一、目前我國(guó)稅收優(yōu)惠政策存在的主要問(wèn)題

　　1994年，我國(guó)的稅制改革曾對(duì)稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行了全面清理，但科學(xué)、規(guī)范、高效的稅收優(yōu)惠政策體系仍沒(méi)有真正建立起來(lái)。當(dāng)前我國(guó)稅收優(yōu)惠政策方面還存在著很多問(wèn)題，大致可以概括為：規(guī)模過(guò)于龐大，目標(biāo)過(guò)于寬泛，手段過(guò)于簡(jiǎn)單，管理過(guò)于松弛。具體而言，主要有以下幾個(gè)方面：

　　1.稅收優(yōu)惠的范圍過(guò)寬、規(guī)模過(guò)大。在目前中國(guó)的稅收制度中，按稅種劃分，不論是直接稅還是間接稅，都存在著稅收優(yōu)惠的內(nèi)容。從三大產(chǎn)業(yè)看，目前都有稅收優(yōu)惠內(nèi)容。具體而言，第一產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的農(nóng)、林牧、漁各業(yè)均有稅收優(yōu)惠；第二產(chǎn)業(yè)的原材料工業(yè)、能源工業(yè)、部分加工工業(yè)均有稅收優(yōu)惠；第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部除娛樂(lè)業(yè)外，其他產(chǎn)業(yè)均有稅收優(yōu)惠。從地域來(lái)看，東部沿海地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)都有稅收優(yōu)惠。從理論上講，稅收優(yōu)惠制度作為非基準(zhǔn)稅收制度，應(yīng)處于從屬地位。但從實(shí)際情況看，稅收優(yōu)惠的具體規(guī)定幾乎滲透到了基準(zhǔn)稅收制度的所有要素，以至于不了解稅收優(yōu)惠制度就無(wú)法真正了解整個(gè)稅收制度。有人估算，從規(guī)模上看，現(xiàn)行稅收優(yōu)惠的規(guī)模已經(jīng)達(dá)到并超過(guò)了由基準(zhǔn)稅收制度帶來(lái)的稅收收入的規(guī)模；其中，商品稅的稅收優(yōu)惠與商品稅的收入大體相當(dāng)，所得稅的稅收優(yōu)惠則大大超過(guò)了所得稅的收入規(guī)模。寬范圍、大規(guī)模的稅收優(yōu)惠，導(dǎo)致了稅收優(yōu)惠的“普惠制”，不僅減少了稅收收入，扭曲了商品的不同比價(jià)關(guān)系，造成了效率的損失，同時(shí)也加大了稅收征管的難度，增加了稅收的遵從成本。

　　2.稅收優(yōu)惠的政策目標(biāo)過(guò)于寬泛，導(dǎo)向作用不清晰。中國(guó)目前的稅收優(yōu)惠政策目標(biāo)是多極的。具體有，以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)科技進(jìn)步，吸引外商投資，擴(kuò)大商品出口，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，以保障計(jì)劃生育，促進(jìn)文化、教育、衛(wèi)生、體育、環(huán)保事業(yè)發(fā)展為主要內(nèi)容的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，以政治、軍事、外交等其他領(lǐng)域發(fā)展為主要內(nèi)容的其他目標(biāo)。比如，按照產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)要求，第二產(chǎn)業(yè)中的加工工業(yè)得到的稅收優(yōu)惠最少；而按照促進(jìn)科技進(jìn)步、利用外資、擴(kuò)大出口的要求，加工工業(yè)要享受較多的稅收優(yōu)惠。目前的現(xiàn)實(shí)是，外商投資首選東部沿海地區(qū)。按照協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，應(yīng)加快中西部地區(qū)發(fā)展，自然中西部地區(qū)企業(yè)要享受較多的稅收優(yōu)惠；而按照鼓勵(lì)外商投資的目標(biāo)要求，東部地區(qū)企業(yè)事實(shí)上享受了較多的稅收優(yōu)惠。在多目標(biāo)同時(shí)存在并且彼此存在一定的交叉關(guān)系時(shí)，要實(shí)現(xiàn)政策的預(yù)期目標(biāo)，掌握不同政策手段出臺(tái)的先后順序至關(guān)重要。否則，多政策目標(biāo)同時(shí)發(fā)生作用，極易發(fā)生顧此失彼現(xiàn)象。由于復(fù)合政策目標(biāo)不可避免地有互相抵消的作用，從稅收優(yōu)惠上向外界傳遞的政策導(dǎo)向是模糊不清的，微觀市場(chǎng)主體很難辨清政府在某一時(shí)刻的真實(shí)意圖。

　　3.稅收優(yōu)惠政策手段以直接優(yōu)惠為主，相對(duì)單一?？v觀我國(guó)的稅收優(yōu)惠，常見(jiàn)的方式主要是免稅、減稅、退稅等直接方式，利用稅收扣除、抵免、加速折舊等間接方式很少。一般而言，直接優(yōu)惠方式對(duì)納稅人爭(zhēng)取優(yōu)惠的激勵(lì)作用較大，容易產(chǎn)生某種隨意性，有“尋租”的可能；間接優(yōu)惠方式對(duì)納稅人調(diào)整生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的激勵(lì)作用較大，代表一定的法制性，一般具有政策穩(wěn)定性。在稅收優(yōu)惠制度較為健全的成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，一般以間接優(yōu)惠為主，直接優(yōu)惠為輔。這從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明了我國(guó)規(guī)范稅收優(yōu)惠依然任重而道遠(yuǎn)。

　　4.稅收優(yōu)惠的管理過(guò)于松弛，各地不同程度地存在著“優(yōu)惠大戰(zhàn)”現(xiàn)象。從管理主體來(lái)看，中國(guó)是一個(gè)稅法制定權(quán)高度集中的國(guó)家，稅收優(yōu)惠的管理權(quán)也不例外。從名義上講，稅收優(yōu)惠的管理權(quán)高度集中于中央，地方政府一般沒(méi)有稅收優(yōu)惠的制定權(quán)。但從實(shí)際執(zhí)行來(lái)看，幾乎各層級(jí)的政府都或多或少地制定了部分稅收優(yōu)惠項(xiàng)目。即使在中央，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、海關(guān)總署、國(guó)務(wù)院關(guān)稅稅則委員會(huì)等都有權(quán)制定部分稅收優(yōu)惠規(guī)定，并且?guī)缀跎婕八卸惙N。因此很難保障政府各部門間以及上下級(jí)政府間的稅收優(yōu)惠目標(biāo)是完全一致的，管理主體之間的利益目標(biāo)彼此不能相容是很自然的事情，于是經(jīng)常爆發(fā)不同地方間的稅收優(yōu)惠“大戰(zhàn)”。從管理過(guò)程來(lái)看，有關(guān)項(xiàng)目的審批、項(xiàng)目執(zhí)行情況的檢查、項(xiàng)目最終效益的評(píng)價(jià)、相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)發(fā)布等，都沒(méi)有形成統(tǒng)一規(guī)范的一整套制度，基本上使稅收優(yōu)惠處于放任自流狀態(tài)。盡管稅收優(yōu)惠屬于另外一種意義的財(cái)政支出，但稅收優(yōu)惠并沒(méi)有納入到財(cái)政預(yù)算管理中，各級(jí)政府對(duì)此很難進(jìn)行有效控制。由于管理主體無(wú)需承擔(dān)決策失誤的責(zé)任，極易誘發(fā)隨意決策行為。同時(shí)，松懈的管理也不利于有關(guān)各方對(duì)稅收優(yōu)惠決策與執(zhí)行的監(jiān)督，很難保障預(yù)期目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

　　此外，過(guò)多過(guò)濫過(guò)松的稅收優(yōu)惠，還破壞了平等競(jìng)爭(zhēng)的稅收秩序，扭曲了依法治稅的環(huán)境，使得稅制結(jié)構(gòu)過(guò)于復(fù)雜化，為“設(shè)租”、“尋租”提供了可能，與我國(guó)加入WTO后政府公共管理所應(yīng)具備的透明性原則、可預(yù)見(jiàn)性原則精神相悖，從根本上講不利于加快稅收的法制化進(jìn)程。

　　二、中國(guó)建立稅式支出制度的必要性和可行性分析

　　在通常的觀念中，站在納稅人的角度，稅收優(yōu)惠一直被當(dāng)作政府給予的恩賜；而站在政府的角度，可以將稅收優(yōu)惠視為政府收入的抵減，進(jìn)而將其視為一種特殊的財(cái)政支出；于是就引出了稅式支出的概念。所謂稅式支出，指政府為實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)，通過(guò)對(duì)基準(zhǔn)稅制的背離，給予納稅人的優(yōu)惠安排。稅式支出概念的提出是對(duì)稅收優(yōu)惠管理的深化，它使政府從單純稅收優(yōu)惠條款的制定實(shí)施來(lái)對(duì)優(yōu)惠對(duì)象加以控制和監(jiān)督，發(fā)展到以預(yù)算形式對(duì)優(yōu)惠總量進(jìn)行控制以及對(duì)優(yōu)惠結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。一方面可以促使納稅主體明確所享受優(yōu)惠的來(lái)源，重視政府與自身發(fā)展的關(guān)系，另一方面可以規(guī)范政府行為，提高有關(guān)部門依法制定、實(shí)施稅收優(yōu)惠政策的責(zé)任感。稅式支出制度則指實(shí)現(xiàn)這種優(yōu)惠安排的制度體系和相應(yīng)的管理制度，主要指稅式支出的預(yù)算管理。完整的稅式支出制度包括稅式支出的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模、效益評(píng)價(jià)、統(tǒng)計(jì)等。稅式支出制度為稅收優(yōu)惠的管理提供了新的思路和方法，并作為一種財(cái)政分析工具而為大多數(shù)國(guó)家所采用。從稅收優(yōu)惠到稅式支出概念的轉(zhuǎn)換，是理論認(rèn)識(shí)的質(zhì)的飛躍，這意味著稅收不僅被作為政府取得財(cái)政收入的工具而存在，而且還可以作為政府的一項(xiàng)支出計(jì)劃，作為政府直接支出、信貸或其他政策工具的替代方案而存在。提出稅式支出概念的意義不在于其本身的含義，而在于把大量的稅收優(yōu)惠政策以科學(xué)、規(guī)范的形式管理控制起來(lái)。正如美國(guó)國(guó)會(huì)在1974年預(yù)算法案中指出的，一個(gè)不包括稅式支出的預(yù)算控制過(guò)程是一個(gè)根本沒(méi)法控制的預(yù)算。因此，筆者認(rèn)為，針對(duì)中國(guó)目前的稅收優(yōu)惠管理的現(xiàn)狀，積極借鑒西方稅式支出理論，嘗試建立適合我國(guó)國(guó)情的稅式支出制度，將是促進(jìn)稅收優(yōu)惠管理的科學(xué)化和提高政府支出監(jiān)控效率的有效途徑。

　?。ㄒ唬┙⑽覈?guó)稅式支出制度的必要性。

　　1.是優(yōu)化稅收優(yōu)惠管理和促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需財(cái)力穩(wěn)定增長(zhǎng)的需要。作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要杠桿，以不同形式的稅收優(yōu)惠鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)亟待發(fā)展的行業(yè)和項(xiàng)目，已為世界各國(guó)普遍采用。但是，稅收優(yōu)惠作為一種實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的特定政策手段，天然具有選擇性而非普遍性。通過(guò)一定的制度措施，將稅收優(yōu)惠置于公開(kāi)、透明和嚴(yán)密的控制之下，對(duì)其進(jìn)行預(yù)算管理，一定程度上可以避免不必要的支出，保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需財(cái)力。

　　2.是控制優(yōu)惠規(guī)模和評(píng)價(jià)優(yōu)惠效果的需要。稅收優(yōu)惠實(shí)質(zhì)上是政府對(duì)特定納稅主體變相提供的貨幣補(bǔ)貼。建立稅式支出制度，有利于引導(dǎo)政府從對(duì)稅收優(yōu)惠的定向管理轉(zhuǎn)到通過(guò)依托專門、系統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)分析制度的定量管理，從只注重政策制定權(quán)限到不斷優(yōu)化對(duì)稅收優(yōu)惠政策實(shí)施的全過(guò)程的管理程序；有利于控制稅收優(yōu)惠的總量，完善稅收優(yōu)惠的結(jié)構(gòu)，并為評(píng)價(jià)稅收優(yōu)惠的效果提供新的方法。

　　3.是規(guī)范政府行為的需要。稅收優(yōu)惠是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一種手段，其力度大小取決于優(yōu)惠的范圍及資金的總量。如果在政策實(shí)施過(guò)程中，缺乏對(duì)優(yōu)惠規(guī)模的衡量與控制，會(huì)導(dǎo)致政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的過(guò)度或不足，造成政府職能的越位與缺位并存。現(xiàn)階段稅收優(yōu)惠泛濫的“始作俑者”不是納稅人或納稅人利益集團(tuán)，而是各級(jí)地方政府，是一種帶有地方保護(hù)主義色彩的政府不良行為。通過(guò)建立有效的稅式支出制度，一定程度上有利于糾正政府職能的越位與缺位，規(guī)范政府自身行為。

　　4，是有效衡量和控制政府支出的需要。稅式支出的規(guī)模直接影響政府財(cái)政收支的大小。從收入角度看，作為政府放棄的稅收收入的稅式支出，其規(guī)模和效益將直接影響政府收入進(jìn)而影響政府支出。從支出角度講，如果稅式支出不能與財(cái)政支出一樣得以反映，將會(huì)從根本上削弱政府衡量和控制支出的力度和可靠性。從這一意義上講，政府總預(yù)算的控制僅考慮直接支出是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。將作為政府支出的隱性部分的稅式支出與通常的財(cái)政支出的顯性部分作為一個(gè)整體來(lái)考察，一定程度上更有利于評(píng)價(jià)政府為社會(huì)提供的公共產(chǎn)品的成本與效應(yīng)。同時(shí)，規(guī)范的稅式支出制度必然是納入預(yù)算管理的、公開(kāi)透明、能自覺(jué)接受監(jiān)督的制度。從這一意義上講，建立稅式支出制度，對(duì)提高稅收優(yōu)惠的科學(xué)性、合理性和透明度，加快民主理財(cái)進(jìn)程，推動(dòng)公共財(cái)政體系建設(shè)，都將產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用。

　?。ǘ┙⑽覈?guó)稅式支出制度的可行性。

　　1.初步的理論研究為建立稅式支出制度提供了一定的理論依據(jù)。我國(guó)理論界在借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，己經(jīng)結(jié)合我國(guó)實(shí)際對(duì)稅式支出制度建設(shè)進(jìn)行了一定的理論研究，并初步進(jìn)行了制度設(shè)計(jì)，為今后全面推行稅式支出制度提供了一定的理論依據(jù)。

　　2.公共財(cái)政管理框架的初步建立為建立稅式支出制度提供了廣闊的發(fā)展空間。經(jīng)過(guò)近幾年堅(jiān)持不懈的努力，我國(guó)以預(yù)算編制改革、綜合預(yù)算管理改革、政府采購(gòu)制度、國(guó)庫(kù)管理改革、所得稅收入共享制度、稅費(fèi)改革為重點(diǎn)的公共財(cái)政管理框架體系已經(jīng)初步建立，政府的財(cái)政管理水平明顯提高，社會(huì)各界對(duì)財(cái)政管理規(guī)范化的認(rèn)可程度進(jìn)一步改善，要求規(guī)范稅收優(yōu)惠政策的呼聲與日俱增，所有這些都為適時(shí)出臺(tái)稅式支出制度提供了有利條件。

　　3.我國(guó)加入WTO為建立稅式支出制度提供了難得的發(fā)展機(jī)遇。加入WTO的影響可以概括為層次性、綜合性、動(dòng)態(tài)性和互動(dòng)性，這為政府提高公共管理水平產(chǎn)生了外在壓力。作為政府的一種應(yīng)對(duì)措施，以統(tǒng)一內(nèi)外稅制為突破口的新一輪稅制改革有可能啟動(dòng)，稅收的法制化水平將不斷加強(qiáng)，在這種情況下為相機(jī)出臺(tái)稅式支出制度提供了一定的機(jī)遇。

　　4.西部大開(kāi)發(fā)為建立稅式支出制度提供了“試驗(yàn)田”。有關(guān)部門為配合國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，陸續(xù)出臺(tái)了大量的稅收優(yōu)惠政策，為有選擇、有重點(diǎn)、有步驟地建立稅式支出制度，特別是進(jìn)行稅式支出的“局部試驗(yàn)”提供了可能。

　　5.稅收信息化建設(shè)為建立稅式支出制度提供了技術(shù)支撐。隨著“金稅工程”的實(shí)施以及計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，稅收信息化建設(shè)步伐明顯加快，稅收管理的現(xiàn)代化水平日益提高，為稅式支出的預(yù)算、評(píng)估、分析、考核等都帶來(lái)了極大的便利。

　　6.基層稅收征管的規(guī)范化為建立稅式支出制度提供了微觀保障。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐，我國(guó)基層稅務(wù)部門的規(guī)范化水平已經(jīng)有了很大提高，基本上對(duì)納稅人資料建立了相應(yīng)檔案，稅收會(huì)計(jì)核算延伸到了應(yīng)征數(shù)和具體納稅人，對(duì)減免稅的管理也制訂了嚴(yán)格的業(yè)務(wù)流程，初步擁有了納稅人減免稅種、減免方式、減免幅度、減免期限等的減免優(yōu)惠項(xiàng)目等統(tǒng)計(jì)資料，所有這些使建立稅式支出制度擁有了微觀基礎(chǔ)。

　　三、建立我國(guó)稅式支出制度的初步設(shè)想

　　1.明確稅收優(yōu)惠的政策重點(diǎn)和支持方式。建立稅式支出制度的初衷是為了更好地規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，因此明確稅收優(yōu)惠的政策重點(diǎn)和支持方式應(yīng)是建立稅式支出制度的邏輯起點(diǎn)?？偟恼f(shuō)來(lái)，今后一個(gè)時(shí)期，要做到“四個(gè)轉(zhuǎn)變”：（1）控制總量，使稅收優(yōu)惠項(xiàng)目由過(guò)多向總量適當(dāng)轉(zhuǎn)變。按照國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，稅收優(yōu)惠一般以所得稅為主，流轉(zhuǎn)稅實(shí)行減免優(yōu)惠的很少。原因是流轉(zhuǎn)稅特別是增值稅具有鏈接式特征，屬中性稅收，實(shí)行稅收優(yōu)惠不易控制，制度成本過(guò)高。因此今后我國(guó)應(yīng)有計(jì)劃地調(diào)整稅收優(yōu)惠的稅種范圍，減少稅收優(yōu)惠的總量。（2）調(diào)整結(jié)構(gòu)，使稅收優(yōu)惠作用范圍由以區(qū)域優(yōu)惠為主向以產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主轉(zhuǎn)變。應(yīng)配合國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策，盡可能地為市場(chǎng)參與者創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的稅收環(huán)境。（3）優(yōu)化優(yōu)惠的作用方式，使稅收優(yōu)惠方式從直接減免向間接減免轉(zhuǎn)變。按照稅式支出理論，稅收優(yōu)惠的作用方式有直接優(yōu)惠和間接優(yōu)惠兩種，直接優(yōu)惠指直接減免，是一種稅額式優(yōu)惠，間接優(yōu)惠包括稅前扣除、加速折舊、稅收抵免等多種方式，是一種稅基式優(yōu)惠，具有鼓勵(lì)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步和提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的作用，而且能夠體現(xiàn)出公平性，為大多數(shù)國(guó)家所采用。今后我國(guó)的稅收優(yōu)惠的作用方式應(yīng)主要采取間接方式，體現(xiàn)出稅法的公平性和科學(xué)性。（4）調(diào)整優(yōu)惠的管理方式，使稅收優(yōu)惠管理從以單項(xiàng)管理為主的粗放形式向綜合管理的細(xì)化方式轉(zhuǎn)變?？傮w而言，我國(guó)稅收優(yōu)惠可以劃分為法定優(yōu)惠、特定優(yōu)惠及臨時(shí)優(yōu)惠。法定優(yōu)惠具有固定性、普遍性、穩(wěn)定性的特點(diǎn)，側(cè)重于中長(zhǎng)期調(diào)節(jié)；特定優(yōu)惠一般側(cè)重于中短期目標(biāo)調(diào)節(jié)；而臨時(shí)優(yōu)惠則主要針對(duì)個(gè)別納稅人的特殊臨時(shí)困難的解決，具有一定的補(bǔ)貼照顧性質(zhì)。我國(guó)今后的稅收優(yōu)惠重點(diǎn)應(yīng)放在法定優(yōu)惠和特定優(yōu)惠上，盡量減少臨時(shí)優(yōu)惠，并將稅收優(yōu)惠作為一個(gè)完整的系統(tǒng)工程來(lái)看待，從支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)出發(fā)來(lái)優(yōu)化管理方式。

　　2.逐步建立稅式支出預(yù)算制度。稅式支出預(yù)算是參照政府預(yù)算的編制方法，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和分類，測(cè)算稅式支出額并編制稅式支出表，反映計(jì)劃期各項(xiàng)稅式支出的來(lái)龍去脈及其額度，是實(shí)現(xiàn)稅式支出總量控制和協(xié)調(diào)的載體。目前西方國(guó)家對(duì)稅式支出的預(yù)算管理主要有三種模式：（1）全面預(yù)算管理模式，主要采用國(guó)家有美國(guó)、加拿大、澳大利亞、奧地利、法國(guó)和西班牙等。其中，美國(guó)和加拿大的稅式支出預(yù)算直接納入政府的預(yù)算管理，是預(yù)算報(bào)告的一部分。每年議會(huì)對(duì)稅式支出進(jìn)行嚴(yán)格的審議，并只有經(jīng)法律程序才能生效。（2）準(zhǔn)預(yù)算管理模式，主要采用國(guó)家有意大利、葡萄牙、德國(guó)、荷蘭等歐洲國(guó)家。這些國(guó)家的財(cái)政部只對(duì)那些比較重要的稅式支出項(xiàng)目進(jìn)行分析和評(píng)估并編制定期報(bào)告，但該報(bào)告不是國(guó)家預(yù)算報(bào)告的組成部分，也不需要議會(huì)審議批準(zhǔn)，只是作為預(yù)算法案的參考和說(shuō)明。（3）非制度化的臨時(shí)監(jiān)督與控制模式，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的部分國(guó)家及一些發(fā)展中國(guó)家多采用這種方法。這是一種臨時(shí)的單項(xiàng)估計(jì)，即當(dāng)政府決定以稅式支出的形式對(duì)某一部門或行業(yè)提供財(cái)政補(bǔ)助時(shí)，才對(duì)其放棄的稅收收入進(jìn)行評(píng)估。筆者認(rèn)為第二種管理模式較適合我國(guó)實(shí)際。但循序漸進(jìn)的辦法是，在實(shí)行稅式支出制度開(kāi)始時(shí)可參考第三種模式，以后擇機(jī)過(guò)渡到第二種模式。

　　3.逐步建立稅式支出評(píng)估制度。稅式支出評(píng)估指對(duì)稅式支出的實(shí)施情況進(jìn)行具體分析，比較成本和效益情況，主要包括預(yù)算的執(zhí)行情況及其政策效果。成本估算主要有三種方法：（1）收入放棄法，即計(jì)算由于提供稅收優(yōu)惠而減少的稅收收入額。（2）收入收益法，指取消一項(xiàng)特殊的減免優(yōu)惠所預(yù)期的稅收收入的增加額。（3）支出定量法，指用以估算一項(xiàng)相應(yīng)的直接支出取代另一項(xiàng)稅式支出，需要多少稅前支出才能達(dá)到相同的稅后收益。而稅式支出的效益一般是通過(guò)乘數(shù)分析、建立生產(chǎn)者剩余和消費(fèi)者剩余模型以及優(yōu)勢(shì)分析法等方法測(cè)算。最后，再通過(guò)成本效益的綜合平衡來(lái)測(cè)算稅式支出的整體效益。

　　4.明確建立稅式支出制度的實(shí)施步驟。目前我國(guó)稅制本身還不盡科學(xué)完善，內(nèi)外資企業(yè)適用不同稅制，并且各項(xiàng)稅收政策經(jīng)常調(diào)整變動(dòng)，為稅式支出的估算帶來(lái)很大困難。因此，積極穩(wěn)妥的辦法只能是走循序漸進(jìn)、分段實(shí)施的模式。具體而言，第一步，可在某些部門、某些行業(yè)和個(gè)別項(xiàng)目上先行開(kāi)始稅式支出的統(tǒng)計(jì)、分析和評(píng)估，編制簡(jiǎn)單的稅式支出報(bào)告?？梢钥紤]從企業(yè)所得稅稅種入手，選擇稅收優(yōu)惠較多的行業(yè)，如加工工業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)，積累部分經(jīng)驗(yàn)。第二步，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，對(duì)主要稅種和重點(diǎn)行業(yè)進(jìn)行評(píng)估，開(kāi)展較為確切的定量分析，并編制較為規(guī)范和系統(tǒng)的稅式支出報(bào)告。第三步，編制全國(guó)的稅式支出統(tǒng)一賬戶，根據(jù)預(yù)算改革的進(jìn)展情況以及國(guó)家的民主理財(cái)進(jìn)程，再適時(shí)考慮是納入國(guó)家統(tǒng)一預(yù)算程序還是只作為國(guó)家預(yù)算報(bào)告的補(bǔ)充，形成較為完整的稅式支出預(yù)算控制。

　　5.完善稅式支出制度的相關(guān)配套措施。（1）提高稅法的層次性和透明度。目前我國(guó)除了少數(shù)幾部稅收法律外，多數(shù)稅種的基本規(guī)定是以稅收法規(guī)形式頒布的，同時(shí)稅收優(yōu)惠政策是以稅收規(guī)章或規(guī)范性文件的形式頒布，稅收的立法層次較低。稅法層次較低帶來(lái)的問(wèn)題是政策制定過(guò)程隨意性較大，缺乏透明度，而且變化無(wú)常，稅收優(yōu)惠政策的穩(wěn)定性和可預(yù)見(jiàn)性很差，對(duì)建立稅式支出制度帶來(lái)了一定的消極影響。因此，不斷提高稅法的立法層次和效力，增加立法的透明度和相對(duì)穩(wěn)定性，是建立稅式支出制度的必要前提。（2）進(jìn)一步完善財(cái)政預(yù)算編制制度改革?，F(xiàn)行的財(cái)政預(yù)算支出分類是按照支出用途分類的，不利于稅式支出在財(cái)政預(yù)算中的分類?？梢钥紤]將預(yù)算支出分類逐步過(guò)渡到國(guó)際通行的按預(yù)算職能分類，以此促進(jìn)政府職能的規(guī)范化，為實(shí)施規(guī)范、科學(xué)的稅式支出制度創(chuàng)造必要條件。