(shù)、職能和事權(quán)，審評預(yù)算安排和預(yù)算執(zhí)行情況，注意支出定額的合理性。防止由于基本支出預(yù)算低估或高估導(dǎo)致新一輪擠占挪用其他財政資金或改變基本支出用途，防止有權(quán)部門和擁有較多公共資產(chǎn)的單位得到更多的更新維護(hù)等財政補助，形成新的分配不公，提高財政資金配置的公平與效率。（2）對科研、基建、設(shè)備購置等專項支出，要檢查支出用途和支出標(biāo)準(zhǔn)的合規(guī)性，重點審查辦公摟、大型辦公設(shè)備及大宗辦公用品的購建、更新、修繕等購建程序、支出項目及會計核算的合規(guī)性，有無暗箱操作、索賄受賄、營私舞弊，有無以分包方式逃避執(zhí)行政府采購制度，有無改變預(yù)算規(guī)定用途滯留、克扣、擠占、挪用其他專項資金，有無超范圍超標(biāo)準(zhǔn)開支項目，有無攀比奢華和損失浪費，有無異常和大額超概預(yù)算情況，有無及時記錄固定資產(chǎn)會計賬和實物賬。要檢查有無無計劃、無預(yù)算或向非預(yù)算單位撥付財政專項資金問題。要檢查有無以撥款名義將財政專項資金轉(zhuǎn)移到下級預(yù)算單位或外單位代管，改變用途，任意支用，逃避監(jiān)督。（3）對受國務(wù)院委托代行財政資金轉(zhuǎn)拔及巨額國有資產(chǎn)管理職能的部委，要檢查其撥付財政資金和國有資產(chǎn)價值與實物賬目，審評其及監(jiān)管責(zé)任履行，確保國有資產(chǎn)所有權(quán)和收益權(quán)完整無損。近年內(nèi)，由國務(wù)院各部門主管的一大批國債建設(shè)項目將陸續(xù)竣工驗收，各派出審計局可以配合審計署，參與對重點項目竣工決算審計和后評價審計，從中發(fā)現(xiàn)中央部門在會計核算和資金與資產(chǎn)管理方面在薄弱環(huán)節(jié)，促進(jìn)改革和完善。（4）要匯總分析各部門專項支出規(guī)模和人均水平，審評成本效果。

　　在預(yù)算外收支和其他財政收支方面，要檢查預(yù)算外收入和其他財務(wù)收支是否如實入賬，國有權(quán)益是否明確，支出是否合規(guī)，其中預(yù)算外收支是否嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”規(guī)定，其他收入是否依法計繳各項稅款。重點檢查有無轉(zhuǎn)移挪用預(yù)算外收入和其他收入，私設(shè)小金庫、賬外賬，濫發(fā)錢物，偷逃稅款。

　　在資產(chǎn)負(fù)債凈資產(chǎn)（損益）方面，要以維護(hù)國有資產(chǎn)安全、權(quán)益明確、核算合規(guī)為目標(biāo)，重點檢查銀行存款、各類結(jié)存資金、暫收暫付（債權(quán)債務(wù)）和國有資產(chǎn)管理。要在檢查內(nèi)控制度健全有效性基礎(chǔ)上，逐項檢查銀行賬戶收支的真實合規(guī)性，注意進(jìn)出賬號、進(jìn)出時間、支出的依據(jù)等是否合法合規(guī)，總分類賬、明細(xì)賬和銀行對賬單是否一致，有無出借銀行賬戶行為，有無多頭開戶問題，各類支票、匯單等憑證的管理和使用有否有嚴(yán)格的審批手續(xù)。要檢查各類結(jié)存資金的會計處理合規(guī)性，有無將財政專項撥款結(jié)余長期掛賬不決，或者轉(zhuǎn)為其他收入，未經(jīng)批準(zhǔn)隨意動用；要檢查暫收暫付或債權(quán)債務(wù)的權(quán)益是否明確，發(fā)生的依據(jù)是否真實合規(guī)，長期掛賬是否及時清理，沖銷債權(quán)有無嚴(yán)格的審批手續(xù)。要重點檢查國有資產(chǎn)，注意辦公樓、職工宿舍、辦公設(shè)施等資產(chǎn)是否如實記錄固定資產(chǎn)會計賬和實物賬，有無借機構(gòu)改革轉(zhuǎn)移、分解或銷除國有資產(chǎn)權(quán)益；注意出租辦公樓等國有資產(chǎn)有無辦理報批手續(xù)，以及收繳和使用國有資產(chǎn)占用費情況；檢查對所屬單位國有資產(chǎn)監(jiān)管情況，有無將國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到所屬單位，變相私分，或造成損失，有無借破產(chǎn)、重組等方式掩蓋國有資產(chǎn)損失浪費和貪污私分。對需要審簽?zāi)甓葲Q算草案的中央部門，審計時，還要全面檢查匯總編制系統(tǒng)財務(wù)決算的依據(jù)，亦即下級預(yù)算單位決算的真實性和完整性，審評匯總編制財務(wù)決定草案的程序是否合規(guī)，審評資金收支和存量結(jié)構(gòu)是否合理。要注意有無經(jīng)逐級匯總后抵消正負(fù)差異而掩蓋問題，有無人為調(diào)整決算草案，有無弄虛作假等問題。

　　要發(fā)揮派出審計局對所轄部門實施持續(xù)審計的優(yōu)勢，注意積累和掌握被審部門預(yù)算執(zhí)行、其他財務(wù)收支和財務(wù)狀況的歷史資料，進(jìn)行分析研究，探索特‘點和規(guī)律，發(fā)現(xiàn)加強管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有針對性地提出改進(jìn)建議，促進(jìn)規(guī)范管理，幫助被審單位健全內(nèi)部監(jiān)督制約管理機制，實現(xiàn)“使中央一級預(yù)算單位基本不再出現(xiàn)重大的違法違紀(jì)問題，二、三級預(yù)算單位的違法違紀(jì)問題明顯減少”的審計目標(biāo)。

　　長則應(yīng)負(fù)分管這方面工作的主管責(zé)任。四是對黨委集體研究決定的事情出現(xiàn)違法違紀(jì)問題，黨委書記應(yīng)負(fù)主管責(zé)任，而提議人應(yīng)負(fù)直接責(zé)任。