一、環(huán)境稅制的理論基礎(chǔ)

　　作為一個(gè)全新的稅種，環(huán)境稅在稅收理論中未出現(xiàn)過專門的概念，至今在國際上也還沒有一個(gè)公認(rèn)的定義。有的學(xué)者將環(huán)境稅定義為“一切在反污染的政策框架中征收的稅收，其核心是使污染者支付與其污染行為的規(guī)模相適應(yīng)的價(jià)格”；有的則認(rèn)為“如果某物質(zhì)的使用或釋放被證明對環(huán)境有不利影響，以該物質(zhì)的物理單位為稅基征收的稅種即為環(huán)境稅”。這些概念籠統(tǒng)地將特定的生態(tài)或環(huán)境問題中使用的稅收定義為環(huán)境稅，沒有體現(xiàn)出環(huán)境稅的基本特征。筆者認(rèn)為建立在可持續(xù)發(fā)展理論基礎(chǔ)上的環(huán)境稅應(yīng)是一個(gè)廣義的概念，是國家為了保護(hù)環(huán)境與資源，憑借其主權(quán)權(quán)力對一切開發(fā)、利用環(huán)境資源的單位和個(gè)人，按照其開發(fā)利用自然資源的程度或者污染破壞環(huán)境資源的程度征收的稅收。環(huán)境稅應(yīng)充分體現(xiàn)國家以自然環(huán)境保護(hù)為主體的宏觀稅收調(diào)控職能，它既可以增加政府的財(cái)政收入，為社會公共事業(yè)提供資金，滿足社會公共需求，又可以真實(shí)地反映社會邊際成本，將環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為造成的外部成本內(nèi)部化，同時(shí)還可以均等社會收入，為社會健康穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。環(huán)境稅是一種既重經(jīng)濟(jì)效益又兼顧公平的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策手段，它不僅包括污染排放稅、自然資源稅等，還包括為實(shí)現(xiàn)特定的環(huán)境目的而籌集資金的稅收。

　　早在20世紀(jì)初，英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古在《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中就提出，對造成外部效應(yīng)的企業(yè)，國家應(yīng)該征收調(diào)節(jié)環(huán)境污染行為的“庇古稅”，即我們現(xiàn)在所說的環(huán)境稅。庇古的“環(huán)境外部性”理論，可以說是環(huán)境稅最初的理論來源。庇古在論述“社會資源適度配置理論”時(shí)，還通過私人邊際成本與社會邊際成本的關(guān)系，進(jìn)一步闡述了庇古稅的觀點(diǎn)。他認(rèn)為當(dāng)存在環(huán)境污染等外部不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象時(shí)，其產(chǎn)品的私人邊際成本小于社會邊際成本，從私人角度看是贏利的，但從社會角度看卻是虧損的，這一矛盾不可能靠市場力量解決，需要政府采取措施把社會成本加人企業(yè)的生產(chǎn)成本中，使外部成本內(nèi)在化，即通過庇古稅解決私人邊際成本與社會邊際成本的不一致。研究證實(shí)，不僅生產(chǎn)中存在外部性，消費(fèi)領(lǐng)域也同樣會產(chǎn)生外部性。一種消費(fèi)品如果在消費(fèi)過程中對環(huán)境有消極作用，而產(chǎn)品價(jià)格中只包含了通過市場機(jī)制形成的成本，就會產(chǎn)生消費(fèi)領(lǐng)域中的外部不經(jīng)濟(jì)。與生產(chǎn)領(lǐng)域的外部性相比，消費(fèi)領(lǐng)域的外部性具有分散的特點(diǎn)，“命令和控制”實(shí)現(xiàn)的效果往往不理想。對消費(fèi)行為的過分限制有時(shí)反而會在一定程度上刺激市場的形成與發(fā)展，結(jié)果是政府非但沒能對應(yīng)進(jìn)行限制的消費(fèi)行為作有效的限制，反而失去了應(yīng)有的一部分財(cái)政收人。對于這些市場體系之外的“負(fù)外部性”行為，政府實(shí)施干預(yù)是必要的。政府可以通過對污染行為以及生態(tài)資源的消費(fèi)使用行為征稅，使生態(tài)資源使用者的私人成本與社會成本一致，從而將外部成本內(nèi)部化。因此，現(xiàn)代意義上的環(huán)境稅不僅適用于對環(huán)境污染行為負(fù)效應(yīng)的消除，還可以通過環(huán)境稅收手段來刺激正外部效應(yīng)的產(chǎn)生。

　　公共物品理論也是環(huán)境稅的形成理論之一?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，市場自由交易可以實(shí)現(xiàn)私人物品的有效生產(chǎn)，但環(huán)境、國防等公共物品則應(yīng)該由政府提供。環(huán)境稅設(shè)立的最初目的是為市場提供其不能生產(chǎn)的公共物品。在環(huán)保領(lǐng)域中，“集體理性”和“公共選擇”是必要的。但是，個(gè)人理性并不必然產(chǎn)生集體理性，個(gè)人的最優(yōu)選擇與集體（或社會）利益往往背道而馳。正因?yàn)閭€(gè)人意識到自己的影響無足輕重，而采取不負(fù)責(zé)任的態(tài)度（即理性的無知），或者希望別人都去努力而自己坐享其成（即搭便車），所以環(huán)境保護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)冗@類對大家都有好處的集體理性就無法自我實(shí)現(xiàn)。可見，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，僅強(qiáng)調(diào)市場的作用是不夠的，單純的市場作用很難保證生態(tài)環(huán)境得到有效保護(hù)，而需要由政府通過對所有使用公共物品的人收取價(jià)格的方式來實(shí)現(xiàn)。

　　另外，可持續(xù)發(fā)展理論同樣是現(xiàn)代意義上的環(huán)境稅的理論基礎(chǔ)之一。可持續(xù)發(fā)展理論提出應(yīng)建立包括社會、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境、生活等各項(xiàng)指標(biāo)在內(nèi)的新的社會發(fā)展指標(biāo)體系，要求使用各種政策，包括稅收政策、政府收費(fèi)政策等來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。如果說庇古的“外部性”理論僅著眼于微觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，強(qiáng)調(diào)對經(jīng)濟(jì)增長的追求的話，那么可持續(xù)發(fā)展理論則著眼于宏觀經(jīng)濟(jì)和整個(gè)人類社會（包括后代人），強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。不僅要實(shí)現(xiàn)當(dāng)代經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，還要實(shí)現(xiàn)代際之間的公平?；趥鹘y(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長目的的“無節(jié)制的粗放式”的資源開發(fā)利用，不僅破壞了環(huán)境資源分配上代內(nèi)、代際的效率和公平，還損害了社會發(fā)展的整體質(zhì)量，有必要通過征收環(huán)境稅的方式對負(fù)外部性進(jìn)行調(diào)節(jié)，并利用稅收收入治理污染，保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)既滿足當(dāng)代需要又滿足后代需要的長久、穩(wěn)定的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)縱向歷史過程對發(fā)展提出的要求。

　　二、環(huán)境稅制功能的比較分析

　　環(huán)境稅的優(yōu)勢是同其他環(huán)境保護(hù)手段相比較而言的，同直接管制、排污收費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼等幾種常用的環(huán)境保護(hù)手段相比，環(huán)境稅在調(diào)整環(huán)境經(jīng)濟(jì)關(guān)系中具有明顯的優(yōu)勢。

　　1、環(huán)境稅與直接管制的比較。直接管制作為一種運(yùn)用廣泛的污染防治手段，是指政府通過立法制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，禁止（或限制）某些污染物的排放，最終實(shí)現(xiàn)政府對環(huán)境資源利用的直接干預(yù)。環(huán)境稅較之直接管制的優(yōu)勢表現(xiàn)在：第一，直接管制的強(qiáng)制性和缺乏彈性，使企業(yè)可能為免受法律制裁而在尚未找到可行的治污方法時(shí)就制定了有損效率的治污方式，妨礙企業(yè)對治污方式的自由選擇，造成資源配置的低效率。而環(huán)境稅則可以通過影響污染者備選活動（如安裝排污設(shè)施以減少污染、為污染支付稅費(fèi)等）的成本與收益，使污染者能夠?qū)φ峁┑慕?jīng)濟(jì)刺激作出靈活反應(yīng)，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人進(jìn)行有利于環(huán)境的選擇。第二，直接管制缺乏對企業(yè)技術(shù)革新的刺激，污染者如果達(dá)到了政府規(guī)定的排污量標(biāo)準(zhǔn)，除了成本的考慮，一般不會繼續(xù)努力治理污染。而環(huán)境稅是以單位污染量作為計(jì)稅基礎(chǔ)，這就促使污染者會想方設(shè)法減少污染物的排放，從而可以持續(xù)不斷地刺激企業(yè)進(jìn)行技術(shù)革新。第三，直接管制不利于企業(yè)退出污染行業(yè)。如果管制下的限制產(chǎn)量也有利潤，那么企業(yè)仍然會進(jìn)入該行業(yè)，增大整個(gè)社會的污染度。而環(huán)境稅可通過使污染者自由選擇低廉且適合自己的方法減少排污量，還可通過企業(yè)追求利潤最大化的動機(jī)刺激污染者研究開發(fā)治污新技術(shù)，最終減少整個(gè)社會的污染。

　　2.環(huán)境稅與排污收費(fèi)的比較。排污收費(fèi)是環(huán)保部門代表國家，按照國家法律的規(guī)定，依法向排放污染物的單位強(qiáng)制收取的費(fèi)用。同排污收費(fèi)相比，環(huán)境稅的優(yōu)勢在于：第一，環(huán)境稅以法律形式確定，是國家利用政治權(quán)力對社會剩余產(chǎn)品或價(jià)值進(jìn)行的一種分配，具有很強(qiáng)的法律強(qiáng)制性。環(huán)境稅由國家稅務(wù)部門征收，稅金進(jìn)入政府的財(cái)政預(yù)算，有利于全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一支配使用，能夠保證污染的治理效果。而排污收費(fèi)盡管也有法律依據(jù)，但主要是憑借行政力量，征收的隨意性大。第二，環(huán)境稅涉及的范圍比排污收費(fèi)廣泛。環(huán)境稅不僅涉及污染行為，還包括資源的開發(fā)利用行為；不僅是對環(huán)境損害行為的制約，也是對環(huán)境友好行為的鼓勵。而排污收費(fèi)只涉及環(huán)境稅中的排污稅。就納稅主體而言，環(huán)境稅的納稅主體不僅包括企業(yè)、機(jī)關(guān)、團(tuán)體，也包括在日常生產(chǎn)生活中污染環(huán)境或利用資源的個(gè)人。而排污收費(fèi)主要是針對企事業(yè)單位。環(huán)境稅的征收環(huán)節(jié)靈活，既可以對生產(chǎn)的投入、中間生產(chǎn)過程、產(chǎn)出環(huán)節(jié)征稅，又可以對消費(fèi)環(huán)節(jié)征稅。而排污費(fèi)一般僅針對生產(chǎn)過程的末端污染物排放環(huán)節(jié)征收。第三，環(huán)境稅作為一種稅收，具有無償性，一旦上繳，不再返還納稅人，既讓企業(yè)承擔(dān)了污染損害的代價(jià)，又為國家贏得了寶貴的污染治理資金。并且，環(huán)境稅從企業(yè)利潤部分征收，可以更有效地調(diào)節(jié)國家和企業(yè)的最終收入分配。

　　3.環(huán)境稅與財(cái)政補(bǔ)貼的比較。財(cái)政補(bǔ)貼是指政府根據(jù)企業(yè)進(jìn)行污染防治所發(fā)生的費(fèi)用，針對企業(yè)排污量的減少程度給予財(cái)政補(bǔ)助的政策。它既可以直接給予貨幣補(bǔ)貼，也可以采取稅收的方式給予間接補(bǔ)貼。補(bǔ)貼和環(huán)境稅同樣對污染者提供經(jīng)濟(jì)刺激，然而補(bǔ)貼加重了公共財(cái)政支出的負(fù)擔(dān)。需要增加其它稅收以彌補(bǔ)這項(xiàng)開支。相反，環(huán)境稅可以增加收入、減少開支。并且，由于補(bǔ)貼的存在，增大了污染企業(yè)的利潤空間，這會降低該行業(yè)的退出率，吸引新的生產(chǎn)者進(jìn)入該行業(yè)，加劇環(huán)境污染。如果補(bǔ)貼金額較高，不僅達(dá)不到治理污染的目的，反而會助長污染者在環(huán)境保護(hù)方面采取消極態(tài)度。而征收環(huán)境稅，是減少污染企業(yè)的利潤，可以有效地阻止社會資源進(jìn)人污染行業(yè)，從而達(dá)到治理環(huán)境污染的目的。

　　三、環(huán)境稅制的歷史與國際比較

　?。ㄒ唬┉h(huán)境稅制的歷史演進(jìn)

　　20世紀(jì)60年代以來，隨著全球工業(yè)化的迅速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境被嚴(yán)重破壞，人類的生存和發(fā)展受到了嚴(yán)重威脅。在這種背景下。作為現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟(jì)政策主要工具之一的稅收，自然被運(yùn)用到資源與環(huán)境的保護(hù)上，適用于資源與環(huán)境保護(hù)的環(huán)境稅在一些國家應(yīng)運(yùn)而生。20世紀(jì)90年代以后，環(huán)境問題與稅收政策更緊密地聯(lián)系在一起，其環(huán)保措施均以征稅為主，收費(fèi)為輔，而且環(huán)境稅制全面、系統(tǒng)，不僅注重開征新的環(huán)境稅，還不斷調(diào)整現(xiàn)行稅制中有關(guān)環(huán)境保護(hù)的條款，稅收限制與稅收鼓勵并舉。資料表明，世界各國為防治污染和保護(hù)環(huán)境而開征的稅收已近百種。課征范圍也極為廣泛，涉及大氣、水資源、生活環(huán)境、城市環(huán)境等諸多方面。

　　環(huán)境稅收制度的發(fā)展經(jīng)歷了“兩次高潮”：第一次是20世紀(jì)70-80年代，主要是針對污水和廢棄物等突出的“顯性污染”進(jìn)行強(qiáng)制征稅。這類環(huán)境稅大多屬于彌補(bǔ)費(fèi)用類稅收，即為了增加控制污染的投入而向排污者征稅，如荷蘭自1970年開始征收廢水排污稅和居民生活垃圾處置稅。第二次是20世紀(jì)80年代以來，歐美各國越來越多地采用生態(tài)稅、綠色環(huán)保稅等多種特指稅種來維護(hù)生態(tài)環(huán)境。這個(gè)時(shí)期出現(xiàn)了以刺激為特征的稅收，通過向排污廠家收稅促使生產(chǎn)者改變對環(huán)境的污染行為。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，發(fā)達(dá)國家的環(huán)保稅收政策又有了新的發(fā)展，從對廢氣、廢水、垃圾、噪音、農(nóng)業(yè)等污染征稅發(fā)展到全面“綠化”稅制。從零散的、個(gè)別的環(huán)保稅種的開征，發(fā)展到逐步形成環(huán)保稅收體系。除新征各種環(huán)保稅收外，還對原有的稅種進(jìn)行調(diào)整，使之具有環(huán)保功能。從而實(shí)現(xiàn)全面的“綠化”環(huán)境稅制的目標(biāo)。

　　（二）國外的環(huán)境稅制設(shè)計(jì)

　　世界各國在經(jīng)歷從零散的、個(gè)別的環(huán)境稅開征到提出全面“綠化稅制”的過程中，對于環(huán)境稅制的設(shè)計(jì)主要采取了以下措施：

　　1.開征各種環(huán)境稅。主要針對制造、消費(fèi)或處理過程中產(chǎn)生污染，造成生態(tài)環(huán)境破壞以及涉及稀缺資源使用的產(chǎn)品及活動征稅，通過提高這類產(chǎn)品及活動的成本和相對價(jià)格，減少不利于環(huán)境的生產(chǎn)和消費(fèi)活動，從而減少環(huán)境污染，保護(hù)環(huán)境資源。在污染稅方面，具體開征的名目繁多。征收的內(nèi)容也千差萬別。在自然資源稅方面，包括對石油、天然氣等征稅。如美國政府對礦藏、天然氣和石油開采征收資源枯竭稅，迄今已有過半的州征收此稅。加拿大政府為了保護(hù)石油這種稀缺資源，對機(jī)動車用油課稅，并對重型卡車課征能源儲存稅。

　　2.以一種對環(huán)境友好的方式調(diào)整現(xiàn)行稅制。調(diào)整的內(nèi)容包括：一方面，取消原有稅制中不符合環(huán)保要求、不利于可持續(xù)發(fā)展的規(guī)定，主要是去除或修正原有的不利于環(huán)境的補(bǔ)貼和稅收。另一方面，對原有稅制采取新的有利于環(huán)保的稅收措施，使得綠色稅制的實(shí)施更有利于保護(hù)環(huán)境。主要手段是對污染環(huán)境的產(chǎn)品或活動課以重稅，改變其相對價(jià)格，從而減少相關(guān)的消費(fèi)和活動。以消費(fèi)稅為例，許多國家區(qū)分含鉛汽油與無鉛汽油，調(diào)高含鉛汽油的消費(fèi)稅稅率，鼓勵使用無鉛汽油，取得了較好的效果。如大多數(shù)OECD國家引進(jìn)了將含鉛和無鉛汽油區(qū)別對待的差別稅，使市場上含鉛汽油的比例大幅度下降。目前，已有16個(gè)OECD國家通過調(diào)節(jié)汽車的銷售稅和汽車使用稅來刺激消費(fèi)者使用相對清潔的機(jī)動車。

　　3.建立環(huán)保基金。如瑞典和挪威于1991年同時(shí)開征二氧化碳稅并建立了專項(xiàng)基金。另外，日本1993年的《環(huán)境基本法》規(guī)定，為實(shí)施環(huán)境保全的經(jīng)濟(jì)性誘導(dǎo)措施的調(diào)查與研究而設(shè)立環(huán)境稅、賦課金等專項(xiàng)基金。另外，美國《環(huán)境對應(yīng)、補(bǔ)償及責(zé)任法》（即超級基金法），也通過對化學(xué)工業(yè)的專項(xiàng)稅收設(shè)立了一筆巨額基金，用于污染地點(diǎn)的調(diào)查和清理行動。

　　（三）對國外環(huán)境稅制的評價(jià)

　　國外環(huán)境稅制的設(shè)計(jì)取得了顯著的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。不僅通過開征各種涉及環(huán)境保護(hù)的稅種，對環(huán)境帶來危害的產(chǎn)品和消費(fèi)課稅，籌集收人，為減少污染的專門計(jì)劃提供了充足的資金，而且建立了一整套旨在減少排放污染物的激勵機(jī)制，并采取減免稅等稅收優(yōu)惠政策支持和鼓勵環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。

　　第一，各國環(huán)境稅制的實(shí)施情況雖然各不相同，但無一例外都經(jīng)歷了循序漸進(jìn)的過程。環(huán)境稅制的發(fā)展都是根據(jù)每一稅種的實(shí)施條件，按照不同的特點(diǎn)循序漸進(jìn)，逐步實(shí)施稅制改革，在不增加稅收負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)。例如污染稅中的二氧化硫稅和碳稅，前者的執(zhí)行成本低，公眾容易接受，對降低硫排放量的成效也比較明顯，故征收時(shí)間比較長；而碳稅要求的條件相對較高，只有制定較高的稅率，并采取國家統(tǒng)一行動才能收到理想效果，故征收時(shí)間就比較短，二者在稅種引入時(shí)間上各有特點(diǎn)。還有，稅率也有一個(gè)逐步提高的過程。一般情況下，要取得顯著的環(huán)境效果，稅率必須維持較高的水平。但是，如果稅率一步到位，可能令人難以接受，甚至導(dǎo)致政治危機(jī)。并且，從經(jīng)濟(jì)角度看，本國企業(yè)的競爭力也會受挫，對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，環(huán)境稅制采取循序漸進(jìn)的策略，先選擇低稅率，隨著治污技術(shù)的進(jìn)步逐步提高稅率。

　　第二，在環(huán)境稅制的實(shí)施過程中，重視環(huán)境稅收手段與其他環(huán)境保護(hù)手段的綜合運(yùn)用。如重視環(huán)境稅收手段與直接管制手段之間的配合。直接管制手段并沒有因?yàn)榄h(huán)境稅收手段受到重視而被取代，直接管制為環(huán)境稅收的刺激作用提供了最低的標(biāo)準(zhǔn)，而環(huán)境稅收又成為直接管制的有益補(bǔ)充。除此之外，還注重環(huán)境稅收手段與其它經(jīng)濟(jì)手段的配合。各國的環(huán)境稅制中都普遍包含了與環(huán)境有關(guān)的各種專項(xiàng)收費(fèi)和使用費(fèi)，究其原因在于“費(fèi)”簡便易行，并且符合“污染者付費(fèi)”原則，特別是隨著污染程度的變化需要不斷對征收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整時(shí)，更適宜采用收費(fèi)措施。同時(shí)，排污許可制度、押金制度也為各國廣泛采用。另外，環(huán)境稅種之間，如污染稅中的二氧化硫稅、二氧化碳稅和水污染稅之間，水污染稅與各種間接產(chǎn)品稅之間的協(xié)調(diào)配合，以及環(huán)境稅種與稅收差別、稅收優(yōu)惠措施之間的協(xié)調(diào)配合也很重視。

　　第三，一般說來，環(huán)境稅收所獲得資金收入的使用方式有兩種：一是?？顚Ｓ?，指定用于特定的環(huán)境保護(hù)活動；二是納入一般預(yù)算收入。資金的專項(xiàng)使用極大地加強(qiáng)了稅收在政治上的可接受性，因而環(huán)境稅收?？顚Ｓ玫淖龇ㄔ谑澜绺鲊制毡?。如歐洲許多國家的水稅專項(xiàng)用于水質(zhì)量管理的支出，美國原料稅收專項(xiàng)用于資助有害廢棄物的處理。而環(huán)境稅收納入一般預(yù)算后又有兩種用途，其一，制定補(bǔ)償計(jì)劃，以抵消環(huán)境稅可能帶來的累退性，即對低收入者的影響大于高收入者，以增進(jìn)公平。其二，用于補(bǔ)償對其它稅的削減，即用環(huán)境稅代替那些影響勞動所得和勞動成本的稅種，在保持稅收總收入不變的同時(shí)，增進(jìn)效率。

　　第四，環(huán)境稅制的征收帶有明顯的政府級次特征。中央政府與地方政府有著不同的側(cè)重點(diǎn)，環(huán)境稅制有必要在中央與地方兩個(gè)層次上進(jìn)行設(shè)計(jì)。比如在荷蘭，中央政府主要關(guān)心的是對燃料使用的征稅，全國性的環(huán)境稅有燃料稅、噪音稅和對糞便剩余物的征稅，一些稅收鼓勵措施，如加速折舊、自然區(qū)域所有者的稅收減免等，其決策權(quán)也集中在中央。低級次的政府主要關(guān)心的是對特定污染有關(guān)的行為征收的環(huán)境稅，如對廢物的處置、水和土壤的不適當(dāng)處置等。由不同級次的政府側(cè)重解決不同的環(huán)境問題，可以節(jié)約征收管理成本，使環(huán)境稅制更具效率，既保證了國家環(huán)境政策的統(tǒng)一性，又便于各地因地制宜解決實(shí)際問題。

　　四、中國環(huán)境稅制的現(xiàn)狀及其完善

　　（一）中國環(huán)境稅制的狀況

　　我國尚未設(shè)置專門的環(huán)境保護(hù)稅收，有關(guān)環(huán)境保護(hù)的稅收措施散見于各個(gè)稅種中。一是資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅等在一定程度上具有環(huán)境保護(hù)性質(zhì)的稅；二是在有關(guān)稅種中設(shè)置保護(hù)環(huán)境的相應(yīng)的稅收優(yōu)惠條款，主要有增值稅、消費(fèi)稅、內(nèi)資企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅等。概括起來，我國環(huán)境稅制存在著以下狀況：

　　1.在資源稅方面，一是稅率過低，稅檔之間的差距過小，無法體現(xiàn)資源本身的內(nèi)在價(jià)值和不同資源在經(jīng)濟(jì)中的不同作用，不能將資源開采的社會成本內(nèi)在化，不利于資源的可持續(xù)利用。二是征稅范圍過窄，主要限于不可再生的礦產(chǎn)品，對大部分非礦產(chǎn)品資源都沒有征稅。非稅資源及其下游產(chǎn)品的價(jià)格偏低，致使對非稅資源及其下游產(chǎn)品的需求畸形增長，相關(guān)的自然資源遭受掠奪性開采。三是計(jì)稅依據(jù)不合理。我國現(xiàn)行資源稅的計(jì)稅依據(jù)是：納稅人開采和生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品銷售的，以銷售數(shù)量為課稅依據(jù)；納稅人開采和生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品自用的，以自用數(shù)量為課稅依據(jù)。企業(yè)對開采和生產(chǎn)后未銷售或自用的資源不承擔(dān)任何稅收代價(jià)，在一定程度上導(dǎo)致了對資源的無序開采和積壓浪費(fèi)。

　　2.在污染稅方面，主要對污水、廢渣、廢氣、噪音、放射等五大類113項(xiàng)污染環(huán)境的行為實(shí)行排污收費(fèi)制度。由于排污費(fèi)以“費(fèi)”的形式征收，缺少法律依據(jù)，征收成本高，征收效率低，因此存在諸多問題。如征收資金管理不嚴(yán)，普遍存在擠占、挪用情況；排污費(fèi)與企業(yè)利潤不掛構(gòu)，企業(yè)可以將排污費(fèi)計(jì)入生產(chǎn)成本作為商品價(jià)格的組成部分由消費(fèi)者承擔(dān)，無法刺激企業(yè)治理污染的積極性；污染收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低于污染防治費(fèi)用，廠商寧愿交納排污費(fèi)也不愿積極治理污染，形成一種“效益污染”；繳費(fèi)主體僅限于企業(yè)，大量的非企業(yè)排污主體被排除在外。另外，排污費(fèi)的返還制度也不利于環(huán)保資金的統(tǒng)籌與合理安排。排污費(fèi)中不高于80%的一部分要返還給企業(yè)用于重點(diǎn)污染源的治理，返還的資金大部分被用作生產(chǎn)發(fā)展資金，只有少部分被真正用于污染治理。還有一些與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的稅種對于環(huán)境保護(hù)的設(shè)計(jì)比較粗糙，調(diào)節(jié)力度不強(qiáng)，保護(hù)范圍有限。如消費(fèi)稅的征收對象大多對環(huán)境有直接影響，但由于稅率在確定時(shí)并未充分考慮到這些產(chǎn)品消費(fèi)所產(chǎn)生的環(huán)境外部成本，因而雖多征了一道消費(fèi)稅，但其環(huán)境保護(hù)的力度明顯偏弱。還有一些容易給環(huán)境帶來污染的消費(fèi)品沒有列入征稅范圍，如電池、一次性產(chǎn)品等。

　　3.在稅收優(yōu)惠措施方面，我國現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠措施多限于直接優(yōu)惠和事后鼓勵，如對廢物利用進(jìn)行減免稅優(yōu)惠，對防治污染的設(shè)施投資給予減免稅優(yōu)惠等，而國際上通行的加速折舊、再投資退稅、延期納稅等方式在我國環(huán)保稅收政策中沒有體現(xiàn)。另外，我國現(xiàn)行的部分稅收優(yōu)惠政策在扶持或保護(hù)一些產(chǎn)業(yè)、部門利益的同時(shí)，對生態(tài)環(huán)境的污染和破壞起到了推波助瀾的作用，如為保護(hù)農(nóng)業(yè)而對農(nóng)膜、農(nóng)藥，甚至是劇毒農(nóng)藥免征增值稅，其負(fù)面作用是顯而易見的。

　?。ǘ┲袊h(huán)境稅制的完善思路

　　中國環(huán)境稅制的完善應(yīng)遵循維持環(huán)境功能、補(bǔ)償環(huán)境價(jià)值、兼顧環(huán)境公平與效率的原則，實(shí)現(xiàn)稅賦的橫向公平與縱向公平的目標(biāo)。同時(shí)，環(huán)境稅制的設(shè)計(jì)還應(yīng)符合中性的要求，使稅收對經(jīng)濟(jì)主體活動扭曲的影響降低到最低程度。具體而言，中國環(huán)境稅制的完善應(yīng)從以下幾方面展開：

　　第一，調(diào)整現(xiàn)行稅制中與環(huán)境有關(guān)的稅種。我國現(xiàn)階段與環(huán)境有關(guān)的稅種包括資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、車船使用稅、城市維護(hù)建設(shè)稅以及消費(fèi)稅等。（1）資源稅。首先，應(yīng)擴(kuò)大資源稅的征收范圍。將征收范圍從礦產(chǎn)品和鹽等兩類資源逐步擴(kuò)大到應(yīng)給予保護(hù)的土地、水、動植物、海洋等資源上。其次，應(yīng)完善計(jì)稅依據(jù)。將資源稅的計(jì)稅依據(jù)由銷售量或自用量改為按產(chǎn)量計(jì)稅，使企業(yè)開采后沒有出售而積壓的或尚未自用的資源也成為應(yīng)稅資源，以增加企業(yè)的成本壓力，節(jié)約資源。再次，應(yīng)合理確定資源稅的單位稅額。資源稅的單位稅額過低，不足以影響納稅人的經(jīng)濟(jì)行為。在確定單位稅額時(shí)應(yīng)考慮以下因素：一是劣等資源所有權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓價(jià)格；二是調(diào)整資源開采過程中的級差收入；三是表達(dá)資源的稀缺度和政府對開采該資源的限制程度；四是反映資源開采形成的外部成本；五是正確體現(xiàn)資源的內(nèi)在價(jià)值；六是考慮資源再培育的資金需要量。另外，對污染程度不同的資源可實(shí)行差別稅率，對非再生性、非替代性、稀缺性的資源要課以重稅。（2）城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅。應(yīng)大幅度地提高耕地占用稅的稅額，真正起到保護(hù)耕地的作用；為了有效保護(hù)濕地，對占用濕地的開發(fā)者征收高稅額的濕地資源稅；把農(nóng)村非農(nóng)業(yè)用地也列入征稅范圍，按低稅率征收。（3）車船使用稅。統(tǒng)一現(xiàn)行的車船使用稅和車船牌照使用稅為車船稅，使之成為一個(gè)真正的財(cái)產(chǎn)稅；征收依據(jù)中考慮車船的使用強(qiáng)度，如車輛的行使里程等；適當(dāng)提高征收標(biāo)準(zhǔn)。（4）城市維護(hù)建設(shè)稅。為了加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把征稅范圍擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，稅名改為城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)稅；改變其附加稅的性質(zhì)，使其成為獨(dú)立的稅種；提高位于市區(qū)以外的企業(yè)的稅率。（5）消費(fèi)稅。一是把一些容易給環(huán)境帶來污染的消費(fèi)品納入征稅范圍，諸如塑料制品、電池、相機(jī)、剃刀、使用燃油驅(qū)動的助力自行車、三輪車等；二是提高稅率，如對既危害健康又污染環(huán)境的香煙，應(yīng)提高征收額；三是適當(dāng)提高含鉛汽油的稅率，以抑制含鉛汽油的消費(fèi)使用，推動汽車燃油無鉛化進(jìn)程。此外，還應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)差別稅率的適用。比如在對不同排氣量的小汽車采用差別稅率的基礎(chǔ)上。對排氣量相同的小汽車視其是否安裝尾氣凈化裝置而實(shí)行區(qū)別對待，對使用“綠色”燃料的小汽車免征消費(fèi)稅，以促使消費(fèi)者和制造商做出有利于環(huán)境保護(hù)的選擇。

　　第二，開征必要的環(huán)境稅新稅種。（1）大氣污染稅，主要包括二氧化硫稅和二氧化碳稅。二氧化硫稅的設(shè)置可在仿照現(xiàn)行的二氧化硫排放收費(fèi)制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行，將二氧化硫排放費(fèi)改為稅，對固定的大排放源（如電廠、工業(yè)區(qū)）進(jìn)行定期檢測，依據(jù)檢測數(shù)據(jù)計(jì)征稅金；對小排放源則直接按其消耗燃料的含硫量來征收。二氧化碳稅是對油、煤、天然氣、液化石油氣、汽油和國內(nèi)航空燃料征稅，稅基根據(jù)各種不同燃料的平均含碳量和發(fā)熱量來確定，不同燃料的排放量不同，稅率也不同。（2）水污染稅，一般按廢水排放量定額征收。但由于廢水中污染物種類和濃度各異，需要確定一個(gè)廢水排放的“標(biāo)準(zhǔn)單位”，納稅人的廢水排放量按其濃度換算成標(biāo)準(zhǔn)單位計(jì)征。（3）固體廢棄物稅?？梢韵葘I(yè)廢棄物征稅，再逐步考慮對農(nóng)業(yè)廢棄物、生活廢棄物征稅，其計(jì)稅依據(jù)有按重量征稅、按體積征稅、按住房面積征稅或按人均定期定額征稅等多種選擇。以生活廢棄物為例，可以借鑒荷蘭的做法，根據(jù)每個(gè)家庭人口多少以及產(chǎn)生的垃圾數(shù)量來征收。（4）噪音稅。可以考慮對特種噪音，如飛機(jī)的起落、建筑噪音等征稅。如日本、荷蘭按飛機(jī)著落次數(shù)向航空公司征稅，有些國家則依據(jù)噪音的生產(chǎn)量征稅。

　　第三，完善稅收優(yōu)惠措施。（1）在投資環(huán)節(jié)，鼓勵企業(yè)進(jìn)行治理污染和環(huán)境保護(hù)的固定資產(chǎn)投資，允許此類固定資產(chǎn)加速折舊，鼓勵企業(yè)投資環(huán)保產(chǎn)業(yè)。（2）在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，鼓勵企業(yè)進(jìn)行清潔生產(chǎn)，對采用清潔生產(chǎn)工藝、清潔能源進(jìn)行生產(chǎn)的企業(yè)以及綜合回收利用廢棄物進(jìn)行生產(chǎn)的企業(yè)，在增值稅、所得稅等方面給予優(yōu)惠。對生產(chǎn)中嚴(yán)重?fù)p害環(huán)境的企業(yè)，加重稅收。（3）在消費(fèi)環(huán)節(jié)，鼓勵對環(huán)境無害的消費(fèi)行為，對消費(fèi)可循環(huán)利用物質(zhì)生產(chǎn)的產(chǎn)品、可再生能源等，征收較低的消費(fèi)稅。對環(huán)境污染嚴(yán)重或以不可再生資源為原材料的消費(fèi)品，如含鉛汽油、含磷洗滌劑、一次性不可降解用品、高含硫汽油等，征收較高的消費(fèi)稅。（4）在其他環(huán)節(jié)，一方面，對環(huán)保產(chǎn)品和技術(shù)的研發(fā)、轉(zhuǎn)讓給予所得稅上的優(yōu)惠，通過稅收的差別引導(dǎo)人們選擇對環(huán)境友好的生產(chǎn)和消費(fèi)方式；另一方面，取消不符合環(huán)保要求的稅收優(yōu)惠政策，如取消為保護(hù)農(nóng)業(yè)而對農(nóng)膜、農(nóng)藥甚至是劇毒農(nóng)藥免征增值稅的規(guī)定。