一、現(xiàn)行資源稅費制度存在的問題

　?。ㄒ唬┵Y源稅的從量定額計稅方式導致收入增長緩慢

　　1994年到2006年期間，我國資源稅的收入由45.5億元增加到207.3億元，平均年收入為82.86億元，平均年增長率為13.47%，這大大低于全部工商稅收18.18%的增長幅度。①具體來看，除1995年加強征收管理后資源稅收入增長較快外，其他年份增長緩慢，1999～2000年基本上是“原地踏步”，1997年甚至出現(xiàn)下降。資源稅增長的停滯趨勢，同其他稅種以及整個稅收的高速增長形成較大的反差。導致資源稅在全部工商稅收中的比重逐年下降。近幾年國家調(diào)整了部分資源稅稅額后，資源稅收入有了迅猛的增長，2005年與2006年的增長速度分別高達43.9%和45.37%.即便如此，2006年資源稅收入占全部工商稅收的比重也只有0.55%，與1994年相比，資源稅的比重下降了近一半。

　?。ǘ┵Y源稅費關系混淆，征收不規(guī)范

　　目前，資源稅和礦產(chǎn)資源補償費的性質(zhì)作用趨同。且關系紊亂。實際上，該問題在1994年資源稅改革和礦產(chǎn)資源補償費的開征后就已經(jīng)顯現(xiàn)出來。資源稅在設立之初是一種調(diào)節(jié)稅，即調(diào)節(jié)開發(fā)自然資源的單位因資源結構和開發(fā)條件的差異而形成的級差收入，因為當時是針對部分礦產(chǎn)品，按礦山企業(yè)的利潤率實行超率累進征收。而1 994年稅改把征收范圍擴大到所有礦種的所有礦山，不管企業(yè)是否盈利實行普遍征收，這時。資源稅已不再是單純的調(diào)節(jié)級差收入，而是根據(jù)資源的所有權來取得補償收入。即資源稅的性質(zhì)已有所改變，資源稅既具有原有的調(diào)節(jié)級差收入的性質(zhì)。還具有“資源補償費”的性質(zhì)。如此看來，當資源稅調(diào)節(jié)級差收入的作用因其“地方稅”的定位而被抵消的情況下，我國目前的資源稅和資源補償費在性質(zhì)和作用上已基本趨同（實際上，我國的資源補償費對不同資源也是實行差別費率的，只是對于同一礦產(chǎn)資源上沒有差別）。這種具有相近的性質(zhì)和作用，卻采取不同的征收形式的做法，造成資源稅費關系紊亂。

　　同時，在資源稅費并存的局面下，稅和費由不同的部門征收。尤其是收費，各地在管理上不相一致，缺乏規(guī)范性。其結果導致各地資源企業(yè)的稅費負擔高低不同，無法在資源企業(yè)之間形成一個平等競爭的市場環(huán)境。

　　（三）資源收益分配不合理

　　近年來，隨著煤炭、石油等資源產(chǎn)品價格的大幅度上漲，資源產(chǎn)品的收益成倍增長。但由于資源稅實行的是定額稅率，增加的收益幾乎全部落入企業(yè)和個人的手中。2005年，中石油實現(xiàn)利潤1756億元，比上年增長36.3%；中石化實現(xiàn)利潤395.58億元。而作為礦產(chǎn)資源所有者的國家當年征收的全部油氣資源稅僅為28.36億元。我國憲法規(guī)定各項礦產(chǎn)資源歸國家所有，漲價收入理應歸公，歸全體國民，而目前的稅費制度扭曲了資源收益分配的機制，急需改革。

　?。ㄋ模┈F(xiàn)行財政體制不利于資源稅制的調(diào)整

　　資源稅盡管在全部稅收收入中比重很小，但卻是地方財政收入的一個來源，具體到某些地方甚至是重要的收入來源。然而由于資源稅是地方稅種（海洋石油沒有開征資源稅），地方政府又沒有調(diào)整的權力，只能由中央對資源稅進行調(diào)整。而資源稅是按品種、礦區(qū)分別核定的，調(diào)整的工作量較大。加上要平衡地方之間財政關系，很難及時調(diào)整政策，不得不分次分批調(diào)整。例如2004～2006年，國家分五次調(diào)整了20個省、區(qū)的煤炭資源稅稅額。另外，如果要對某些資源稅進行減免。在目前的財政體制下，由于會影響地方收入，阻力較大。而如果在維護地方既得利益的情況下進行調(diào)整，則需要由中央財政進行補貼。因此，一些調(diào)整決策往往舉棋難下。

　　二、我國資源稅費改革的基本思路

　?。ㄒ唬┤娼⒌V產(chǎn)資源的有償使用制度

　　目前礦產(chǎn)資源開采中存在種種問題的一個重要原因，就在于資源的近乎無償使用。在全國大多數(shù)地方，礦山企業(yè)仍然沿用計劃經(jīng)濟時期的“審批制”辦法來取得各類資源的采礦權和經(jīng)營權，除了繳納少量的資源稅費以外，基本上是無償使用礦產(chǎn)資源。盡管從2002年即開始試行采礦權的拍賣，但到目前為止，據(jù)不完全統(tǒng)計，我國15萬個礦山企業(yè)中，僅有2萬個是通過市場機制取得的礦業(yè)開采權。我國憲法規(guī)定，礦產(chǎn)資源為國家所有，屬于全體人民的財富。像煤炭和石油等都屬于稀缺的不可再生的礦產(chǎn)資源，無償使用導致的大量浪費將加快我國礦產(chǎn)資源的枯竭速度。因此，以有償制取代無償制，促進礦產(chǎn)資源產(chǎn)品合理價格體系的建立，是資源稅費改革思路的前提。

　　《國務院關于同意深化煤炭資源有償使用制度改革試點實施方案的批復》（國函[2006]102號），實際上已經(jīng)奠定了今后資源稅費制度改革的基本框架，即資源有償使用制度不僅僅適用于煤炭資源企業(yè)，而且應該適用于各種礦產(chǎn)資源企業(yè)。這對于理順我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)品價格體系，建立資源節(jié)約型經(jīng)濟，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，具有重要意義。

　　資源有償使用改革的基本思路是：要以建立礦業(yè)權有償取得和資源勘查開發(fā)合理成本負擔機制為核心，逐步使礦業(yè)企業(yè)合理負擔資源成本，礦產(chǎn)品真正反映其價值。進一步推動礦業(yè)權有償取得；中央財政建立地勘基金，建立地勘投入和資源收益的良性滾動機制；建立礦區(qū)環(huán)境和生態(tài)恢復新機制，督促礦業(yè)企業(yè)承擔資源開采的環(huán)境成本；合理調(diào)整資源稅費政策，促進企業(yè)提高資源回采率和承擔資源開采的安全成本；不斷完善礦業(yè)權一級市場。加強資源開發(fā)和管理的宏觀調(diào)控。

　　當然，資源有償使用制度的推行難度很大，是一項量大、面廣的工作?？梢栽谠圏c的基礎上逐步推行。探礦權、采礦權價款可以分期繳納，也可以折股形式上繳。

　?。ǘ┒愘M并存，各自發(fā)揮不同的調(diào)節(jié)作用

　　稅、費性質(zhì)不同，作用于不同的領域，發(fā)揮不同的功能。在我國目前的經(jīng)濟社會環(huán)境下，一味追求稅費合一，不一定是明智的選擇。

　　筆者認為，考慮到我國的國情，借鑒國際上的通行做法，在今后較長的時期內(nèi)，稅費并存應是我國資源稅費制度改革的一個基本思路。其要點如下：

　　其一，資源稅作為普遍調(diào)節(jié)的手段，其主要作用是調(diào)節(jié)資源的級差收益，促進資源的合理開發(fā)，遏制資源的亂挖濫采，使資源產(chǎn)品的成本和價格能反映出其稀缺性。同時，通過征稅，也為政府籌集治理環(huán)境的必要資金，維護代際公平。

　　其二，權利金或特別收益金作為特殊調(diào)節(jié)手段，其主要作用是調(diào)節(jié)暴利，維護國家的權益和社會公共利益。2006年我國開征的石油特別收益金收入遠遠高于當年征收的全部資源稅收入。石油特別收益金對遏制暴利發(fā)揮了明顯的作用。當然，權利金或特別收益金并非只針對石油，對一些價格暴漲的礦產(chǎn)資源產(chǎn)品（如銅、鎢等有色金屬）也應適時開征權利金或特別收益金。

　　其三。礦產(chǎn)資源補償費作為專門的調(diào)節(jié)手段，其主要作用是保障和促進礦產(chǎn)資源的勘查、保護與合理開發(fā)，提高對礦產(chǎn)資源的有效利用，控制資源開采過程中的“采富棄貧”現(xiàn)象。因此，回采率是征收礦產(chǎn)資源補償費的一項基本依據(jù)。

　　其四，探礦權使用費、采礦權使用費作為行政性收費，其主要作用是促進礦業(yè)主管部門的管理和監(jiān)督，加強對礦業(yè)企業(yè)勘查、開發(fā)的科學指導。

　　在上述資源稅費并存的思路下，進一步規(guī)范資源稅費的收入體制。資源稅原則上依然作為地方政府的固定收入（海洋石油資源稅除外，因為海洋石油開采很難按省域劃分），以促進地方政府對資源開采的管理和保護。權利金或特別收益金作為中央政府的固定收入，以滿足宏觀調(diào)控和維護全體國民利益的需要。礦產(chǎn)資源補償費作為中央與地方共享收入，主要用于礦產(chǎn)資源勘查。而探礦權使用費、采礦權使用費作為礦業(yè)企業(yè)所在地政府的收入，主要用于日常管理的需要。

　?。ㄈ┻M一步深化現(xiàn)有資源稅費制度改革

　　1.資源稅改革。主要是針對現(xiàn)行資源稅制度存在的計征辦法不適用、計稅依據(jù)欠合理、征稅范圍偏窄的問題進行改革或調(diào)整。

　　一是實行“從量定額”與“從價定率”并存的征收方式。目前，大多數(shù)人都主張資源稅應改“從量定額”征收為“從價定率”征收，筆者對此不完全贊同。確實，現(xiàn)行的從量定額征收辦法存在著一定的弊端，主要是稅收與價格脫鉤，中斷了價稅的聯(lián)動作用，國家無法分享漲價收益，無法體現(xiàn)“資源漲價歸公”的理念。因為資源產(chǎn)品漲價反映了資源的稀缺性，并非資源生產(chǎn)企業(yè)努力的結果，且資源漲價由全社會負擔，漲價收入理應歸公。而從價定率征收可以彌補從量定額征收的缺陷，可以維護國家和全體國民的利益。但是從價定率征收辦法也存在一些問題。由于資源產(chǎn)品價格是受市場供求關系影響上下波動的，當資源產(chǎn)品價格下降時，從價定率征收辦法會導致資源稅收入的下降，既不能反映資源企業(yè)成本負擔的真實性與合理性，也造成國家權益受損。1986年之所以改為從量定額征收辦法，與當時煤炭積壓、價格下降不無關系。從國際上看，對于資源稅也不是采用單一的計征辦法，“從量法”和“從價法”都存在。為此，筆者建議：征收方法不宜“一刀切”，從量定額征收與從價定率征收應該并存，對于市場價格漲價趨勢明顯的資源產(chǎn)品可以按銷售收入進行從價定率計征，而對于市場價格變化不大的資源產(chǎn)品可仍然沿用從量定額的計征辦法。

　　二是以開采量或銷售收入為計稅依據(jù)?，F(xiàn)在有一種觀點，主張以資源的探明儲量為資源稅的計稅依據(jù)，從源頭上控制資源開采過程中的“采富棄貧”現(xiàn)象。對其用意筆者能夠理解，但對此種主張卻不能茍同。首先，以儲量為稅基，必然導致大礦的稅負重于小礦，無形中會鼓勵小礦“死灰復燃”，或刺激一個大礦分割為若干小礦，不利于資源的合理開發(fā)和保護；其次，以儲量為稅基，也難以設計合理的稅率或稅額。特別是對從價定率征收來說，儲量如何定價是個巨大的難題；再次，以儲量為稅基，割裂了稅收與企業(yè)實際生產(chǎn)經(jīng)營的聯(lián)系，如何發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用7因此，以儲量為稅基不具有可操作性。從資源稅征收的實踐來看，還是沿用目前的通常做法，對實行從價法的以資源產(chǎn)品的銷售收入為計稅依據(jù)，對實行從量法的以資源產(chǎn)品的開采量為計稅依據(jù)。

　　對于是否應將回采率作為計稅依據(jù)的一個要素，筆者認為，目前暫不宜把資源的回采率列入計稅依據(jù)。因為回采率的衡量專業(yè)性較強，稅務機關很難掌握運用，操作不易。而回采率是礦產(chǎn)資源補償費的重要征收依據(jù)，還是通過礦產(chǎn)資源補償費的征收手段來促進礦業(yè)企業(yè)提高回采率為好。

　　三是進一步提高資源稅的稅率稅額。國家自2004年起，分批調(diào)整了煤炭、石油和天然氣的資源稅稅額，煤炭稅額的調(diào)整幅度雖然高達1～5倍，具體金額只是每噸提高了1～3元，與每噸數(shù)百元的煤炭價格相比，可以說是微乎其微，很難對煤炭的開采和使用產(chǎn)生什么影響。2007年8月1日起，國家又調(diào)整了鉛鋅礦石、銅礦石和鎢礦石的資源稅稅額，最多提高了1 5倍，是資源稅調(diào)整幅度最大的一次。企業(yè)反映如何7據(jù)江西銅業(yè)反映，企業(yè)將為此多繳資源稅稅款約7 1 25萬元，但該企業(yè)的財務報告又披露，今年上半年該企業(yè)實現(xiàn)銷售收入201億元，同比增長43%.可見，此次資源稅的大幅度上調(diào)，仍在企業(yè)的可承受范圍之內(nèi)。 據(jù)有關人士統(tǒng)計，白2002年到現(xiàn)在為止，倫敦期貨鋅的價格上漲了將近5倍，鉛價上漲6倍多，銅價上漲了5倍多。因此，即便資源稅稅額同幅度調(diào)整也不足以理順價稅關系。對于一些漲價幅度較大的資源產(chǎn)品，資源稅稅額或稅率的調(diào)整幅度應該高于其價格的上漲幅度。為此，需要建立起有關資源稅體系的計算機網(wǎng)絡和數(shù)據(jù)庫，隨時對重點礦山和重點品目的資源變化進行監(jiān)測，為及時、準確地制定和調(diào)整資源稅稅率或稅額提供科學的依據(jù)，實現(xiàn)資源稅稅率稅額制定的科學化。

　　四是調(diào)整資源稅的征收范圍。目前的資源稅只是對七大類礦產(chǎn)品征收，而資源的概念遠不止這些礦產(chǎn)品。因此，逐步擴大資源稅的征稅范圍也是資源稅制度改革的應有之意。其一，應把對海洋石油、天然氣征收的礦區(qū)使用費正名為資源稅，健全資源稅制度；其二，對是否將水、森林、草場、濕地等納入資源稅的征收范圍，應進行可行性研究，特別是負擔能力及價稅關系，待條件成熟后有選擇地擴大征收范圍；其三，由于我國各地的資源分布不一，稀缺性也不同，加上資源稅是地方稅種，因此筆者建議在國家未統(tǒng)一調(diào)整資源稅的征稅范圍之前，可允許地方根據(jù)本地資源的具體情況適度增加資源稅的征收品目。

　　2.各項資源收費的改革。一是制定并規(guī)范權利金和特別收益金的征收管理辦法，以便中央政府能夠依法調(diào)整權利金和特別收益金的征收范圍和征收費率；二是調(diào)整礦產(chǎn)資源補償費費率，探索建立礦產(chǎn)資源補償費浮動費率制度；三是適當調(diào)整探礦權、采礦權使用費收費標準，建立和完善探礦權、采礦權使用費的動態(tài)調(diào)整機制。 總之，理想的資源稅費改革應是三贏，既促進資源的合理開發(fā)和有效使用，保證中央政府與地方政府的必要權益，又有利于礦業(yè)資源企業(yè)的良性發(fā)展，我們應該在此前提下進行資源稅費制度的改革。