“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”是黨中央、國(guó)務(wù)院為改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)格局、實(shí)現(xiàn)全面小康而提出的重大戰(zhàn)略構(gòu)想。為實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略構(gòu)想，黨的十六屆三中全會(huì)明確提出了“創(chuàng)造條件，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制”的新思路，決定取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率。

　　一、實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”的戰(zhàn)略構(gòu)想，必須徹底廢除農(nóng)業(yè)稅，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一

　　第一，單獨(dú)設(shè)置的農(nóng)業(yè)稅，本質(zhì)上是一種地租，與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)格格不入。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的稅收，或者是對(duì)商品流轉(zhuǎn)額征收，或者是對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)凈所得征收，或者是對(duì)企業(yè)和居民擁有的財(cái)產(chǎn)征收。我國(guó)的農(nóng)業(yè)稅既不是商品稅（流轉(zhuǎn)稅），也不是所得稅或財(cái)產(chǎn)稅。它針對(duì)的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，以常年計(jì)稅產(chǎn)量為依據(jù)，不論農(nóng)產(chǎn)品商品率如何，不論農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益如何，只要用地，都必須繳“稅”。農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅過(guò)程中，不扣除生產(chǎn)成本和農(nóng)民自食口糧，連農(nóng)業(yè)簡(jiǎn)單再生產(chǎn)都得不到充分的補(bǔ)償。這種農(nóng)業(yè)稅制雖然在建國(guó)以后與工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差一起，曾為積累原始資本、建立新中國(guó)工業(yè)體系發(fā)揮了積極作用，但是，當(dāng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入客觀上要求工農(nóng)業(yè)平行發(fā)展、逐漸以工補(bǔ)農(nóng)的階段時(shí)，繼續(xù)維持這種城鄉(xiāng)二元化的稅制格局，不僅直接妨礙了農(nóng)業(yè)自身的發(fā)展，而且不利于整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　第二，農(nóng)民作為生產(chǎn)者，其稅收負(fù)擔(dān)大大高于城鎮(zhèn)工商業(yè)者，也大大超出其負(fù)擔(dān)能力，嚴(yán)重違背公平原則。從間接稅角度看，農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)業(yè)稅及其附加統(tǒng)一規(guī)定最高為8.4%，如果換算為進(jìn)入市場(chǎng)而成為商品的農(nóng)產(chǎn)品的增值稅率，那么它比一般工業(yè)商品的增值稅率最多高出8.56個(gè)百分點(diǎn)。另外，在城鎮(zhèn)，增值稅納稅人達(dá)不到起征點(diǎn)（銷(xiāo)售額2000～5000元/月）的，不用繳納增值稅，以此標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，一般家庭聯(lián)產(chǎn)承包戶(hù)根本達(dá)不到增值稅起征點(diǎn)。從直接稅角度看，如果對(duì)農(nóng)民銷(xiāo)售農(nóng)產(chǎn)品的收入扣除其生產(chǎn)成本，絕大多數(shù)農(nóng)民根本沒(méi)有應(yīng)稅所得；如果從個(gè)人所得稅角度看，絕大多數(shù)農(nóng)民根本達(dá)不到800元/月的免征額，不應(yīng)該繳納所得稅。

　　第三，征收農(nóng)業(yè)稅降低了我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，制約了農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。由于我國(guó)農(nóng)業(yè)稅不屬于規(guī)范的商品勞務(wù)稅，對(duì)進(jìn)口的國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品，國(guó)家除征收農(nóng)產(chǎn)品增值稅（稅率為l3%）以外，無(wú)法再征收相當(dāng)于國(guó)產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品承受的農(nóng)業(yè)稅稅負(fù)的某種形式的進(jìn)口環(huán)節(jié)稅收；對(duì)于我國(guó)出口的農(nóng)產(chǎn)品，國(guó)家除給予農(nóng)產(chǎn)品增值稅退稅（最高可退13%，實(shí)際上尚未退足）外，無(wú)法將國(guó)產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品承受的農(nóng)業(yè)稅稅款退還給農(nóng)民。這樣，在農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口稅收制度上，打擊了本已脆弱的我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。在農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高額補(bǔ)貼，而我國(guó)目前對(duì)農(nóng)業(yè)的支持總量水平很低的背景下，農(nóng)業(yè)稅這種“不補(bǔ)反取”的性質(zhì)嚴(yán)重影響了我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力。

　　第四，現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品增值稅制度不利于農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展，不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)?，F(xiàn)行增值稅制規(guī)定，一般貨物增值稅稅率為I7%，農(nóng)產(chǎn)品的增值稅稅率為13%，如果農(nóng)產(chǎn)品加工后按工業(yè)品出售，即使在本環(huán)節(jié)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)增值，即原價(jià)進(jìn)原價(jià)出，也會(huì)額外繳納4個(gè)百分點(diǎn)的增值稅。再加上有的企業(yè)向農(nóng)民收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品原料時(shí)，根本就沒(méi)有發(fā)票作為進(jìn)項(xiàng)抵扣，因而連13%的進(jìn)項(xiàng)抵扣也不能實(shí)現(xiàn)。這就造成農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的稅負(fù)高于一般工業(yè)品加工業(yè)，從而制約了“訂單農(nóng)業(yè)”的發(fā)展，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)商品化、規(guī)模化、專(zhuān)業(yè)化、高附加值化經(jīng)營(yíng)，不利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，最終損害的是農(nóng)民的利益。

　　第五，農(nóng)業(yè)稅征收成本過(guò)高，單獨(dú)開(kāi)征農(nóng)業(yè)稅經(jīng)濟(jì)效率低下。從全國(guó)來(lái)看，2002年農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和牧業(yè)稅正稅合計(jì)420億元，加上附加總計(jì)為494億元。全國(guó)負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)稅收征收的人員總計(jì)29.2萬(wàn)人，人均征收農(nóng)業(yè)稅及附加16.9萬(wàn)元。2002年全國(guó)農(nóng)業(yè)稅災(zāi)歉減免與社會(huì)減免共計(jì)52.98億元。農(nóng)業(yè)稅收征收的全部成本，假定按每年人均2萬(wàn)元計(jì)算，全國(guó)合計(jì)為58.4億元，農(nóng)業(yè)稅收征收成本比率高達(dá)13.24%.

　　第六，農(nóng)業(yè)稅征收事實(shí)上成為基層政權(quán)機(jī)構(gòu)向農(nóng)民收錢(qián)的“載體”。一些基層政權(quán)機(jī)構(gòu)借合法收稅之名行非法收費(fèi)之實(shí)，引發(fā)了眾多涉農(nóng)惡性案件，損害了干群關(guān)系，損害了黨和政府的形象。當(dāng)前農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)地區(qū)之所以存在所謂“黃宗羲定律”隱憂(yōu)，就是因?yàn)楝F(xiàn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革方案是“只減負(fù)擔(dān)未轉(zhuǎn)機(jī)制”。機(jī)制轉(zhuǎn)變固然反映在若干方面，而在稅制上，沒(méi)有廢除農(nóng)業(yè)稅這個(gè)載體顯得尤為突出。雖然說(shuō)，調(diào)整機(jī)構(gòu)職能，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)冗員，改革管理體制，是治本之策，但是，革除這一“載體”，從制度上杜絕非法借用稅收的名義，亦是必不可少的措施。

　　二、保留或變相保留農(nóng)業(yè)稅，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的目標(biāo)就無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)

　　在農(nóng)業(yè)稅稅率降低到一定水平之后（比如2%左右），農(nóng)業(yè)稅就應(yīng)該徹底廢除。但有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，取消農(nóng)業(yè)稅后，還應(yīng)另外開(kāi)征某種形式的專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)民的稅種，如農(nóng)用土地資源使用稅，以替代農(nóng)業(yè)稅。

　　所謂農(nóng)用土地資源使用稅，就是對(duì)使用土地資源從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的單位和個(gè)人，按照農(nóng)用土地面積、分別土地等級(jí)、規(guī)定不同的稅額而征收的稅種。其納稅人為使用土地資源從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的單位和個(gè)人，其征收對(duì)象就是農(nóng)用土地，其稅率采取級(jí)差定額分檔稅率，平均稅負(fù)為農(nóng)用地年均生產(chǎn)收入的2%，按年實(shí)行從量貨幣征收，繼續(xù)實(shí)行災(zāi)歉減免和社會(huì)減免的做法。

　　與現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅制基本要素進(jìn)行比較就可發(fā)現(xiàn)，農(nóng)用土地資源使用稅在實(shí)質(zhì)上與農(nóng)業(yè)稅在制度設(shè)計(jì)上沒(méi)有大的差別，實(shí)際上仍然是農(nóng)業(yè)稅，本質(zhì)還是一種地租。按照這一思路進(jìn)行農(nóng)業(yè)稅制改革，并不能真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一的目標(biāo)。

　　第一，開(kāi)征農(nóng)用土地資源使用稅，沒(méi)有跳出城鄉(xiāng)二元稅制格局的窠臼。農(nóng)用土地資源使用稅仍然是一種針對(duì)農(nóng)民單獨(dú)設(shè)置的、游離于國(guó)家整體稅制之外的稅種，開(kāi)征這一稅種，仍然秉承對(duì)農(nóng)民土地課稅的陳舊理念，沒(méi)有貫徹現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所要求的對(duì)商品征稅、對(duì)所得及財(cái)產(chǎn)征稅的原則。

　　第二，開(kāi)征農(nóng)用土地資源使用稅，沒(méi)有考慮中國(guó)農(nóng)村的基本現(xiàn)實(shí)。中國(guó)農(nóng)業(yè)人口眾多，2001年我國(guó)農(nóng)民人均經(jīng)營(yíng)耕地面積只有1.99畝。這一份土地，對(duì)農(nóng)民而言，不僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，而且在社會(huì)保障體系不能全面覆蓋農(nóng)民的情況下，還是維系農(nóng)民生存的最后一道生命保障線(xiàn)。對(duì)農(nóng)民課征農(nóng)用土地資源使用稅，就有可能破壞這一生命保障線(xiàn)，從根本上損害農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定以至全社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

　　第三，開(kāi)征農(nóng)用土地資源使用稅，不符合加入WTO之后我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的迫切要求。和現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅一樣，農(nóng)用土地資源使用稅不是規(guī)范的商品稅，國(guó)家既不能對(duì)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品征這種稅，也不能對(duì)出口農(nóng)產(chǎn)品退這種稅，這將影響我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

　　第四，開(kāi)征農(nóng)用土地資源使用稅成本過(guò)高，農(nóng)民利益得不到保障。農(nóng)用土地資源使用稅的征收管理方式與現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅的征收管理方式幾無(wú)二致。按照這一思路，現(xiàn)行負(fù)責(zé)全國(guó)農(nóng)業(yè)稅征收的近30萬(wàn)人的隊(duì)伍仍需繼續(xù)保留，征收成本仍居高不下；現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅先征收再減免的運(yùn)行機(jī)制仍然不變，農(nóng)業(yè)稅減免款被隨意截留挪用的問(wèn)題仍然得不到根本解決，廣大農(nóng)民的利益保障機(jī)制仍無(wú)法建立。

　　第五，開(kāi)征農(nóng)用土地資源使用稅，沒(méi)有鏟除“搭稅收合法便車(chē)，向農(nóng)民非法收費(fèi)”的機(jī)制。農(nóng)用土地資源使用稅的征收，無(wú)論是計(jì)算土地面積、劃分土地等級(jí)，還是確定級(jí)差稅額，都將強(qiáng)化基層政權(quán)機(jī)構(gòu)在征稅事務(wù)中的地位，不利于改善干群關(guān)系，不利于維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

　　三、徹底廢除農(nóng)業(yè)稅，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一，必須澄清幾個(gè)認(rèn)識(shí)問(wèn)題

　　1.關(guān)于“皇糧國(guó)稅，自古有之”

　　對(duì)于“皇糧國(guó)稅，自古有之”這句老話(huà)，有些同志將其理解成，單獨(dú)對(duì)農(nóng)民開(kāi)征的農(nóng)業(yè)稅自古有之；這種“自古有之”的含義不僅是對(duì)歷史過(guò)程的描述，而且隱指與這種“自古有之”的農(nóng)業(yè)稅以及與之類(lèi)似的農(nóng)用土地資源使用稅是有歷史和理論依據(jù)的。對(duì)此，我們需要從兩個(gè)不同層面加以辨析。

　　第一個(gè)層面，是就廣義的稅收而言的。在古代社會(huì)，農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)增加值占國(guó)民生產(chǎn)總值的絕大部分。在這種社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)業(yè)稅就是國(guó)家稅收的主體，承擔(dān)著為政府籌集幾乎全部財(cái)政收入的職能。在古代特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下所言的“皇糧國(guó)稅，自古有之”，雖然具體所指的就是農(nóng)業(yè)稅，但是其實(shí)際的含義是整體的“稅收”，其闡明的道理是政府的存在、國(guó)家機(jī)器的運(yùn)行，不能沒(méi)有稅收作為物質(zhì)基礎(chǔ)。

　　第二個(gè)層面，是僅就農(nóng)業(yè)稅而言的。如果說(shuō)，“皇糧國(guó)稅，自古有之”中的“稅”是僅指農(nóng)業(yè)稅，那么這個(gè)說(shuō)法就值得推敲。人類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在不同的歷史階段有其不同的特征，稅收亦有其不同的形式。在農(nóng)業(yè)社會(huì)，對(duì)人頭征稅、對(duì)土地征稅自然是稅收的主導(dǎo)形式，但是進(jìn)入工業(yè)社會(huì)之后，對(duì)商品征稅、對(duì)所得征稅就成為稅收的主導(dǎo)形式。可以預(yù)期的是，隨著人類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)一步發(fā)展為以知識(shí)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主體之后，稅收的主導(dǎo)形式還將發(fā)生變化。這也是為什么世界上一些單獨(dú)征收農(nóng)業(yè)稅的國(guó)家（最近的如阿根廷）相繼取消農(nóng)業(yè)稅的內(nèi)在原因。

　　2.關(guān)于廢除農(nóng)業(yè)稅后“農(nóng)民處于無(wú)稅狀態(tài)”

　　不同意徹底廢除農(nóng)業(yè)稅的同志認(rèn)為，不對(duì)農(nóng)民單獨(dú)開(kāi)征農(nóng)業(yè)稅或農(nóng)用土地資源使用稅，農(nóng)民就會(huì)“處于一種無(wú)稅狀態(tài)”。據(jù)此認(rèn)為，城鎮(zhèn)居民要給國(guó)家納稅，農(nóng)民作為中華人民共和國(guó)公民卻不給國(guó)家納稅，似乎也不公平。為此，有必要先了解一下當(dāng)前中國(guó)農(nóng)民稅負(fù)結(jié)構(gòu)的事實(shí)情況。

　　首先就是農(nóng)業(yè)稅（牧業(yè)稅）。在目前農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)地區(qū)，農(nóng)業(yè)稅及其附加的綜合稅率最高達(dá)8.4%，與歷朝歷代稅負(fù)水平相比，也是很高的。

　　其次是各種流轉(zhuǎn)稅。農(nóng)民在繳納農(nóng)業(yè)稅之外，作為工業(yè)消費(fèi)品的消費(fèi)者，一直都是流轉(zhuǎn)稅的納稅人。通俗地說(shuō)，農(nóng)民在買(mǎi)臺(tái)電視機(jī)、買(mǎi)包香煙的時(shí)候，就已經(jīng)向國(guó)家繳納了增值稅和消費(fèi)稅。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年我國(guó)農(nóng)村居民平均每人生活消費(fèi)現(xiàn)金支出1467.62元，其中僅“衣著”、“家庭設(shè)備”、“交通通訊”和“其他商品”幾項(xiàng)消費(fèi)現(xiàn)金支出中所含的增值稅和營(yíng)業(yè)稅，即為38.96元，據(jù)此，全國(guó)鄉(xiāng)村總?cè)丝?8241萬(wàn)人，即通過(guò)生活消費(fèi)現(xiàn)金支出向國(guó)家繳納增值稅和營(yíng)業(yè)稅304.83億元。 再次是利息個(gè)人所得稅。農(nóng)民作為銀行儲(chǔ)戶(hù)，也同樣向國(guó)家繳納針對(duì)儲(chǔ)蓄存款利息征收的個(gè)人所得稅，而且按照現(xiàn)行財(cái)政體制規(guī)定，這種利息個(gè)人所得稅一分錢(qián)都沒(méi)有用到農(nóng)民頭上，全部用于城鎮(zhèn)居民的失業(yè)保障。也就是說(shuō)，沒(méi)有得到國(guó)家社會(huì)保障的農(nóng)民，在為城鎮(zhèn)居民失業(yè)人員的社會(huì)保障作貢獻(xiàn)。

　　最后是隱性稅負(fù)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于市場(chǎng)信息不對(duì)稱(chēng)、組織化程度差異等方面的原因，農(nóng)民在與農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)商、農(nóng)業(yè)投入品供應(yīng)商進(jìn)行價(jià)格談判時(shí)，往往處于不利的地位，農(nóng)產(chǎn)品出售價(jià)格往往較低，農(nóng)業(yè)投入品（如種子、化肥、薄膜、農(nóng)機(jī)、農(nóng)藥、農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)等）價(jià)格往往又較高，農(nóng)民因此承擔(dān)了部分本應(yīng)由交易對(duì)方承擔(dān)的稅負(fù)。農(nóng)民承擔(dān)這種隱性稅負(fù)，在某種程度上，也是政府職能在相關(guān)領(lǐng)域不到位而產(chǎn)生的。

　　由此可見(jiàn)，即使農(nóng)民不繳農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民實(shí)際上仍然是納稅人，向國(guó)家繳納了相當(dāng)?shù)亩愂?，這是由中國(guó)現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)、財(cái)政管理體制以及市場(chǎng)環(huán)境決定的。

　　3.關(guān)于在黨和政府與農(nóng)民之間建立良好關(guān)系

　　從財(cái)稅方面來(lái)說(shuō)，目前政府與農(nóng)民之間的關(guān)系可以簡(jiǎn)單地概括為一方面“取多予少”，另一方面“取予不當(dāng)”?！叭《嘤枭佟敝傅氖菄?guó)家從農(nóng)民身上以各種方式（稅與費(fèi)）“取”得太多，大大超出農(nóng)民的承受能力，而理應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)的保證農(nóng)民享受基本公共服務(wù)的支出，則嚴(yán)重不足?！叭∮璨划?dāng)”指的是國(guó)家以農(nóng)業(yè)稅從農(nóng)民身上課稅存在諸多弊端，其他涉農(nóng)稅制也存在對(duì)農(nóng)民不公的因素，而政府現(xiàn)有涉農(nóng)支出，真正能落實(shí)到農(nóng)民頭上的微不足道。

　　為解決“取多予少”的問(wèn)題，中央已經(jīng)確定了“多予少取”的基本方針。貫徹這一方針，就是要應(yīng)對(duì)加入WTO之后我國(guó)農(nóng)業(yè)面臨的挑戰(zhàn)，通過(guò)各種渠道增加國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持力度，通過(guò)理順不同級(jí)次政府職能，增加上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。中央決定，從2004年起，將一部分糧食風(fēng)險(xiǎn)基金用來(lái)對(duì)種糧農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼，就是沿著這一正確方向采取的重大舉措。另一方面，要解決“取予不當(dāng)”的問(wèn)題，就要“取之有道”和“取之公平”，從稅收上說(shuō)，就是要按照公平城鄉(xiāng)居民稅負(fù)的原則，廢除現(xiàn)行不合理的農(nóng)業(yè)稅制，真正統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制。