[摘要] 國資經營公司的對外投資關系到國有企業(yè)在經濟發(fā)展中的引領作用和國有資本保值增值，國資經營公司對外投資的審計目標不僅僅是投資規(guī)模和收益的增減，更應從投資方向、投資審批、企業(yè)間資金擔保和拆借、投資收益及下屬子公司的往來和利益等方面加以關注，并對如何加強國資經營公司對外投資的監(jiān)督提出了幾點思考。

 　　[關鍵詞]國資經營公司；對外投資；審計

　　國資經營公司是特殊的國有企業(yè)法人，如何根據國際、國內經濟形勢的變化，加強國資經營公司對外投資行為的審計監(jiān)督，防范投資風險，提高投資效益，促進國有企業(yè)可持續(xù)發(fā)展和國有資產保值增值是國家審計的重要使命。本文從國資經營公司對外投資審計中對投資方向、投資管理 、投資效益等方面應重點關注的內容進行了探討。

　　一、國資經營公司對外投資的特點

　　國資經營公司是我國在經濟改革調整中，經過產業(yè)布局和結構的不斷優(yōu)化而形成的，是新的國有資產管理體制下的產物，它既是國資管理部門管理國有企業(yè)的一個重要環(huán)節(jié)，也是國有資本經營的一個重要載體，既對上接受國資管理部門作為出資人的監(jiān)管，也對下屬國企行使國有出資人的權利，它是集投資、監(jiān)管、經營于一體的特殊的國有企業(yè)法人。國資經營公司對外投資是其運用國有資產的基本方式之一，其特點：

　　1.具有雙重目標，首先是政府目標，即必須承擔起政府提供的基礎設施、引導產業(yè)發(fā)展等政府職責；其次是市場目標，即必須具有保值增值的功能。

　　2.國資經營公司對外投資按國有經濟發(fā)揮不同的主導作用分類，可分為公共性作用、功能性作用及經營性作用。公共性作用指為城市基礎設施建設和政府性公共服務的功能；功能性作用體現(xiàn)在為培育、引導、重組產業(yè)提供階段性的資本供給與管理服務等方面發(fā)揮的作用；經營性作用指在投資新興產業(yè)、經營性產業(yè)和均勢產業(yè)中的優(yōu)勢企業(yè)中發(fā)揮的作用。

　　3.國資經營公司對外投資按投資方式的不同，可分為固定資產投資、股權性投資和金融性投資。固定資產投資是指政府性資金投資的基礎設施及公用事業(yè)等非盈利性項目；股權性投資是指由國資經營公司出資成立的控股或參股子公司的行為；金融性投資是指國資經營公司利用間隙資金購買理財產品、申購新股、委托貸款等行為。

　　二、國資經營公司對外投資審計的關注點

　　綜上所述，國資經營公司對外投資行為關系到國有經濟布局和調整、國有資本在市場經濟中的戰(zhàn)略地位，國資經營公司對外投資的審計目標不僅僅是投資規(guī)模和收益的增減，更應從以下幾個方面加以關注：

　　關注點一：投資方向

　　國資經營公司對外投資方向關系著國有資本在市場經濟中的定位，是推動國有資本向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域集中，增強國有經濟的控制力、影響力和帶動力的重要手段。因此國資經營公司對外投資的方向是審計首要關注點。有跡象表明，目前國有資本有向房地產、餐飲業(yè)等一般性競爭領域集中的趨勢。根據某地級市國資經營公司對外投資情況審計調查，該市國資經營公司對公共性領域的投資占總投資的比重2006年為 62%，2008年為58%，下降了4個百分點；一般性競爭領域的投資比重保持在19%左右，但其中對房地產業(yè)和餐飲業(yè)的投資劇增，房地產業(yè)投資總額2007及2008兩年比2006年增加了3.8倍，餐飲業(yè)的投資增加了8倍，有明顯向一般性競爭領域集中的趨勢。通過對投資方向的審計，要及時發(fā)現(xiàn)國資經營公司對外投資的方向性偏差；揭示國有經濟布局結構的與國家產業(yè)政策的一致性，關注國資經營公司在公共、民生、事業(yè)性及一般性競爭領域的投資規(guī)模變化趨勢。在審計實踐中，應將國資經營公司投資項目按行業(yè)正確歸類，將數年的投資額進行比較，觀察其中的變化，并與相關的國有經濟調整布局及發(fā)展規(guī)劃進行對比和分析，確定對外投資的方向是否符合規(guī)劃要求。

　　關注點二：投資審批

　　在我國的《國有資產監(jiān)督管理暫行條例》的基礎上，很多地方法規(guī)都規(guī)定了國資經營公司對外投資要經國有資產監(jiān)督管理部門批準或備案。但是在實際執(zhí)行過程中，相當一部分國資經營公司的對外投資越過了這些批準或備案程序，使得對外投資業(yè)務脫離了國有資產監(jiān)督管理部門的監(jiān)管，加大了監(jiān)管部門日常管理的難度。有些投資項目甚至只是少數領導人的決策并未經過集體或會議討論。我們在審計中發(fā)現(xiàn)某投資發(fā)展有限公司未經國資管理部門批準，出資近3000萬元收購原五個自然人所擁有的股份，比原1100萬元股權溢價了近2000萬元，且其溢價的合理性爭議較多。通過對投資審批事項的審計，可以督促國資經營公司按程序報批投資項目，規(guī)范投資行為，防止國有資產被濫用和揮霍。

　　關注點三：企業(yè)間資金擔保和拆借

　　國資經營公司對外投資的過程也是與其他經濟組織或企業(yè)相關聯(lián)的過程。關聯(lián)企業(yè)間資金擔保和拆借的問題很值得重視，其背后往往是利益的博弈，稍有不慎極有可能造成國有資本的流失和滋生腐敗現(xiàn)象。2008年10月國家出臺了《中華人民共和國企業(yè)國有資產法》并在2009年5月1日起正式實施，其中第四十五條規(guī)定：未經履行出資人職責的機構同意，國有獨資企業(yè)、國有獨資公司不得有與關聯(lián)方訂立財產轉讓、借款的協(xié)議或為關聯(lián)方提供擔保的行為。據了解，目前部分地方國資管理部門因在資金擔保和拆借的具體管理中存在一定的難度，對此并無相應的具體措施，國資經營公司為其他企業(yè)提供貸款擔保和出借資金成為通常概念的企業(yè)行為，審計調查發(fā)現(xiàn)擔保或有風險已時有發(fā)生。值得注意的是為其他企業(yè)提供貸款擔保在帳面并無反映，在審計中，應注意收集為其他企業(yè)提供擔保的資料，除了解擔保和拆借資金的總量，還要對涉及企業(yè)的情況進行必要的跟綜，了解資金擔保和拆借的真實原因，分析擔保和拆借資金是否超越企業(yè)本身的實際能力，尤其要關注長期未收回的借款，從而體現(xiàn)審計提前介入的理念，提示可能發(fā)生的隱患。

　　關注點四：投資收益

　　對外投資收益是衡量一個企業(yè)資金運用效率的標志，也是國有資本增值的體現(xiàn)，不僅能通過投資收益的大小判斷投資項目的優(yōu)劣，還能從中觀察有無假借投資轉移資金的問題。我們在審計實踐中發(fā)現(xiàn)，投資收益的核算中往往隱藏著企業(yè)人為控制利潤、轉移利潤的行為，歸納起來大致有以下幾種情況：一是未按會計制度規(guī)定的權益法或成本法正確反映投資收益，使投資收益失真，其原因有的是工作失誤造成投資收益核算不正確，有的則是為了控制利潤高低而人為調節(jié)。二是帳面反映的投資收益長期未收回，資金被其他企業(yè)長期無償占用，造成國有資本的損失浪費。三是假借對外投資而轉移資金，有些企業(yè)為了對方借貸資金的需要，或是為了新辦企業(yè)驗資的需要，隨意將資金外投，有些企業(yè)名為投資實為借款，這些投資項目通常均反映出長期無收益或虧損的現(xiàn)象。在審計中要注意收集被投資單位的會計報表和會計師事務所出具的審計報告，逐項核實投資收益核算的準確性，同時還要關注那些長期掛帳的未收回的投資收益，對長期無收益和虧損的投資項目進行分析，找出真正的原因，揭示存在的問題。

　　關注點五： 與下屬子公司的往來及利益關系

　　近年來隨著國資經營公司的不斷擴張，下屬控股或參股子公司在不斷增加，且子公司與子公司、子公司與其他公司共同出資又組成新的子公司，國有民營合資現(xiàn)象在不斷加劇。在人事上，一人身兼多職現(xiàn)象普遍，有的既是母公司部門領導，又兼子公司法人，形成了錯綜復雜的資金鏈和人事關系網。而目前國資管理部門對國資經營公司下屬子公司的監(jiān)督管理體系并未真正建立，母公司通過子公司或孫子公司違規(guī)違紀也并不鮮見。如我們在審計中發(fā)現(xiàn)，某集團公司以預付工程款名義將資金通過多個子公司帳戶打入股市，最終因虧損導致國有資產的流失。因此加強對這些子公司的監(jiān)督和管理成為國資經營公司對外投資審計中需重點關注的問題。在審計中，一是應關注國資經營部門內部是否建立對下屬子公司在投資、經營等方面的監(jiān)督制度并有效執(zhí)行；二是應從母公司的資金走向為出發(fā)點，延伸至子公司、孫子公司，搞清來龍去脈不留死角；三是要關注有否利用設立錯綜復雜的多元化投資結構的子公司，實現(xiàn)利益輸送，侵吞國有資產。

　　三、加強國資經營公司對外投資監(jiān)督的思考

　　國資經營公司對外投資面廣量大情況復雜，如何提高國資經營公司對外投資審計的質量，需要我們不斷思考和探索。我們認為當前應從以下幾個方面入手加強對國資經營公司對外投資的監(jiān)督：

　　1. 督促國有資本進一步發(fā)揮引導國民經濟快速發(fā)展的作用。針對目前有部分國資經營公司投資主業(yè)不清，方向不明確的情況，國資管理部門應根據每個企業(yè)的特點和基礎，分門別類的進入對產業(yè)升級有重要影響的功能性產業(yè)，充分發(fā)揮國有資產的產業(yè)引導效應。在當今金融危機影響的情況下，更要發(fā)揮國有資產的經濟主導作用，帶動民營企業(yè)走出困境。另外還可以嘗試與外地國有資本進行強強聯(lián)合，通過互相參股，或者組成大型集團，在水、電、氣等領域可以以控股或參股等形式與外地國資進行合作。

　　2.對國資經營公司對外投資實行分類管理。國資經營公司對外投資有政府行為也有企業(yè)行為，對這兩類投資的監(jiān)管要區(qū)別對待。政府性投資主要是公益性項目，其目標是提供公共服務而非營利性，則這類投資主要是強化投資及建設程序的規(guī)范化，建設成本的控制，提高資金使用效益的管理。而對經營性投資則要嚴格審批程序，強化可行性研究管理，投資能力評價，投資風險測評，投資比例審計主張要保持控股地位，這樣有利于提高對企業(yè)的掌控能力。國資的對外投資行為要實行集體會辦制，應設置由國資管理部門組織的集體專家論證制度，使經營性投資不失企業(yè)性行為的同時強化監(jiān)管。

　　3.將國有控股各級子公司對外投資行為納入監(jiān)管范圍。針對子公司對外投資占比的不斷提高和頻繁，為全面實施國資對外投資的監(jiān)管，必須及時將這部分投資納入管理，有些子公司的對外投資行為實質是母公司為違避監(jiān)管而進行的轉移，如放松對這塊陣地的監(jiān)管，使必出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，使國有資產存在流失隱患。

　　4.進一步完善國有資產對外投資政策和各種重大事項的管理制度。一是制度約束機制要涵蓋對外投資的投資方向、資金來源、效益評價以及相關的資金拆借、擔保等各個方面，并能做到有效執(zhí)行；二是對已有的管理制度要進一步細化，增強適用性和可操作性，如對股票、債券、理財產品等高風險的金融性投資行為及擔保業(yè)務的范圍、投向等；三是進一步落實國有資產經營責任，強化國有資產經營考核制度，加大投資項目效益評估力度，防范投資風險，使國有資產得到最大程度的保值增值；四是創(chuàng)新管理模式，建議國資管理部門對國資經營公司采用統(tǒng)一的網絡版財務軟件，提高國資管理部門的財務監(jiān)控能力，同時統(tǒng)一組織對國資經營公司年報審計工作，統(tǒng)一方案，明確重點關注內容，準確全面掌握國企經營動態(tài)。（江蘇省蘇州市審計局處資運用審計處課題組）