一、“九五”情況回顧我國正處于向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中。

　　在原有計劃經(jīng)濟體制下，我國的城鎮(zhèn)社會保障體系（以下所說的社會保障體系主要涉及城鎮(zhèn)，一般不包括農(nóng)村地區(qū)）的基本特征是企業(yè)，特別是國有企業(yè)，對職工的醫(yī)療、養(yǎng)老以及貧困救濟負全部責任；企業(yè)在職工安全保障方面的支出全部計入經(jīng)營成本。目前的改革方向，主要是將終身雇傭改造為可以自由流動的勞動合同制以及通過市場競爭就業(yè)，將由企業(yè)承擔的醫(yī)療、養(yǎng)老等安全保障轉(zhuǎn)移到社會統(tǒng)籌管理的安全保障體系中，將企業(yè)全額負擔本企業(yè)職工全部安全保障費用改變?yōu)槠髽I(yè)和個人共同向社會保障繳納社會保障基金，由社會統(tǒng)籌體系負責對職工個人的保障金發(fā)放。作為一個發(fā)展中國家和人口大國，目前我國的社會保障體系還只能以“低水乎、廣覆蓋”為基本原則。從1998年以來，這個“低水平”的基本含義是確保城鎮(zhèn)家庭的基本生活來源。

　　1999年，我國社會保障體系的重點是確�！跋聧彙甭毠ど�活費足額按時發(fā)放。政府財政仍是實現(xiàn)這一保障目標的主要資金來源。其中，中央財政直接投入255億元，比1998年增加了近100億元。到1999年末，全年共有國有企業(yè)下崗職工1190多萬，其中實現(xiàn)再就業(yè)的有450多萬，到年底還有下崗職工約650萬。到1999年末，93％的國有企業(yè)下崗職工進入再就業(yè)服務中心，其中90％領到了基本生活費。全國有9433萬職工和2900多萬離退休人員參加了基本養(yǎng)老保險。有9900多萬人參加了失業(yè)保險；有2100萬職工和離退休人員參加了大病醫(yī)療費用統(tǒng)籌和離退休人員醫(yī)療費用統(tǒng)籌，部分地區(qū)已進行了基本醫(yī)療保險制度改革。養(yǎng)老金按時足額發(fā)放工作在1999年基本實現(xiàn)，全年共發(fā)放企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金1800多億元，按時足額發(fā)放率達到98％以上。全年還補發(fā)前期國有企業(yè)拖欠的養(yǎng)老金120多億元，其中地方籌資53億元，中央財政支持76億元。

　　1999年7月，我國政府出臺了提高城鎮(zhèn)中低收入居民收入的政策。到10月1日，全國600萬下崗職工、80多萬失業(yè)人員和2700多萬企業(yè)離退休人員的待遇水平得到相應調(diào)整。國有企業(yè)下崗職工基本生活保障標準月人均增加86元，失業(yè)保險金月人均增加44元，企業(yè)離休人員月人均增加145元，退休人員月人均增加60元。

　　1999年，除國有企業(yè)“下崗”職工外，我國的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率仍保持在3.1％左右。按照完善市場就業(yè)機制的要求，全國啟動了100個城市勞動力市場建設試點，有45個城市初步實現(xiàn)市內(nèi)勞動力市場計算機聯(lián)網(wǎng)。各級勞動保障部門積極落實“三年千萬”的再就業(yè)培訓計劃，為390萬下崗職工提供了職業(yè)指導和培訓。創(chuàng)業(yè)培訓也在全國30個城市開始試點，并取得一定成效。

　　1999年，國務院發(fā)布了《失業(yè)保險條例》，為完善失業(yè)保險制度指明了發(fā)展方向、提供了法律依據(jù)。截至1999年底，全國參加失業(yè)保險的職工人數(shù)已達9900多萬，比上一年增加了1900多萬，是歷年來覆蓋范圍最大的，全年失業(yè)保險基金收入110多億元，基金的承受能力明顯增強，年底每月有超過100萬的失業(yè)人員領取失業(yè)金，比年初增加40％。

　　在醫(yī)療保險制度方面，有關部門根據(jù)《國務院關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》，分別制定了有關定點醫(yī)療機構、定點藥店、用藥管理、診療項目、服務設施標準和結(jié)算辦法等6個配套文件，基本建立起了適應市場經(jīng)濟要求的新的醫(yī)療保險制度。全國有24個省份出臺了醫(yī)療保險制度改革總體規(guī)劃，315個地級以上統(tǒng)籌地區(qū)制定了具體的實施方案，占總數(shù)的90％。

　　在社會福利事業(yè)方面，1999年末我國全國各類社會福利院床位達108萬張，收養(yǎng)8l萬人。城鎮(zhèn)建立起各種社區(qū)服務設施18萬個，其中社區(qū)服務中心6572個。全國667個城市、1682個縣已全部建立最低生活保障制度，共有525.7萬人得到最低生活保障救濟。全年銷售社會福利彩票91億元，籌集社會福利資金20億元，接收社會捐贈6億元。

　　　　二、“十五”發(fā)展面臨的主要難點

　　1.“下崗”職工歸入一般社會失業(yè)人口，失業(yè)保險基金可能出現(xiàn)收支赤字

　　在1997年國有企業(yè)富裕人員大量涌現(xiàn)的時候，我國采取了一個體制轉(zhuǎn)軌過程中的過渡性政策，即為“下崗”職工組建“再就業(yè)服務中心”。國有企業(yè)富裕人員離開勞動崗位后可以有三年的期限去重新接受勞動技能訓練、尋找新的就業(yè)崗位。在這三年中這部分失去工作的職工可以不與企業(yè)解除勞動關系，企業(yè)和政府仍要為他們發(fā)放生活費。在此期間，“下崗”職工人數(shù)未被統(tǒng)計在社會失業(yè)人口之內(nèi)，他們的生活費也不由社會失業(yè)保險基金承擔。

　　但從2000年起，按照最初的政策期限，已領取生活費三年但尚未找到工作的“下崗”職工將開始需要與原有企業(yè)解除勞動關系，他們的生活保障將由社會失業(yè)保險基金負責。2000年將與企業(yè)解除勞動關系的“下崗”職工人數(shù)將達500萬人。這個數(shù)字已經(jīng)接近1999年末時我國的社會登記失業(yè)人口（670萬人）。

　　1997年，我國繳納失業(yè)保險基金的單位60.3萬個，參加失業(yè)保險的總?cè)藬?shù)為7961萬人，占同期城鎮(zhèn)從業(yè)人員17705萬人的45％。1997年底，失業(yè)保險基金共節(jié)余97億元。由于“下崗”職工將很快歸入一般失業(yè)保險范圍，從1999年1月起，失業(yè)保險繳費標準從企業(yè)職工工資總額的1％提高到3％。1998年我國的失業(yè)保險基金支出總額為5l億元，其中，發(fā)放失業(yè)救濟金20億元，醫(yī)療補助金0.7億元，喪葬費76萬元，撫恤金300萬元，轉(zhuǎn)業(yè)訓練費6.6億元，其他19.7億元，管理費4億元。共有158萬人領取了失業(yè)救濟，人均失業(yè)救濟水平為1291元。1999年我國參加失業(yè)保險的職工人數(shù)達到9900萬人，比1998年增加1900萬人。同年失業(yè)保險基金收入為125.2億元，比1998年增加56.8億元。當年基金支出91.6億元。其中失業(yè)保險金支出32.7億元，用于醫(yī)療補助、喪葬補助和撫恤金等支出的部分為1.42億元，當年基金節(jié)余33.62億元，累積節(jié)余159.85億元。

　　根據(jù)物價和工資水平推算，2000年人均救濟水平可能會達到1400元。如果2000年由“下崗”職工轉(zhuǎn)換而來，新增500萬人的城鎮(zhèn)登記失業(yè)人口，那么失業(yè)保險基金支出將至少要增加70億元。從1999年失業(yè)保險基金的收支情況看，在2000年，我國的社會失業(yè)保險基金可能將開始出現(xiàn)較大收支赤字。

　　2.養(yǎng)老保險基金現(xiàn)收現(xiàn)付制度可能難以長期維持

　　1999年，我國全國養(yǎng)老保險基金收入為1965.12億元，支出1924.85億元，當年節(jié)余 40.26億元。全國累積節(jié)余733億元。但各地區(qū)出現(xiàn)嚴重不平衡。經(jīng)濟發(fā)達程度較高的沿海7個省累積節(jié)余454.76億元，占全國節(jié)余總量的62％。與此同時，有16個省出現(xiàn)了收不抵支的情況。以1999年的支付水平計算，目前我國養(yǎng)老保險基金的累積節(jié)余只夠支付養(yǎng)老金5.06個月，比1998年減少了1.72個月。1999年我國全國養(yǎng)老金收繳率為93.25％，比1998年提高了3.01個百分點。1999年全國月人均離退休費為494元。當年實繳養(yǎng)老保險費與繳費工資之比為21.56％。

　　我國目前實行的養(yǎng)老保險制度是從1997年才開始實施的。按照這個制度，職工的養(yǎng)老金將由兩部分組成，一部分是個人帳戶養(yǎng)老金，籌資按職工本人工資的11％繳費，其中企業(yè)負擔3％，個人繳納8％，長期積累，退休后，每月按總積累額/120計發(fā)；另一部分基礎養(yǎng)老金，相當于統(tǒng)籌地區(qū)職工平均工資的20％，籌資仍沿用現(xiàn)收現(xiàn)付模式，由企業(yè)按工資總額的5％繳納。目前與這個制度相應的最大問題是，在新制度實施前已退休的人員和新制度實施前參加工作的在職職工的個人帳戶養(yǎng)老金中沒有先期的繳費積累。這部分人的養(yǎng)老金只能依靠養(yǎng)老保險基金的現(xiàn)收現(xiàn)付。而這部分人在新制度實施前領取的工資中已經(jīng)作了養(yǎng)老金的扣除，這部分扣除在原有國有經(jīng)濟的體制下被用作了投資。這就是我國體制轉(zhuǎn)軌過程中支付與企業(yè)對養(yǎng)老保險基金的隱性負債問題。

　　在這種情況下，我國采取了長期加大企業(yè)統(tǒng)籌費率的辦法，期望逐步消化隱性債務。這個改革方案面臨的挑戰(zhàn)是，目前的企業(yè)既要為新制度下的在職職工積累養(yǎng)老金，又要為原有制度下欠繳的個人帳戶提供基金，形成了嚴重的雙重負擔，據(jù)預測，如果企業(yè)完全承擔這種雙重負擔，我國企業(yè)對養(yǎng)老保險基金的繳費率從2000年到2030年將持續(xù)高達35％左右。這顯然是企業(yè)無力負擔的。

　　從目前學者討論的情況看，我國應對這一挑戰(zhàn)的主要思路集中于三個選擇。（1）出售部分國有資產(chǎn)，用國有資產(chǎn)的變現(xiàn)收入補充個人養(yǎng)老金帳戶。（2）發(fā)行20年至30年期的超長期國債，用財政的發(fā)債收入補充個人養(yǎng)老金帳戶。（3）通過開征利息稅等新稅種，并指定新稅種收入用于補充養(yǎng)老金收入不足。事實上這三個選擇可能需要同時采用才能應對可能的養(yǎng)老保險金支付危機。

　　3.企業(yè)經(jīng)營狀況不良導致保費不能足額收繳

　　我國養(yǎng)老保險制度面臨的另一個難題是由于國有企業(yè)的經(jīng)營狀況普遍不良，養(yǎng)老保險基金一直不能足額收繳。一些處于虧損狀態(tài)的企業(yè)無力繳納或以各種方式拒繳。1998年有些地區(qū)的收繳率（實際收繳額占應收繳數(shù)額的比例）甚至降至50—60％。不少地區(qū)已出現(xiàn)養(yǎng)老金收不抵支，進而導致越來越多的養(yǎng)老金拖欠問題。有關統(tǒng)計結(jié)果顯示，至1998年3月底，全國共拖欠離退休人員養(yǎng)老金46.79億元，涉及離退休人員283萬余人；欠繳養(yǎng)老保險費100萬元以上的企業(yè)近5000家，欠繳金額170億元；欠繳1000萬元以上的企業(yè)近200家，占同期欠繳的48％。截止到1998年底，全國共欠養(yǎng)老保險費359億元。這種狀況在1999年仍未得到有效扭轉(zhuǎn)。從2000年的情況看，由于市場狀況有所改善，這種欠繳情況估計會有所好轉(zhuǎn)。但總體上看，養(yǎng)老保險費不能足額收繳的難題仍將在一個較長時期內(nèi)存在。

　　4.老齡化社會加速到來，社保體系面臨提高繳費率的壓力

　　我國養(yǎng)老保障體系面臨的最大挑戰(zhàn)是老齡化社會的加速到來。統(tǒng)計結(jié)果顯示，從1991年至1996年，全國參加養(yǎng)老統(tǒng)籌的在職職工數(shù)年均增長4.3％，而領取退休金的退休人員數(shù)年均增長9.0％；參加養(yǎng)老統(tǒng)籌的在職職工的負擔系數(shù)由1991年的0.21提高到1996年的0.26.從今后情況看，這種趨勢還在進一步加劇。為支付中老年職工養(yǎng)老需要的繳費率也會進一步提高。這很可能會導致一種惡性循環(huán)：企業(yè)的繳費率越來越高，也就有更多的企業(yè)無力繳納或拒繳，為維持支出壓力，則需進一步提高繳費率，直至最后出現(xiàn)收繳和支付危機。目前我國60歲以上的老年人口超過1.26億人，占總?cè)丝诘?0％以上，到2025年，老年人口將達到2.8億人，占人口總數(shù)的比重將達18％，到2050年將達到4億人以上。

　　5.社會保障基金的管理與保值增值仍未找到完善的解決方案

　　目前我國社會保障體系中，一個長期性問題是保險基金缺乏安全、有效的投資方式。從發(fā)展過程看，我國的社會工資水平上升較快，從而養(yǎng)老保險金的支付額也將不斷提高。如果再考慮到通貨膨脹因素，個人帳

　　戶積累部分的基金迫切需要有安全、穩(wěn)定、且收益率較高的投資方式以實現(xiàn)保值和增值。在1999年以前，我國的保險基金幾乎只能用于銀行儲蓄或投資于國債。由于從1996年以來，我國一年期儲蓄存款的利息率水平已經(jīng)從10.98％降低到2.25％的歷史低點，國債利息也發(fā)生了相應降低。儲蓄或投資國債的收益已經(jīng)微乎其微。在 2000年，保險基金被允許進入證券投資市場，但為規(guī)避風險，只能投資于市場中的“證券投資基金”，不能直接地進行股票投資。在這種情況下，保險基金缺乏獲取投資收益的渠道，實際上面臨很大的未來支付風險。近來，我國很多學者以及保險基金管理機構的人員都在呼吁，我國應允許保險資金直接進入股市，以鼓勵發(fā)展投資型保險產(chǎn)品，而非間接通過購買證券投資基金進入。估計在不久的將來，保險基金，其中包括政府控制的社會保險基金和商業(yè)保險基金都有可能被允許進入股票投資領域。

　　三、主要政策展望

　　2000年3月，國務院總理朱镕基在九屆人大三次會議上作政府工作報告時，就建立健全社會保障體系提出了六方面的政策措施。其中，一是要堅持和完善國有企業(yè)下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險和城鎮(zhèn)居民最低生活保障的“三條保障線”制度，企業(yè)再就業(yè)中心要向下崗職工按時足額發(fā)放基本生活費，并代他們繳納養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等社會保險金。二是企業(yè)和社會籌集不足的部分，財政要予以保證。對確有困難的中西部地區(qū)和老工業(yè)基地，中央財政將繼續(xù)給予支持。三是各地方務必加強對社會保障資金的監(jiān)督，嚴格實行“收支兩條線”管理，保證專款專用。四是要依法擴大社會保險的覆蓋面和提高保險費征繳率。在城鎮(zhèn)強制推行以養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療為重點的社會保險。五是中央和地方各級財政預算要適當調(diào)整支出結(jié)構，增加社會保障支出比例。六是要采取多種措施加快勞動力市場建設，逐步使下崗職工由企業(yè)再就業(yè)服務中心保障基本生活，轉(zhuǎn)向享受失業(yè)保險，走向勞動力市場就業(yè)。

　　從目前看，2000年及以后一段時間內(nèi)我國完善社會保障體系的主要目標與具體措施將集中于以下若干方面。

　　1.實現(xiàn)養(yǎng)老金社會發(fā)放

　　我國前期在養(yǎng)老保障方面的一項重要改革措施是基本養(yǎng)老保險金由行業(yè)統(tǒng)籌全部移交地方管理。在80年代的改革開放初期，我們曾將由企業(yè)負責發(fā)放的養(yǎng)老金改革為由企業(yè)所在的行業(yè)統(tǒng)籌。但這種行業(yè)自成體系的管理體制，難以實現(xiàn)更大范圍的風險共擔。而且，同一地區(qū)同類人員養(yǎng)老保險待遇有高有低，也影響到人們的社會公平預期。從1998年9月起，基本養(yǎng)老保險由行業(yè)統(tǒng)籌移交給了地方省級社會保險經(jīng)辦機構管理。即實行統(tǒng)一的地方統(tǒng)籌。原來實行行業(yè)統(tǒng)籌的鐵道、交通、電力、水利、郵電、民航、石油、中建、有色9個行業(yè)和銀行的養(yǎng)老保險基金統(tǒng)一實行了地方管理。在地方統(tǒng)籌的基礎上，1999年，我國開始推行養(yǎng)老金社會化發(fā)放的改革。即將原來通過企業(yè)發(fā)放的養(yǎng)老金改由社會保險經(jīng)辦機構直接通過省銀行、郵局等發(fā)放到離退休人員手中。這樣做不僅減輕了企業(yè)的負擔，還可以使離、退休人員不受企業(yè)的一些行為或經(jīng)濟效益的影響，通過養(yǎng)老金的社會發(fā)放來保證他們的基本生活。根據(jù)勞動和社會保障部提供的資料，1999年末企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金社會化發(fā)放率已達到80％以上的地區(qū)有6個：上海市100％，福建省91.4％，山東省89％，陜西省84％，云南省83.6％，重慶市80.8％。在2000年中，退休人員與企業(yè)事業(yè)單位相脫離、養(yǎng)老金社會化發(fā)放以及退休人員由社區(qū)管理服務的工作將在全國普遍推開。

　　2.強化養(yǎng)老金征管

　　2000年全國企業(yè)離退休人員將增加200萬人；總數(shù)將達3100多萬人，養(yǎng)老金全年支出預計達2000多億元。要保證養(yǎng)老金按時足額發(fā)放，需要采取進一步的切實有力措施強化養(yǎng)老基金征繳和開辟新的籌資渠道。對過去屢次發(fā)生拖欠的地區(qū)、企業(yè)應當實施重點監(jiān)控。因歷史原因拖欠的基本養(yǎng)老金，有關責任機構和企業(yè)應盡快補發(fā)。在強化養(yǎng)老基金征繳方面，對生產(chǎn)經(jīng)營正常、能夠正常發(fā)放工資的欠費企業(yè)，要逐戶追繳欠費；對有資金能力而拒不補繳的單位，應當堅決依靠法律手段征繳。要爭取在2000年末使全年的養(yǎng)老基金收繳率達到 90％以上。

　　3.擴大社會保險覆蓋范圍

　　2000年的另一項重點工作是要在擴大社會保險覆蓋面上取得新的突破，力爭實現(xiàn)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險全覆蓋。其中，要特別加強對外商投資企業(yè)、集體企業(yè)、私營企業(yè)和個體工商戶的工作力度。估計這些企業(yè)中的參保人數(shù)將增加1200萬人。

　　4.加大政策扶持力度

　　為扶持社會保障事業(yè)的發(fā)展；2000年1月，財政部、國家稅務總局已發(fā)布規(guī)定，住房公積金、醫(yī)療保險金、基本養(yǎng)老保險金、失業(yè)保險金存入銀行個人帳戶所取得的利息收入免征個人所得稅。在稅賦優(yōu)惠的基礎上，2000年我國在加強社會保障體制建設方面的政策措施還可能包括如下幾個方面：（1）增加社會保障方面的財政支出。1999年l—10月份，政府在社會保障方面的財政支出比前一年同期增加了391.7％，2000年財政支出中的社會保障支出將繼續(xù)進一步地成倍增長，主要是增加對失業(yè)人員、離退休人員和其他需要救濟居民的支出。（2）強化社會保障資金的征收，重點解決基本生活保障和養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保障金不到位的問題，努力擴大社會保障的覆蓋面。（3）通過減持國有股股權、出讓國有土地使用權或發(fā)行長期國債的方式，充實社會保障基金，采取非常措施彌補由于歷史上國家對職工的“隱性負債”而形成的資金缺口。此外，從目前看，至少對一些下崗、事業(yè)人口集中的老工業(yè)基地、西部經(jīng)濟落后地區(qū)，中央財政補貼仍是必須的。各地也已普遍將最低生活保障金列入當?shù)刎斦�預算，支持省內(nèi)欠發(fā)達市、縣以及省屬企業(yè)職工的最低生活保障。

　　5.建立現(xiàn)代化的管理系統(tǒng)

　　為確�！白畹蜕�活保障”制度的實施，民政部已開發(fā)出“城市居民最低生活保障管理軟件”，正在全國推廣應用。目前，我國地級以上的城市已初步建立起計算機管理網(wǎng)絡。估計在今后一到兩年的時間內(nèi)，計算機管理網(wǎng)絡將擴展到全國所有的縣、市、區(qū)，最終形成全國性的現(xiàn)代網(wǎng)絡規(guī)范管理。

　　6.繼續(xù)因地制宜地推進建立農(nóng)村最低生活保障體系

　　作為一個農(nóng)業(yè)大國，只有將現(xiàn)有的8億農(nóng)民劃歸社會保障網(wǎng)，我國的社會保障才能成為一項完全意義上的基本社會制度。目前民政部已經(jīng)承諾，農(nóng)村居民最低生活保障工作將列入民政部2000年的重要工作日程。其總的思路是因地制宜，穩(wěn)定推進，不搞“一刀切”。已經(jīng)建立農(nóng)村居民最低生活保障制度的地方，在管理和操作上可借鑒城市的管理經(jīng)驗，使之進一步規(guī)范化和科學化；尚未建立這一制度的地方，要繼續(xù)做好調(diào)查研究和摸底測算工作，為今后工作的開展做好準備。

　　7.加快醫(yī)療保障體系的改革步伐

　　目前我國的醫(yī)療保險體系發(fā)展相對滯后于失業(yè)及養(yǎng)老保險。1999年我國全國確定醫(yī)療保險制度改革總體方案的只有28個省（市）。到1999年底，全國參加基本醫(yī)療保險的人數(shù)為594萬人，比1998年增加83萬人。同時，有23個省開展了大病醫(yī)療費用和離退休人員醫(yī)療費用社會統(tǒng)籌，參保人數(shù)為147l萬人，比1998年增加383萬人。今后一段時期內(nèi)需要進一步強化社會醫(yī)療保險體系的發(fā)展。但總體看，醫(yī)療保險的發(fā)展落后于失業(yè)與養(yǎng)老保險發(fā)展的現(xiàn)象將可能在一個較長時期內(nèi)存在。