由澳大利亞政府設(shè)立的養(yǎng)老金制度創(chuàng)立于1909年。其主要目的是為低收入的老年人（男性65歲以上，女性60歲以上）提供生活幫助。能否領(lǐng)取政府養(yǎng)老金與個人過去的工作記錄無關(guān)，條件是澳大利亞公民，并要接受嚴(yán)格的收入和財(cái)產(chǎn)狀況調(diào)查。政府養(yǎng)老金的支付標(biāo)準(zhǔn)較低，相當(dāng)于在職男性公民平均工資水平的20—25%，略高于該國的貧困線。但隨著澳大利亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，養(yǎng)老金以外的各種社會福利措施逐漸增多。政府養(yǎng)老金及各種社會福利開支均來源于當(dāng)年的財(cái)政收入，沒有其他的資金渠道。��對多數(shù)澳大利亞人來說，這樣的保障標(biāo)準(zhǔn)顯然是偏低的。但是澳大利亞一直沒有實(shí)行西方多數(shù)國家采取的、標(biāo)準(zhǔn)較高的公共養(yǎng)老金計(jì)劃。當(dāng)然，也不是沒有過這樣的想法。在1913～1938年間，曾經(jīng)有過三次推行“社會保險(xiǎn)”的努力；1938年甚至通過了這方面的立法，但因二次大戰(zhàn)的到來而擱淺。不過早在澳大利亞聯(lián)邦成立（1901年1月1日）以前，各自治州政府雇員和銀行職員中就實(shí)行一種職業(yè)年金計(jì)劃。1915年，政府開始對職業(yè)年金計(jì)劃實(shí)行稅務(wù)減讓，1936年進(jìn)一步放寬了稅務(wù)減讓的條件。但直到80年代中期，職業(yè)年金計(jì)劃依然局限于政府及公營部門，私營部門只有30%左右實(shí)現(xiàn)了類似的安排。��

　　1983年新一屆工黨政府上臺后，運(yùn)用自己特殊的政治智慧，主持工會聯(lián)合會和顧主聯(lián)盟的談判，終于在1986年達(dá)成了“第二階段協(xié)議”（Accord MarkⅡ）。其主要內(nèi)容是：將今后幾年顧主因通貨膨脹因素付給雇員補(bǔ)償?shù)囊话耄?992年以前是工資的3%），以職業(yè)年金的形式存入雇員的個人帳戶，即所謂“職業(yè)年金生產(chǎn)率貢獻(xiàn)計(jì)劃”，逐步建立起政府養(yǎng)老金以外的“第二層次”養(yǎng)老保險(xiǎn)——職業(yè)年金制度。在此之后，職業(yè)年金計(jì)劃迅速擴(kuò)大到所有私營部門，1999年的社會覆蓋面達(dá)到92%.��

　　這一改革在實(shí)施中并非一帆風(fēng)順。職業(yè)年金制度得以確立的一個重要因素，是工黨從1983年到1996年的連續(xù)執(zhí)政。1991年，澳大利亞工業(yè)法庭根據(jù)澳大利亞工業(yè)關(guān)系委員會的要求，拒絕了工會聯(lián)合會實(shí)行下一階段生產(chǎn)率貢獻(xiàn)計(jì)劃的要求。工黨政府不得不通過立法（Superannuation Guarantee）程序，保證了該計(jì)劃的繼續(xù)實(shí)施。1996年，雇主以雇員名義存入職業(yè)年金個人帳戶的資金比例增加到個人工資的6%，2002年將達(dá)到“職業(yè)年金生產(chǎn)率貢獻(xiàn)計(jì)劃”的目標(biāo)值9%。

　　改革后的澳大利亞養(yǎng)老保障體制由三個“層次”組成，很接近世界銀行推薦的“三支柱”模式。第一層次即由財(cái)政出錢，“低水平、廣覆蓋”的政府養(yǎng)老金；第二層次是1986年以后逐漸完善起來的、以個人帳戶為基礎(chǔ)的強(qiáng)制儲蓄型職業(yè)年金；第三層次是自愿性質(zhì)的企業(yè)補(bǔ)充職業(yè)年金和其他私人儲蓄及財(cái)產(chǎn)（投資）。

　　第一層次（政府養(yǎng)老金）的替代率大約是20—25%.第二層次（職業(yè)年金）在貢獻(xiàn)率達(dá)到目標(biāo)值9%的時候，替代率大約是40%.這樣，即使沒有任何私人儲蓄或其他收入（第三層次），澳大利亞人退休后也能得到相當(dāng)于社會平均工資60—65%的養(yǎng)老金，加上老年人享有的各種社會福利待遇，可以維持一種有尊嚴(yán)的生活。

　　和世界上大多數(shù)國家一樣，澳大利亞同樣面臨人口老齡化的問題。1986年，澳大利亞是7個在職人員養(yǎng)活一個退休人員，目前這個比例已經(jīng)下降到6∶1，2020年將下降到3∶1.如果不建立其他的資金渠道，政府將面臨困難的選擇：或者大幅度提高稅率，或者降低養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。職業(yè)年金制度的確立，大大緩和了這方面的矛盾。��

　　當(dāng)然，隨著人們預(yù)期壽命的延長和出生率的降低，澳大利亞目前這種由政府、雇主和個人分擔(dān)責(zé)任的養(yǎng)老保障體制還需進(jìn)一步改進(jìn)�？紤]到女性預(yù)期壽命高于男性，澳大利亞政府已采取措施，將女性退休年齡逐步延長到65歲（2014年）。目前這種三層次的養(yǎng)老保障體制，還處于改進(jìn)、完善的過程之中。��

　�。ㄒ唬┌拇罄麃嗮B(yǎng)老保障體制的第一個特點(diǎn)是第一層次的“濟(jì)貧”性質(zhì)��

　　首先，雖然任何年滿65歲的澳大利亞男性公民（女性60歲）都有領(lǐng)取政府養(yǎng)老金的權(quán)利，但是任何養(yǎng)老金領(lǐng)取者都需要接受收入和財(cái)產(chǎn)狀況調(diào)查（收入和財(cái)產(chǎn)之間可以按照政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行換算）。只有收入和財(cái)產(chǎn)低于一定標(biāo)準(zhǔn)的老人（這些標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)工資和物價指數(shù)每年進(jìn)行調(diào)整。2000年2月份的收入標(biāo)準(zhǔn)是：單身每周51澳元，夫婦每周90澳元。財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)是：單身有住宅者127，750澳元，單身無住宅者219，250澳元；夫婦有住宅者181，500澳元，夫婦無住宅者273，000澳元），才能享受全額養(yǎng)老金。（養(yǎng)老金支付標(biāo)準(zhǔn)同樣根據(jù)工資和物價指數(shù)每年調(diào)整。2000年2月的支付標(biāo)準(zhǔn)是：單身每年9529澳元；夫婦每年各7953.40澳元）高于規(guī)定收入和財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的部分按一定的比例減少養(yǎng)老金的支付金額。具體說來：高于上述收入標(biāo)準(zhǔn)的每一澳元收入，相應(yīng)減少50澳分的養(yǎng)老金；高于財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的每1000澳元財(cái)產(chǎn)，每周相應(yīng)減少1.5澳元的養(yǎng)老金。顯然，退休人員超過上述標(biāo)準(zhǔn)的收入和財(cái)產(chǎn)達(dá)到某種程度后，政府就不再提供養(yǎng)老金了。

　　其次，根據(jù)政府已經(jīng)通過的法律，政府有責(zé)任維持單身養(yǎng)老金的支付標(biāo)準(zhǔn)不低于男性平均工資的25%，夫婦養(yǎng)老金每個人的支付標(biāo)準(zhǔn)不低于男性平均工資的20%.這樣的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)不高。不過根據(jù)澳大利亞的有關(guān)規(guī)定，自有住宅（1處）不計(jì)入接受調(diào)查的個人財(cái)產(chǎn)，單靠養(yǎng)老金生活的退休者不交納個人所得稅，政府還為老年人提供醫(yī)療、交通、地租、水電費(fèi)等方面的優(yōu)惠。因此，政府養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)雖低，還可以勉強(qiáng)維持一種過得去的退休生活。可是如果退休后還想多參加一些社會活動或者出國旅游，這樣的養(yǎng)老金水平就遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠了。然而，和其他西方國家（美國、英國、法國、德國、意大利、加拿大）的養(yǎng)老保障最低支付標(biāo)準(zhǔn)比較起來（Whiteford 1995），澳大利亞的政府養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)還是比較高的，僅低于加拿大。

　　第三，退休人員享受政府養(yǎng)老金（第一層次）要接受調(diào)查的收入或財(cái)產(chǎn)，包括職業(yè)年金（第二層次）、其他補(bǔ)充保險(xiǎn)和個人儲蓄或投資（第三層次）。因此，澳大利亞養(yǎng)老保障制度的第一層次和二、三層次之間有一種此消彼長的關(guān)系。隨著職業(yè)年金制度的逐步成熟，領(lǐng)取政府養(yǎng)老金的人員比重和金額呈下降趨勢。目前約有2／3的老人領(lǐng)取全額養(yǎng)老金。估計(jì)到2050年，領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的老人比重將因職業(yè)年金的因素下降到1／3左右。這樣不僅能夠大大減輕人口老齡化對政府財(cái)政的壓力，而且可以把政府養(yǎng)老金發(fā)給最需要的窮人，對居民收入起到再分配作用，有利于整個社會的公平和穩(wěn)定。��

　�。ǘ�）澳大利亞養(yǎng)老保障體制的第二個特點(diǎn)是第二層次交費(fèi)完全由雇主承擔(dān)

　　在我們考察過的其他西方國家中，養(yǎng)老保險(xiǎn)不管是統(tǒng)收統(tǒng)支還是個人帳戶，一般采取的都是雇主雇員雙方交費(fèi)的辦法。世界銀行在東歐轉(zhuǎn)軌國家和其他發(fā)展中國家推介的三支柱模式中，第二支柱（個人帳戶）也是采取雇主雇員雙方交費(fèi)的辦法。澳大利亞的職業(yè)年金之所以完全由雇主交費(fèi)，是由澳大利亞特殊的歷史、文化和政治因素決定

　　的。究竟什么是“生產(chǎn)率貢獻(xiàn)”？在理論上很難說清楚。“職業(yè)年金生產(chǎn)率貢獻(xiàn)計(jì)劃”之所以能夠付諸實(shí)施，首先是因?yàn)榘拇罄麃営袕?qiáng)大的工會組織，否則雇主不會承諾按一定比例增加工資；其次是因?yàn)橛幸粋�務(wù)實(shí)而有遠(yuǎn)見的政黨——澳大利亞工黨，才能夠制訂出這樣一個目光遠(yuǎn)大、階段目標(biāo)明確的詳細(xì)計(jì)劃，并說服工人將已經(jīng)爭得，但還未到手的利益進(jìn)行強(qiáng)制性儲蓄，而不是將其分光吃盡。��

　　一般認(rèn)為，雙方按相同比例交費(fèi)的好處是借助于雇主雇員之間的相互監(jiān)督，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征繳率。從澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)看來，在法制和工會組織比較完善的條件下，職業(yè)年金采取個人帳戶、雇主單方交費(fèi)（事實(shí)上，由于雇員降低了提高工資的要求，個人仍是潛在的交費(fèi)者）的辦法也可以同樣起到加強(qiáng)監(jiān)督、提高征繳率的作用。個人帳戶終究是屬于雇員自己的利益，最關(guān)心雇主交費(fèi)不交費(fèi)的是雇員。但雇員和雇主的談判地位不平等，如果沒有比較完善的法制環(huán)境和強(qiáng)大的工會組織做后盾，雇員的監(jiān)督作用就不可能發(fā)揮出來。在討論中我們得悉，今后如果要進(jìn)一步擴(kuò)大第二層次的作用，就勢必要提高職業(yè)年金的貢獻(xiàn)率，雇員個人可能也要承擔(dān)一部分責(zé)任。那樣可能就要向雇主雇員雙方交費(fèi)的模式過渡了。改革前的職業(yè)年金制度主要在白領(lǐng)工人和政府雇員中實(shí)行，而且年金帳戶中所存的錢往往在退休前辭職時一次性支付給個人。由于澳大利亞人沒有儲蓄的習(xí)慣，不少人的錢在退休前就已經(jīng)花光，退休時還得申請領(lǐng)取政府養(yǎng)老金。白領(lǐng)工人和政府雇員尚且如此，一般工人就更難說了。因此，在將職業(yè)年金制度推廣到所有工薪階層（外來移民沒有取得正式身份，處于打零工狀態(tài)時，職業(yè)年金制度還難以覆蓋他們）的時候，就必須根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行周密、合理的設(shè)計(jì)。例如新的職業(yè)年金制度中明確規(guī)定不許提前支取，同時在稅務(wù)安排上（原來的稅務(wù)安排有利于一次性支取）也進(jìn)行了相應(yīng)的改進(jìn)。��

　　（三）澳大利亞養(yǎng)老保障體制的第三個特點(diǎn)是職業(yè)年金管理的信托人制度

　　在實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)的多數(shù)國家中，個人帳戶的擁有者往往直接委托保險(xiǎn)公司或其他金融機(jī)構(gòu)為自己管理帳戶。在選擇哪一個保險(xiǎn)公司或金融機(jī)構(gòu)，以及哪一種投資組合方面，個人有充分的自主權(quán)。澳大利亞人的職業(yè)年金帳戶卻是由大約10，000家信托基金（此外還有200，000家小生意業(yè)主的職業(yè)年金基金會）來管理并負(fù)責(zé)投資的。所有被批準(zhǔn)成立的信托基金都有一個在法律上對基金負(fù)責(zé)的信托人董事會。這個信托人董事會一般由相同數(shù)目的雇主和雇員代表組成，負(fù)責(zé)基金的日常管理、投資、以及定期向基金成員和監(jiān)管部門提供報(bào)告。他們通常將基金運(yùn)作簽約給專業(yè)的服務(wù)提供者，其費(fèi)用公平分?jǐn)傇诔蓡T的帳戶上。這些外簽的服務(wù)包括行政管理、投資、保險(xiǎn)、精算、審計(jì)、法律等。信托人本身不從基金領(lǐng)取任何報(bào)酬，但對基金的恰當(dāng)和謹(jǐn)慎運(yùn)作承擔(dān)全部法律責(zé)任。

　　信托人制度起源于英國，隨著現(xiàn)代信用制度的發(fā)展，目前在歐洲已經(jīng)不那么時興了。澳大利亞的現(xiàn)代信用制度，包括銀行、保險(xiǎn)、證券、信托投資等，應(yīng)當(dāng)說都很發(fā)達(dá)；不通過信托人，將個人帳戶直接委托給保險(xiǎn)公司或其他金融機(jī)構(gòu)來管理和運(yùn)作，從理論上應(yīng)當(dāng)說沒有太大困難。因此，信托人制度的存在只能歸結(jié)于習(xí)慣或傳統(tǒng)。現(xiàn)在大多數(shù)信托人開始為基金成員提供投資方案選擇，讓成員自己做最后的投資決定，但多數(shù)澳大利亞人還是沒有什么興趣，寧可依賴信托人。古老的信托人制度為什么在這塊新大陸上經(jīng)久不衰，以至在職業(yè)年金制度中扮演了這樣一個重要的角色，還需要進(jìn)一步的了解和研究。��

　　信托人不僅管理法定交費(fèi)率的職業(yè)年金，也管理那些雇主雇員自愿交費(fèi)的補(bǔ)充年金；通常還為基金成員的死亡和傷殘投保，保費(fèi)由成員自己承擔(dān)。這樣在遇到意外事故時，基金成員可以得到一個合理的補(bǔ)償。在討論中，澳大利亞養(yǎng)老信托基金專家凱文。凱西，對我們批評養(yǎng)老信托基金數(shù)量過多、規(guī)模過小的回答是：近年來這些基金確實(shí)有合并的趨勢。針對我們對信托人制度的誠信和效率的懷疑，他說：澳大利亞在法律上規(guī)定，當(dāng)信托基金因信托人犯罪遭受損失時，政府將通過對所有信托基金征收一種特別稅來加以彌補(bǔ)。幸運(yùn)的是，這種情況10多年來還未出現(xiàn)過一次。信托基金運(yùn)行的所有費(fèi)用在基金回報(bào)中一般小于2個百分點(diǎn)，而基金回報(bào)至少高于儲蓄利率2個百分點(diǎn)，收益是比較有保證的。��

　�。ㄋ模┌拇罄麃嗮B(yǎng)老保障體制的第四個特點(diǎn)是嚴(yán)格的審計(jì)和監(jiān)管

　　雖然澳大利亞的人口只有1800萬，但是由于國土面積很大，要對所有的政府養(yǎng)老金申請人進(jìn)行收入和財(cái)產(chǎn)調(diào)查也不是一件容易的事。澳大利亞政府不是自己來承擔(dān)這件麻煩事，而是將這個工作委托給一個非營利機(jī)構(gòu)（NPO）“中聯(lián)”（Centrelink）。這個機(jī)構(gòu)的成員通過政府指派和公眾推舉相結(jié)合的方式產(chǎn)生，營運(yùn)經(jīng)費(fèi)完全由政府承擔(dān)。它的任務(wù)不僅僅是調(diào)查政府養(yǎng)老金申請人的情況，而是收集所有（政府出錢的）社會福利保障待遇申請人的資料，來決定一個人是否有資格，以及應(yīng)當(dāng)享受社會福利保障待遇的種類和級別。在西方，收入和財(cái)產(chǎn)屬于個人隱私，稅務(wù)機(jī)構(gòu)也無權(quán)公布納稅人的收入和財(cái)產(chǎn)狀況。但是，如果要申請政府提供的社會福利保障待遇，就必須公開個人或家庭的收入和財(cái)產(chǎn)狀況，并接受公眾的監(jiān)督。中聯(lián)的工作效率不僅取決于成員的責(zé)任心，而且依靠先進(jìn)的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)來保證。��

　　盡管信托人制度在澳大利亞運(yùn)轉(zhuǎn)得很好，80年代末英國馬克斯韋爾侵吞雇員養(yǎng)老基金一案還是給澳大利亞人敲響了警鐘。1993年澳大利亞議會通過了《職業(yè)年金行業(yè)監(jiān)督法》（Superannuation Industry Supervision law），并于1994年7月1日開始執(zhí)行。這個法對信托人和養(yǎng)老（職業(yè)年金）信托基金的注冊、信托人的責(zé)任和義務(wù)、養(yǎng)老信托基金的運(yùn)作標(biāo)準(zhǔn)、投資標(biāo)準(zhǔn)、文件公開和報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)、消費(fèi)者保護(hù)和投訴處理標(biāo)準(zhǔn)等一系列問題，都做了詳細(xì)的規(guī)定。它和信托法（Trust law）、職業(yè)年金保證法（Superannuation Guarantee law）、稅法（Taxation law）及社會保障法（Social Security law）一起，組成對整個職業(yè)年金制度進(jìn)行監(jiān)督和管理的嚴(yán)密法規(guī)體系。��

　　對職業(yè)年金制度的監(jiān)管起重要作用的政府機(jī)構(gòu)有三個：澳大利亞謹(jǐn)慎管理當(dāng)局（Australian Prudential Regulation Authority）、澳大利亞證券和投資委員會（Australian Securities and Investments Commission）、澳大利亞稅務(wù)局（Australian Taxation Office）。謹(jǐn)慎管理當(dāng)局負(fù)責(zé)對養(yǎng)老信托基金、各種金融機(jī)構(gòu)和信托人的謹(jǐn)慎監(jiān)管，要求信托人提供年度報(bào)告，對養(yǎng)老信托基金定期審計(jì)；監(jiān)督法定運(yùn)作標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行以確�；�金的持續(xù)生存能力。證券和投資委員會負(fù)責(zé)監(jiān)管投資活動，要求投資經(jīng)理為委托人（養(yǎng)老信托基金）提供可靠的收益；同時負(fù)責(zé)發(fā)放銷售和咨詢中介的執(zhí)照，監(jiān)督委托人保護(hù)及處理法律方面的投訴。稅務(wù)局負(fù)責(zé)稅法的實(shí)施，對雇主進(jìn)行審計(jì)，監(jiān)督他們按規(guī)定交納職業(yè)年金貢獻(xiàn)額。監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間，以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老基金行業(yè)代表，例如澳大利亞職業(yè)年金基金協(xié)會（ASFA）之間，都保持著密切的聯(lián)系。這樣不僅有利于法規(guī)的順利執(zhí)行，而且可以降低政策實(shí)施的成本。